消除雙軌制：強(qiáng)制隔離戒毒制度改革的應(yīng)然選擇

靳瀾濤

[摘 要]《禁毒法》從形式上統(tǒng)一了強(qiáng)制隔離戒毒措施，但是，并未實(shí)際變更雙軌制并行的固有模式，在實(shí)踐中呈現(xiàn)出執(zhí)行主體分割、收戒標(biāo)準(zhǔn)不一、程序規(guī)定模糊、權(quán)力配置矛盾等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。對(duì)于統(tǒng)一強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行主體的路徑選擇，學(xué)界和實(shí)務(wù)界先后提出了維持現(xiàn)狀說(shuō)、衛(wèi)生行政部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)說(shuō)、司法行政部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)說(shuō)等方案。經(jīng)過(guò)比較后不難發(fā)現(xiàn)，由司法行政部門(mén)統(tǒng)一承擔(dān)戒毒管理職能，既有利于消除雙軌制帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)困境，也符合司法行政機(jī)關(guān)的角色定位，是強(qiáng)制隔離戒毒制度改革的應(yīng)然選擇。

[關(guān)鍵詞]強(qiáng)制隔離戒毒；禁毒法；雙軌制；司法行政機(jī)關(guān)

[中圖分類(lèi)號(hào)]D922.14[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-1071（2017）03-0097-06

《禁毒法》從形式上重構(gòu)并統(tǒng)一了戒毒康復(fù)體系，將原強(qiáng)制戒毒和勞教戒毒合并為強(qiáng)制隔離戒毒。但是，并未實(shí)際變更強(qiáng)制隔離戒毒雙軌制并行的固有模式，即由公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)分段執(zhí)行戒毒措施。這種模式人為地分割了完整的戒毒過(guò)程，在實(shí)踐中呈現(xiàn)出執(zhí)行主體分割、收戒標(biāo)準(zhǔn)不一、程序規(guī)定模糊、權(quán)力配置矛盾等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?；凇督痉ā贰罢辖涠举Y源”的立法目的和現(xiàn)代法治政府權(quán)力配置的基本原則，消除雙軌制將是強(qiáng)制隔離戒毒制度改革的應(yīng)然選擇。

一、強(qiáng)制隔離戒毒雙軌制的歷史緣起

我國(guó)戒毒措施的實(shí)踐淵源較為悠久，但落實(shí)為成型的法律制度相對(duì)較晚。從法律淵源上看，1990年出臺(tái)的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于禁毒的決定》最早構(gòu)建了我國(guó)強(qiáng)制戒毒的管理體系，即公安機(jī)關(guān)主管強(qiáng)制戒毒，司法行政部門(mén)負(fù)責(zé)勞教戒毒的二元體制。隨后我國(guó)又先后出臺(tái)《強(qiáng)制戒毒辦法》（1995）、《勞動(dòng)教養(yǎng)戒毒工作規(guī)定》（2003）等進(jìn)一步細(xì)化不同機(jī)關(guān)各自負(fù)責(zé)的戒毒工作。2008年實(shí)施的《禁毒法》本著“整合戒毒資源”的目的將兩者合并為強(qiáng)制隔離戒毒，重構(gòu)并形式上統(tǒng)一了兩大戒毒措施，僅從“條文”上看，這一重大變革消除了原有的同一戒毒過(guò)程人為分割成兩個(gè)部門(mén)分別執(zhí)行的尷尬現(xiàn)象。

一方面，國(guó)務(wù)院于1995年頒布了《強(qiáng)制戒毒辦法》，這是根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于禁毒的決定》第21條中有關(guān)“強(qiáng)制戒除毒癮”規(guī)定而出臺(tái)的一項(xiàng)重要行政法規(guī)。該項(xiàng)行政法規(guī)只有22條，全文不到2000字，關(guān)于強(qiáng)制戒毒的適用情形、執(zhí)行機(jī)關(guān)、管理制度等規(guī)定都較為模糊。首先，關(guān)于適用對(duì)象的確定，《辦法》第1-2條中規(guī)定為“吸食、注射毒品成癮者”，并未從正面對(duì)具體適用對(duì)象作出明確規(guī)定，僅僅在第20條中列舉了三類(lèi)排除適用強(qiáng)制戒毒的情形。其次，關(guān)于執(zhí)行機(jī)關(guān)的確定，《辦法》在第4條中將統(tǒng)籌規(guī)劃強(qiáng)制戒毒所的權(quán)限下放至省級(jí)行政單位，在實(shí)際設(shè)置問(wèn)題上，由縣級(jí)公安機(jī)關(guān)提出方案，報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)即可。實(shí)踐中，強(qiáng)制戒毒所的設(shè)置與管理一度混亂，出現(xiàn)了醫(yī)療條件簡(jiǎn)陋、追求經(jīng)濟(jì)效益、虐待戒毒人員等亂象。因此，公安部隨后又發(fā)布《強(qiáng)制戒毒所管理辦法》、《關(guān)于清理整頓強(qiáng)制戒毒所的通知》等一系列規(guī)范性文件。最后，關(guān)于戒毒期限的設(shè)計(jì)，《辦法》第6條的第1款規(guī)定為3-6個(gè)月，第2款中賦予了公安機(jī)關(guān)延長(zhǎng)期限的權(quán)力，至多可延長(zhǎng)至1年。國(guó)際臨床技術(shù)探索和理論研究成果表明，完整的戒毒過(guò)程包括生理脫毒、心理脫毒、善后輔導(dǎo)三個(gè)周期，整個(gè)過(guò)程至少需要3年?！掇k法》關(guān)于強(qiáng)制戒毒周期的設(shè)計(jì)顯然脫離了司法病理學(xué)的基本規(guī)律，難以實(shí)現(xiàn)徹底戒斷毒癮。

另一方面，由于勞教制度當(dāng)時(shí)依然存續(xù)，為了方便對(duì)被采取勞動(dòng)教養(yǎng)措施的人員開(kāi)展戒毒工作，司法部于2003年出臺(tái)了名為《勞動(dòng)教養(yǎng)戒毒工作規(guī)定》的部門(mén)規(guī)章。勞教戒毒主要針對(duì)兩類(lèi)對(duì)象，第一類(lèi)是根據(jù)《規(guī)定》第2條，被科處勞動(dòng)教養(yǎng)同時(shí)具有吸食、注射毒品情形者。第二類(lèi)是根據(jù)《關(guān)于禁毒的決定》第8條，強(qiáng)制戒毒后又吸食、注射毒品者。由于強(qiáng)制戒毒并非完整的戒毒周期，難以徹底戒斷毒癮，大多數(shù)吸毒人員在科處1年的強(qiáng)制戒毒期限后，會(huì)繼續(xù)進(jìn)入勞教戒毒場(chǎng)所進(jìn)行戒毒。勞動(dòng)教養(yǎng)戒毒由勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)決定，戒毒場(chǎng)所由司法行政部門(mén)主管，由于勞教戒毒本質(zhì)上是勞動(dòng)教養(yǎng)，戒毒期限按照勞教制度規(guī)定。因此，對(duì)于勞教戒毒的爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中于對(duì)勞教制度本身的質(zhì)疑。例如，存在違反法律保留原則、處罰法定原則、比例性原則、程序中立原則、程序參與原則、司法救濟(jì)局限等問(wèn)題。[1]

以《強(qiáng)制戒毒辦法》和《勞動(dòng)教養(yǎng)戒毒工作規(guī)定》的先后出臺(tái)為標(biāo)志，我國(guó)強(qiáng)制性戒毒工作形成了“強(qiáng)制戒毒”和“勞教戒毒”并存的二元格局。“對(duì)于同樣性質(zhì)的違法對(duì)象，分別由不同的主管機(jī)關(guān)施以不同的行政處置方式，這是中國(guó)特有的“公安—司法”強(qiáng)制戒毒雙軌制模式?！盵2]這種模式人為地分割了完整的戒毒過(guò)程，孤立了不同的戒毒資源，再加之兩種措施自身運(yùn)行中也存在收戒對(duì)象模糊、法律監(jiān)督缺失等立法缺陷。因此，我國(guó)在《禁毒法》啟動(dòng)制定程序伊始就高度重視這一問(wèn)題的解決。2006年8月22日，第十屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議在審議《禁毒法（草案）》時(shí)，對(duì)原有體制并未作出實(shí)質(zhì)性改變，僅將名稱(chēng)分別調(diào)整為“隔離戒毒”和“強(qiáng)制性教育矯治戒毒”。[3]隨后，社會(huì)公眾和業(yè)內(nèi)人士就這一問(wèn)題展開(kāi)了激烈爭(zhēng)論，許多常委會(huì)委員、代表、專(zhuān)家學(xué)者倡導(dǎo)“統(tǒng)籌整合國(guó)家戒毒資源，實(shí)行統(tǒng)一的強(qiáng)制性隔離戒毒體制”，與之針?shù)h相對(duì)的是，部分常委會(huì)委員、地方部門(mén)認(rèn)為，“現(xiàn)行戒毒體制已經(jīng)實(shí)行多年，如何改革還需要進(jìn)一步研究，目前還是維持現(xiàn)行的戒毒體制較為穩(wěn)妥?！盵4]

最終的立法成果既回應(yīng)了禁毒工作實(shí)際需求，也對(duì)現(xiàn)有戒毒工作格局作出了妥協(xié)。一方面，在《禁毒法》第38-48條中，將強(qiáng)制戒毒和勞教戒毒統(tǒng)一為強(qiáng)制隔離戒毒，并且規(guī)定了強(qiáng)制隔離戒毒的適用條件、決定主體、程序、期限、場(chǎng)所管理等主要問(wèn)題。另一方面，鑒于強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行主體的變更將直接顛覆原戒毒體系，《禁毒法》采取了“務(wù)實(shí)折中”的策略，對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所的設(shè)置與管理并未作出明確界定，只是在第41條第2款中留下了“由國(guó)務(wù)院規(guī)定”的懸念。立法者指出，這項(xiàng)改革還需要進(jìn)一步總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確定具體方案，有步驟地推行。因此本法……授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)本法和實(shí)際情況作出規(guī)定，比較妥當(dāng)。[5]

二、強(qiáng)制隔離戒毒雙軌制的現(xiàn)實(shí)困境

2008年起實(shí)施的《禁毒法》將“強(qiáng)制戒毒”和“勞教戒毒”統(tǒng)一為“強(qiáng)制隔離戒毒”。但是，對(duì)于統(tǒng)一后的強(qiáng)制隔離戒毒制度的執(zhí)行權(quán)卻未作出明確界分，將制度改革的任務(wù)賦予了行政法規(guī)。2011年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《戒毒條例》，這部原本被寄予厚望的行政法規(guī)卻架空了《禁毒法》，導(dǎo)致原有的“重構(gòu)”實(shí)際上基本未對(duì)傳統(tǒng)戒毒體系的弊端進(jìn)行必要的改革，《禁毒法》試圖整合戒毒資源的立法原旨徹底落空。

《戒毒條例》不僅未對(duì)《禁毒法》整合禁毒資源的立法原旨有所回應(yīng)，也未有效彌補(bǔ)《禁毒法》遺留下的“形式統(tǒng)一，實(shí)質(zhì)分裂”的巨大遺憾。反而在第27條中明確了強(qiáng)制隔離戒毒分段執(zhí)行的管理體制，即戒毒人員被強(qiáng)制隔離戒毒3個(gè)月至6個(gè)月后，轉(zhuǎn)至司法行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制隔離戒毒所繼續(xù)執(zhí)行強(qiáng)制隔離戒毒。公安、司法分段執(zhí)行的雙軌制兼顧了公安、司法兩部門(mén)的配置與利益訴求，多年以來(lái)公安機(jī)關(guān)對(duì)戒毒工作投入了大量的人力、財(cái)力和物力，其所屬?gòu)?qiáng)制隔離戒毒所分布面廣，便于辦案部門(mén)投送，可以減少執(zhí)法成本。同時(shí)，勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所在面臨改革，收容量急劇下降的情況下，承擔(dān)強(qiáng)制隔離戒毒職能也在一定程度上為自身的改革與發(fā)展提供了可能性。但是，這種妥協(xié)性的方案在實(shí)踐中暴露出執(zhí)行分離，資源浪費(fèi)等許多問(wèn)題。

第一，執(zhí)行主體分割，不利于國(guó)家戒毒資源的整合。這種模式基本上延續(xù)了原強(qiáng)制戒毒與勞教戒毒的格局，是對(duì)《禁毒法》頒布前實(shí)際形成的權(quán)力分治局面的立法確認(rèn)和細(xì)化。從這個(gè)意義上，《戒毒條例》第27條根本上背離和消解了《禁毒法》關(guān)于“整合禁毒資源”的立法意圖，使得《禁毒法》試圖統(tǒng)一強(qiáng)制隔離戒毒所設(shè)置的努力落空。由于轉(zhuǎn)送時(shí)間拖延、場(chǎng)所環(huán)境改變、管理人員更換、戒治方法不一等諸多因素影響，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的生理急性戒毒與司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的教育矯治康復(fù)嚴(yán)重脫節(jié)，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)吸毒人員綜合戒治的全過(guò)程。正如部分學(xué)者鮮明地批評(píng)這種雙重歸屬權(quán)，“明顯違背了禁毒法統(tǒng)籌戒毒資源的立法初衷，也不利于糾正“重懲罰、輕戒毒”的弊端，屬于典型的 ‘換湯不換藥?！盵6]

第二，收戒對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)不一，有損執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性?；诟髯砸?guī)避風(fēng)險(xiǎn)的部門(mén)利益考慮，兩類(lèi)強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所對(duì)于所外就醫(yī)的適用范圍及標(biāo)準(zhǔn)、病情標(biāo)準(zhǔn)的理解與解釋并不一致，往往對(duì)于患有高血壓、精神疾病、其他特殊疾病等吸毒人員存在拒收現(xiàn)象。例如，2012年上半年，某市公安強(qiáng)制隔離戒毒所向司法強(qiáng)制隔離戒毒所移送的戒毒人員有高達(dá)約四分之一被退回。在某直轄市S市的調(diào)研中，有近50%的強(qiáng)戒對(duì)象不能轉(zhuǎn)送，往往在公安強(qiáng)戒所執(zhí)行2年后被轉(zhuǎn)為社區(qū)戒毒。在實(shí)踐中，基于兩個(gè)場(chǎng)所收戒對(duì)象身體標(biāo)準(zhǔn)的差異，甚至滋生了許多規(guī)避戒毒執(zhí)法工作的腐敗現(xiàn)象。例如，2014年浙江十里坪司法強(qiáng)制戒毒所內(nèi)，所內(nèi)主治醫(yī)生吳某受賄后故意授意戒毒人員裝病，使得數(shù)名應(yīng)移送到司法強(qiáng)戒所的吸毒人員被退回公安強(qiáng)戒所，最終監(jiān)外執(zhí)行。上述亂象狀況的存在，一方面不利于禁毒工作的順利進(jìn)行，另一方面也嚴(yán)重?fù)p害了強(qiáng)制隔離戒毒工作的嚴(yán)肅性。

第三，銜接程序規(guī)定模糊，導(dǎo)致移送過(guò)程存在沖突。《戒毒條例》第27條規(guī)定了強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行中公安與司法行政部門(mén)分段執(zhí)行的二元管理，但沒(méi)有進(jìn)一步細(xì)化不同部門(mén)、不同階段的收戒標(biāo)準(zhǔn)、中轉(zhuǎn)程序、執(zhí)行權(quán)限、銜接機(jī)制等。容易產(chǎn)生如戒毒流程不延續(xù)、執(zhí)行中轉(zhuǎn)移場(chǎng)所引發(fā)戒毒人員抗拒矯治、執(zhí)法中產(chǎn)生爭(zhēng)議因執(zhí)法主體不同而難以解決等問(wèn)題。

第四，權(quán)力配置不相協(xié)調(diào)，部分執(zhí)法環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。一方面，強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行從時(shí)間上被強(qiáng)行分成兩個(gè)階段，場(chǎng)所上出現(xiàn)了兩個(gè)地點(diǎn)，對(duì)于由司法行政部門(mén)管理的后一階段而言，司法行政部門(mén)承擔(dān)教育矯治、生理戒毒、心理脫毒、康復(fù)訓(xùn)練、診斷評(píng)估等職責(zé)，但是強(qiáng)制隔離戒毒期限的變更、解除、延長(zhǎng)等決定權(quán)卻被賦予原公安部門(mén)。這種“獨(dú)特”的權(quán)力配置模式導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)有權(quán)無(wú)責(zé)，司法行政部門(mén)有責(zé)無(wú)權(quán)，權(quán)責(zé)不一的亂象不利于司法行政部門(mén)開(kāi)展教育矯治、心理康復(fù)的戒毒工作，由于缺乏約束力，執(zhí)行中可能引發(fā)戒毒人員抗拒矯治，也必然挫傷戒毒民警和工作人員的積極性。另一方面，《戒毒條例》第27條賦予了公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒分段執(zhí)行權(quán)和場(chǎng)所管理權(quán)，但是根據(jù)《禁毒法》第38條、47條，公安部門(mén)還享有強(qiáng)制隔離戒毒措施的決定權(quán)，以及按期（提前）解除、延長(zhǎng)期限的審批權(quán)。這就使得公安部門(mén)兼具決定機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)雙重身份，難以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督制約。決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)沒(méi)有完全分離，為行政權(quán)力的擴(kuò)張和濫用大開(kāi)方便之門(mén)，不利于責(zé)任的落實(shí)和追究，可能滋生腐敗瀆職、超期羈押、監(jiān)管失控等執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

三、統(tǒng)一強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行主體的路徑選擇

2016年兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員戴秀英等人提交了“改革強(qiáng)制隔離戒毒二元管理體制”的提案。目前，這一問(wèn)題已經(jīng)引起理論界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注。但是，對(duì)于統(tǒng)一強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行主體的路徑選擇，禁毒法理論界和實(shí)務(wù)界爭(zhēng)議較大，莫衷一是。概括而言，戒毒管理主體的確定有三種方案，分別是：維持現(xiàn)狀說(shuō)；衛(wèi)生行政部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)說(shuō)；司法行政部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)說(shuō)。

（一）“維持現(xiàn)狀說(shuō)”是回避現(xiàn)實(shí)困境的消極主張

部分學(xué)者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)戒毒工作的管理既有合理性也有必要性?！肮矙C(jī)關(guān)管理強(qiáng)制隔離戒毒所，是現(xiàn)實(shí)的需要，是維護(hù)社會(huì)治安大局的需要，其職能作用司法行政部門(mén)難以替代。”[7]主張這種觀點(diǎn)者大多來(lái)自于公安實(shí)務(wù)部門(mén)，他們認(rèn)為由公安機(jī)關(guān)管理強(qiáng)制隔離戒毒所，首先，有利于掌握毒品、毒販、毒資等毒情線(xiàn)索，拓寬毒品犯罪偵查的手段和渠道。其次，有利于節(jié)省執(zhí)法成本。公安機(jī)關(guān)是查獲吸毒人員的主管單位，如果交由其他部門(mén)執(zhí)行戒毒措施，銜接過(guò)程中的檢測(cè)、審批、移轉(zhuǎn)程序?qū)?huì)延誤大量時(shí)間，既造成資源浪費(fèi)，也不利于第一時(shí)間對(duì)吸毒人員展開(kāi)急性脫毒治療。最后，有利于戒毒措施的執(zhí)行和監(jiān)所穩(wěn)定。長(zhǎng)期吸毒會(huì)使人狂躁、敵意感強(qiáng)、攻擊性強(qiáng)和行為失控，在毒理作用和外部因素刺激下，容易發(fā)生暴力攻擊、自殺自殘、肇事肇禍?zhǔn)录?。公安機(jī)關(guān)相較于其他行政部門(mén)，既承擔(dān)維護(hù)社會(huì)治安的職責(zé)，也具有高效的強(qiáng)制力手段，能夠確保戒毒措施的順利執(zhí)行和監(jiān)所安全穩(wěn)定。

筆者認(rèn)為，部分實(shí)務(wù)工作者主張的維持現(xiàn)狀說(shuō)不可取。因?yàn)?，公安機(jī)關(guān)既承擔(dān)查處毒品濫用行為工作，又承擔(dān)戒毒執(zhí)行工作，不僅違反分權(quán)監(jiān)督原則，也與其治安管理職能相沖突。一方面，在強(qiáng)制隔離戒毒決定的作出尚未實(shí)現(xiàn)司法化的前提下，根據(jù)《禁毒法》第38條、47條，公安部門(mén)享有強(qiáng)制隔離戒毒措施的決定權(quán)，以及按期（提前）解除、延長(zhǎng)期限的審批權(quán)。如果公安機(jī)關(guān)還掌握戒毒執(zhí)行權(quán)和場(chǎng)所管理權(quán)，兼具決定機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)雙重身份，將為行政權(quán)力的擴(kuò)張和濫用大開(kāi)方便之門(mén)，不利于責(zé)任的落實(shí)和追究，可能滋生腐敗瀆職、超期羈押、監(jiān)管失控等執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)強(qiáng)戒執(zhí)行工作，與其打擊犯罪職能的角色定位相沖突。公安機(jī)關(guān)是打擊毒品犯罪，維護(hù)社會(huì)治安的主要職能部門(mén)，加之禁毒斗爭(zhēng)形勢(shì)的嚴(yán)峻性，公安機(jī)關(guān)與毒品犯罪人之間的關(guān)系被通俗地比作“貓”與“鼠”的關(guān)系，一定意義上說(shuō)，兩者是對(duì)立和不相容的。而戒毒執(zhí)行工作采用的態(tài)度、方法完全迥異?！督痉ā窂囊?guī)范和價(jià)值兩個(gè)層面明確了以人為本的立法理念，第四章“戒毒措施”的首條第1款，確立了國(guó)家對(duì)于吸毒人員的基本立場(chǎng)是“采取各種措施幫助吸毒人員戒除毒癮，教育和挽救吸毒人員”。戒毒成功與否，很大程度上取決于雙方的配合程度和互信程度。如果由公安機(jī)關(guān)來(lái)負(fù)責(zé)戒毒工作，由于從前的“貓”和“鼠”對(duì)立關(guān)系，必然使雙方心存芥蒂，形成一種天然阻力。

（二）“衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)說(shuō)”是難以實(shí)踐的理想化觀點(diǎn)

《禁毒法》第四章“戒毒措施”的首條第1款，確立了國(guó)家對(duì)于吸毒人員的基本立場(chǎng)是“采取各種措施幫助吸毒人員戒除毒癮，教育和挽救吸毒人員”。公安部于2008年12月曾發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行<禁毒法>有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》，其中第2條中曾明確指出，強(qiáng)制隔離戒毒措施是一種“強(qiáng)制性的戒毒治療措施”，而非“行政處罰”?；诖耍糠謱W(xué)者認(rèn)為，既然強(qiáng)制隔離戒毒的定位在于醫(yī)療行為，其目的在于戒除毒癮，那么為了避免治療目的流于形式，其執(zhí)行主體應(yīng)是一種特殊的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，即脫離公安和司法行政系統(tǒng)，歸屬于衛(wèi)生行政部門(mén)，具體地，“可以考慮在省級(jí)衛(wèi)生廳（局）設(shè)置戒毒管理局，將司法行政部門(mén)的戒毒管理職能及公安機(jī)關(guān)的戒毒管理職能通歸該局。其他戒毒管理工作，如社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)、美沙酮社區(qū)維持治療、自愿戒毒等，也應(yīng)統(tǒng)歸該局管理?！盵8]

筆者認(rèn)為，衛(wèi)生行政部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)戒毒缺乏可行性。因?yàn)椋l(wèi)生行政部門(mén)本身缺乏內(nèi)設(shè)警力和強(qiáng)制手段，由其主管戒毒工作的日常運(yùn)行將會(huì)在一定程度上消解強(qiáng)制隔離戒毒與自愿戒毒的邊界，不符合《禁毒法》關(guān)于合理配置戒毒資源的立法原旨。我國(guó)通過(guò)《禁毒法》的系統(tǒng)規(guī)定，并經(jīng)《戒毒條例》的細(xì)化和完善，初步形成了強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)戒毒、自愿戒毒等共同組成的戒毒康復(fù)體系。通過(guò)《禁毒法》第四章中關(guān)于戒毒措施的法條排列順序和優(yōu)先適用關(guān)系上可以發(fā)現(xiàn)，三者的強(qiáng)制性漸次減弱，依次適用于吸毒成癮程度不同的人員，這種差異性正是戒毒體系設(shè)計(jì)科學(xué)性的重要體現(xiàn)?！督痉ā逢P(guān)于整合戒毒資源的立法設(shè)計(jì)，旨在統(tǒng)一國(guó)家戒毒康復(fù)體系，但是，這種“統(tǒng)一”并非是不同戒毒措施的“完全融合”，恰恰是推動(dòng)差別較大的戒毒措施的“有效銜接”。如果將由國(guó)家強(qiáng)制機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的戒毒執(zhí)行工作轉(zhuǎn)交衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)，強(qiáng)制隔離戒毒的“強(qiáng)制性”和“封閉性”難以有效實(shí)現(xiàn)，其與自愿戒毒幾無(wú)較大差異。

部分學(xué)者主張，如果強(qiáng)戒場(chǎng)所歸屬衛(wèi)生醫(yī)療體系后，其與自愿戒毒醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間仍有一定區(qū)別，一是收治對(duì)象，前者受治公安機(jī)關(guān)決定予以強(qiáng)戒的人員，后者收治自愿戒毒人員。二是在管理方式上，前者對(duì)于人身自由控制更嚴(yán)。三是戒毒經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)不同，前者由國(guó)家承擔(dān)戒毒經(jīng)費(fèi)，后者可以適當(dāng)收費(fèi)。[9]對(duì)這種試圖解釋衛(wèi)生行政部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)戒毒工作可行性的觀點(diǎn)，筆者不敢茍同。首先，就收治對(duì)象而言，兩者的收治對(duì)象存在一定交叉和重合?！督痉ā返?8條和《戒毒條例》第25條規(guī)定，自愿戒毒者“經(jīng)公安機(jī)關(guān)同意，可以進(jìn)入強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所戒毒”。其次，就管理方式而言，一旦由衛(wèi)生醫(yī)療部門(mén)主管戒毒所，由于缺乏警力配備，難以確保其人身控制力。即使由公安部門(mén)或司法行政部門(mén)派駐部分干警駐所，兩大部門(mén)分工負(fù)責(zé)強(qiáng)戒的戒毒治療和安全維護(hù)，極易造成權(quán)責(zé)不清，淪為新形式的“雙軌制”。最后，就戒毒經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)而言，在自愿戒毒納入醫(yī)保的呼聲越發(fā)強(qiáng)烈的背景下，國(guó)家有望對(duì)于自愿戒毒給予適度的財(cái)政補(bǔ)貼，兩者在經(jīng)費(fèi)分擔(dān)的區(qū)別上將越來(lái)越小。

（三）“司法行政部門(mén)負(fù)責(zé)說(shuō)”是制度改革的應(yīng)然選擇

部分學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)修改《禁毒法》第41條和《戒毒條例》第27 條關(guān)于公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)分段執(zhí)行的體制，撤銷(xiāo)公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒機(jī)構(gòu)，所有強(qiáng)制隔離戒毒所由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理。筆者認(rèn)為，這種主張“司法行政部門(mén)負(fù)責(zé)說(shuō)”是制度改革的應(yīng)然選擇，既有利于消除雙軌制執(zhí)行帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)困境，也符合司法行政機(jī)關(guān)的角色定位。

第一，與公安機(jī)關(guān)相比，司法行政部門(mén)積累了教育改造的豐富經(jīng)驗(yàn)。從1983年以后，我國(guó)的司法行政部門(mén)一直就是監(jiān)禁刑執(zhí)行的主管機(jī)關(guān)。雖然強(qiáng)制隔離戒毒與監(jiān)禁刑在法律性質(zhì)上截然不同，但是，同樣作為限制人身自由的強(qiáng)制性措施，兩者在教育改造方面卻有很多的共通性，司法行政機(jī)關(guān)既屬于政法機(jī)關(guān)又是政府職能部門(mén)，在長(zhǎng)期的勞教場(chǎng)所監(jiān)管和刑滿(mǎn)釋放人員幫教等工作中積累了大量教育改造的工作方法，有助于其實(shí)現(xiàn)對(duì)戒毒人員的教育、幫助和挽救。第二，司法行政部門(mén)在原有勞教戒毒的基礎(chǔ)上，既有較為健全的戒毒機(jī)構(gòu)和硬件設(shè)施，也形成了完善的戒毒專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍、管理模式和制度規(guī)范，司法行政部門(mén)的戒毒康復(fù)工作本身就是現(xiàn)有戒毒管理體系的重要組成部分。據(jù)司法部公布的數(shù)據(jù)顯示，自2008年以來(lái)，司法行政系統(tǒng)共有334個(gè)強(qiáng)戒所，累計(jì)收戒人數(shù)達(dá)76.9萬(wàn)余人，尚在所24.6萬(wàn)人。由司法行政機(jī)關(guān)全盤(pán)接手強(qiáng)戒執(zhí)行工作，不僅不會(huì)對(duì)現(xiàn)有戒毒制度造成較大沖擊，反而有利于進(jìn)一步重構(gòu)和整合戒毒資源，避免戒毒場(chǎng)所的重復(fù)建設(shè)。第三，對(duì)違法行為的矯治是司法行政機(jī)關(guān)的職責(zé)所在，習(xí)近平同志也曾對(duì)行政戒毒工作作出重要批示，鮮明指出：“戒毒工作是新時(shí)期司法行政工作的重點(diǎn)之一”。將吸毒矯治工作交由司法行政機(jī)關(guān)符合其職能定位，也有利于實(shí)現(xiàn)違法行為矯治一體化。第四，有利于將公安機(jī)關(guān)從戒毒執(zhí)行中剝離出來(lái)，集中警力用于打擊毒品犯罪、查緝毒品違法行為。當(dāng)前，云南、湖南、青海等省份和廣州市強(qiáng)制隔離戒毒的執(zhí)行和管理工作已經(jīng)全面移交司法行政部門(mén)，從實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，上述省份強(qiáng)制隔離戒毒工作進(jìn)行得有序、平穩(wěn)，戒毒工作的規(guī)范化、系統(tǒng)化、科學(xué)化水平得到明顯提高。

四、余論

《禁毒法》的立法理念具有先進(jìn)性和前瞻性，但是紙上的法律要落實(shí)到現(xiàn)實(shí)中，會(huì)出現(xiàn)種種困難。強(qiáng)制隔離戒毒雙軌制的存在一定程度上消解了《禁毒法》關(guān)于“整合戒毒資源，統(tǒng)一戒毒體系”的立法目的，曾被寄予厚望的《戒毒條例》仍未能扭轉(zhuǎn)這一制度困境，反而在立法層面確認(rèn)了實(shí)際形成的多頭管理現(xiàn)狀。從《禁毒法》2007年12月29日通過(guò)開(kāi)始，公安部就成立了起草領(lǐng)導(dǎo)小組，啟動(dòng)《戒毒條例（初稿）》的調(diào)研、起草工作。[10]但是，直到第3年《戒毒條例》才公布，可見(jiàn)立法過(guò)程之艱難，也折射出新舊戒毒體制轉(zhuǎn)型之曲折。筆者并不諱言，司法行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)一樣，目前也缺乏戒毒措施所需要的豐富的醫(yī)療條件和專(zhuān)業(yè)人員，這也是“衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)說(shuō)”形成的主要原因。但是，這些并不足以成為司法行政部門(mén)不能統(tǒng)一承擔(dān)強(qiáng)戒執(zhí)行工作的理由，因?yàn)橐坏?qiáng)制隔離戒毒所全部移交后，這些困難都可以通過(guò)專(zhuān)門(mén)調(diào)配解決。在決定某個(gè)部門(mén)承擔(dān)強(qiáng)戒執(zhí)行工作時(shí)，最關(guān)鍵最重要的標(biāo)準(zhǔn)在于，是否符合權(quán)力配置的法治原理和《禁毒法》的立法目的。

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（責(zé)任編輯：華 民）