論中國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式

馬瑞辰

[摘 要] 1989年中國(guó)《行政訴訟法》確認(rèn)了行政強(qiáng)制執(zhí)行雙軌制模式，并在2000年的《行政訴訟法解釋》、《行政強(qiáng)制法》以及新《行政訴訟法》中得到延續(xù)。然而，雙軌制行政強(qiáng)制執(zhí)行模式引發(fā)了行政與司法的混亂、行政效率降低等一系列不容忽視的問(wèn)題。從理論和實(shí)踐角度來(lái)看，在明確行政強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)涵、認(rèn)清其性質(zhì)的基礎(chǔ)上，有必要對(duì)其進(jìn)行改革。構(gòu)建“以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為原則、以申請(qǐng)人民法院為例外”的執(zhí)行模式，同時(shí)在行政主體內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的行政強(qiáng)制執(zhí)行審查決策機(jī)構(gòu)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)進(jìn)行規(guī)制，以保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，是有效且可行的方案。

[關(guān)鍵詞] 行政強(qiáng)制法;行政強(qiáng)制執(zhí)行模式;雙軌制

[中圖分類號(hào)]D9121

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)] 1673-5595（2015）05-0036-07

行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家行政事務(wù)的管理者，必然具備相應(yīng)的行政管理權(quán)能。一般認(rèn)為，行政管理權(quán)能的行使主要包含兩個(gè)方面：行政決定權(quán)和行政執(zhí)行權(quán)。二者相比較而言，行政執(zhí)行權(quán)更能體現(xiàn)行政權(quán)的特征。一方面，行政執(zhí)行權(quán)是行政決定權(quán)得以落實(shí)的保障。當(dāng)行政決定遭遇行政相對(duì)人的抵抗時(shí)，為了保證行政決定的具體落實(shí)，提高行政效率，保證行政管理目的的實(shí)現(xiàn)，相應(yīng)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擁有相應(yīng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。另一方面，行政執(zhí)行權(quán)一旦行使不當(dāng)便會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成巨大傷害。因此，必須對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)進(jìn)行合理規(guī)制，以兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與公民權(quán)利的動(dòng)態(tài)平衡。中國(guó)《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式作出了明確的規(guī)定，即“以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外”，又稱為“雙軌制”模式。本文將以《行政強(qiáng)制法》及《行政訴訟法》①為切入點(diǎn)，探析中國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的雙軌制模式。

一、行政強(qiáng)制執(zhí)行之概念

目前，學(xué)界對(duì)于行政強(qiáng)制執(zhí)行的概念說(shuō)法不一。有學(xué)者認(rèn)為，行政強(qiáng)制執(zhí)行是指行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的，對(duì)行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)、身體及自由等予以強(qiáng)制而采取的措施。[1]另有學(xué)者認(rèn)為，行政強(qiáng)制執(zhí)行是指在行政法律關(guān)系中，作為義務(wù)主體的行政相對(duì)人不履行其應(yīng)履行的義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)或者人民法院依法采取行政強(qiáng)制措施，迫使其履行義務(wù)或者達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的活動(dòng)。[2]也有學(xué)者認(rèn)為，行政強(qiáng)制執(zhí)行，亦稱行政執(zhí)行或行政強(qiáng)制，是指在行政法律關(guān)系中，行政相對(duì)方當(dāng)事人拒不履行其行政法上的義務(wù)時(shí)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)采用法定的強(qiáng)制手段強(qiáng)制其履行法定義務(wù)，或?yàn)榱斯怖娴男枰?，采用?qiáng)制手段限制特定人行使某項(xiàng)權(quán)利的一種行政行為。[3]由此可見，行政強(qiáng)制執(zhí)行目的上是為了達(dá)成行政目標(biāo)或者實(shí)現(xiàn)某種狀態(tài)，以有效行使行政權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)行政實(shí)體法律關(guān)系上的權(quán)利義務(wù);內(nèi)容上是為了保障實(shí)體法上行政權(quán)力、義務(wù)的實(shí)現(xiàn);對(duì)象上是依法應(yīng)當(dāng)履行行政法上義務(wù)的行政相對(duì)人，即行政法律規(guī)范直接規(guī)定的或者依行政行為所確定的應(yīng)當(dāng)履行一定行政義務(wù)的行政相對(duì)人。然而，學(xué)界對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使主體卻有著不同的認(rèn)知：部分學(xué)者認(rèn)為只有人民法院是行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使主體，部分學(xué)者認(rèn)為只有行政主體才是行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使主體，還有學(xué)者認(rèn)為人民法院和行政主體均可成為行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使主體。對(duì)于以上爭(zhēng)議，《行政強(qiáng)制法》第2條第2款作出了明確規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)拒不履行行政決定的行政相對(duì)人，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為?！痹摋l指明了實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行的前提條件是行政決定，它是在已作出的行政決定確定的義務(wù)未得到履行的情況下實(shí)施的，是一種“依法采用強(qiáng)力迫使相對(duì)人履行義務(wù)的行為”②;同時(shí)，該條強(qiáng)調(diào)了行政強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象是負(fù)有履行行政法確定的或者行政行為確定的義務(wù)而拒絕履行的行政相對(duì)人，其他行政相關(guān)人不能成為行政強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象;最重要的是，該條再次肯定了行政機(jī)關(guān)和人民法院作為強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)行使主體的合法性。③

二、行政強(qiáng)制執(zhí)行之執(zhí)行模式概述

行政強(qiáng)制執(zhí)行模式是行政強(qiáng)制法最重要的內(nèi)容之一，它體現(xiàn)了行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的分配和歸屬，同時(shí)反映出立法者的價(jià)值取向與立法理念。雖然“法律是特定國(guó)家的歷史、文化、社會(huì)價(jià)值和一般意識(shí)與觀念的集中表現(xiàn)，如同任何兩片樹葉都不可能完全一樣，任何兩國(guó)的法律制度也都不可能完全一樣”[4]，但縱觀世界各國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式，依然能找到其共同的特點(diǎn)，主要可以歸結(jié)為以下兩種模式：

（一）行政主導(dǎo)型

所謂行政主導(dǎo)的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式，是指在行政相對(duì)人拒不履行義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)得采取強(qiáng)力措施，迫使其履行義務(wù)，以消除非法狀態(tài)。簡(jiǎn)而言之，行政行為決定權(quán)和行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)二者統(tǒng)一于行政主體，行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)無(wú)需求助于司法機(jī)關(guān)，其可以徑自對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。這種理論來(lái)源于二戰(zhàn)前的德國(guó)、日本行政法學(xué)者。日本學(xué)者在分析這種模式的生存土壤時(shí)指出，在實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，首先要對(duì)執(zhí)行條件、執(zhí)行方式的選擇等方面從行政上進(jìn)行評(píng)估判斷，如果都將此執(zhí)行任務(wù)委托給法院的話，不僅浪費(fèi)時(shí)間，也使得司法機(jī)關(guān)不堪重負(fù)。[5]可見，這種模式更多的是從提高行政效率和合理減輕法院負(fù)擔(dān)的角度對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度進(jìn)行設(shè)置的，是具有合理性的。

（二）司法主導(dǎo)型

所謂司法主導(dǎo)的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式，是指行政相對(duì)人在不履行行政法規(guī)范或者行政機(jī)關(guān)行政決定所確定的義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)不得自行采取行政強(qiáng)制措施，而是必須向司法機(jī)關(guān)提起民事訴訟，由司法機(jī)關(guān)審查其合法性及合理性，并決定是否進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行的制度模式。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)只擁有行政決定權(quán)而沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，在任何情況下，行政機(jī)關(guān)都不得擅自對(duì)相對(duì)人進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，否則就構(gòu)成違法。這種模式的形成是基于分權(quán)理論和司法終局的理念，將決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)分別賦予行政主體與法院，從而保證裁判者與執(zhí)行者的分離，使得任何一方都不能單獨(dú)對(duì)相對(duì)人為不利行為，在保證法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的制衡與監(jiān)督的同時(shí)，更是有效保障了相對(duì)人的權(quán)益。采用此模式的典型國(guó)家有美國(guó)、英國(guó)等。在長(zhǎng)期形成的“司法優(yōu)先”的理念下，行政權(quán)必須是在司法的影子下活動(dòng)，這樣才能最大限度地避免行政恣意給相對(duì)人帶來(lái)的傷害。[6]

三、中國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式之現(xiàn)狀

中國(guó)《行政強(qiáng)制法》第13條規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行?！边@一規(guī)定與《行政訴訟法》第97條的規(guī)定沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，只是從立法源頭上對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的設(shè)定作出了更為嚴(yán)格的限制，完全沒(méi)有觸及這種體制的本身?？梢?，中國(guó)的強(qiáng)制執(zhí)行模式仍是司法為主、行政為輔的雙軌制模式。[7]

（一）以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則

雙軌制模式下，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)原則上屬于人民法院，除非法律有特殊規(guī)定，否則，行政主體不能成為行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體。具言之，在法律明文規(guī)定由法院執(zhí)行以及法律沒(méi)有規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的歸屬，即出現(xiàn)了法律空白時(shí)，由法院執(zhí)行;此外，“申請(qǐng)”不同于“訴訟”，不需經(jīng)過(guò)司法訴訟程序，這是適應(yīng)行政管理的效率性要求。事實(shí)上，中國(guó)的雙軌制模式中，雖然法院享有較大權(quán)力，但卻并不同于英美模式下的司法主導(dǎo)模式，后者主要基于三權(quán)分立理論，而中國(guó)則更多的是從如何限制行政權(quán)，避免由于行政權(quán)力的擴(kuò)張給相對(duì)人帶來(lái)危害以及發(fā)揮法院的司法監(jiān)督功能的角度考慮的，制衡只是客觀上的效果。人民法院的行政強(qiáng)制執(zhí)行，是人民法院依行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)所作的執(zhí)法行為，在本質(zhì)上是行政權(quán)能的延伸。[8]

《行政強(qiáng)制法》第57條規(guī)定，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的文書進(jìn)行書面審查?？梢姡谛姓C(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)對(duì)行政相對(duì)人強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，人民法院以形式審查為原則，只有在認(rèn)為“強(qiáng)制執(zhí)行明顯缺乏事實(shí)依據(jù)、明顯缺乏法律法規(guī)依據(jù)以及其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益”時(shí)才進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，聽取被執(zhí)行人和行政機(jī)關(guān)的意見。這樣規(guī)定，一方面能夠提高效率，避免每件案件都需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查而花費(fèi)大量人力物力;另一方面從行政機(jī)關(guān)威信的角度而言，行政行為具有的公定力、拘束力賦予了行政機(jī)關(guān)優(yōu)越的地位，如果每個(gè)案件都需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，無(wú)疑是對(duì)行政機(jī)關(guān)公信力的挑戰(zhàn);另外，以形式審查為主，還可以提高行政執(zhí)法人員的法制意識(shí)，樹立對(duì)公民負(fù)責(zé)的態(tài)度，謹(jǐn)慎行使行政權(quán)，避免把希望寄托于通過(guò)法院實(shí)質(zhì)審查來(lái)發(fā)現(xiàn)行政決定不合法或者不適當(dāng)。《行政強(qiáng)制法》取消了“法規(guī)可以賦予行政主體強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的規(guī)定”，使得行政主體強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的權(quán)力來(lái)源限于法律層面，大大減少了行政主體直接與相對(duì)人接觸的機(jī)會(huì)，而法院與相對(duì)人的接觸面將會(huì)有較大程度的擴(kuò)張。[9]從法治角度而言，將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)置于司法的控制之內(nèi)是法治建設(shè)的進(jìn)步，對(duì)于更好地保護(hù)行政相對(duì)人的合法利益無(wú)疑是較為合理有效的方式。

（二）以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外

雙軌制下的“例外”性規(guī)定強(qiáng)調(diào)行政行為的專業(yè)性以及效率性。2000年的《行政訴訟法解釋》規(guī)定，法律和法規(guī)均可賦予行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。然而，由于全國(guó)各地法規(guī)層次、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，數(shù)量龐大，在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)隨意利用法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)某事項(xiàng)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的情況，使得這種行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行尤其混亂，無(wú)章可循，與限制行政權(quán)背道而馳。為了解決這種混亂局面，《行政強(qiáng)制法》將這種“例外”進(jìn)行限縮規(guī)定，明確法規(guī)不再具有賦權(quán)性，而將這種權(quán)力收歸法律所專有。在行政主體進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中，如果遇到困難，可以請(qǐng)求其他部門協(xié)助其工作，但在除法律有規(guī)定的任何情況下，援助執(zhí)行的部門不得成為行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體，同時(shí)，該行政主體也不可將這種權(quán)力隨意委托給其他主體行使?？v觀中國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，只有少數(shù)幾個(gè)行政主體擁有自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，能夠?qū)Σ宦男凶约鹤鞒龅男姓Q定所確定的義務(wù)的行政相對(duì)人進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)行政行為的內(nèi)容，如公安、稅務(wù)、海關(guān)、外匯管理等。綜上，行政機(jī)關(guān)的自行強(qiáng)制執(zhí)行必須同時(shí)滿足以下條件：一是法定性，即依據(jù)法律享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)以及行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律作出行政決定;二是可執(zhí)行性，即行政機(jī)關(guān)作出的行政決定具有可執(zhí)行的內(nèi)容;三是必要性，即行政相對(duì)人拒不履行行政決定，強(qiáng)制執(zhí)行是不得已而為之;四是有效性，即采取行政強(qiáng)制執(zhí)行能夠?qū)崿F(xiàn)行政決定的內(nèi)容或者達(dá)到與相對(duì)人履行義務(wù)相同的狀態(tài)。需要注意的是，行政機(jī)關(guān)必須對(duì)擬采取的強(qiáng)制執(zhí)行措施進(jìn)行必要性考量，在實(shí)現(xiàn)行政決定內(nèi)容的同時(shí)，盡可能地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，符合比例原則的要求。此外，還有一種更為特殊的模式，它一般存在于特別法之中，作為一種特別需要而存在，即行政主體有選擇申請(qǐng)法院執(zhí)行或者自己執(zhí)行的權(quán)力，如《海關(guān)法》第93條之規(guī)定。

綜上所述，中國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式，是一種更加側(cè)重于限制行政權(quán)力，保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，同時(shí)兼顧行政行為的專業(yè)性和效率性的模式。

四、中國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式之弊端

有學(xué)者認(rèn)為，行政強(qiáng)制執(zhí)行以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，“使行政強(qiáng)制執(zhí)行在實(shí)施時(shí)多一道法院的審查，有利于減少不當(dāng)錯(cuò)誤，保護(hù)公民權(quán)利;不用‘起訴，有利于提高行政效率”[10];以行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行為例外，“這將有利于一些負(fù)有特殊使命的專業(yè)性較強(qiáng)的行政機(jī)關(guān)，能及時(shí)完成職責(zé)使命，提高行政效率”;“總的來(lái)說(shuō)，這一體制是適合中國(guó)國(guó)情的?！盵11]但是，隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，這種模式本身具有的缺陷和在行政實(shí)踐領(lǐng)域所顯現(xiàn)出的弊端也日益暴露出來(lái)。一般認(rèn)為，中國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的弊端可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

（一）對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)界定不明，導(dǎo)致行政與司法錯(cuò)位

行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)從性質(zhì)上而言屬于行政權(quán)的范疇。行政權(quán)力是一個(gè)周延的權(quán)力體系，包括行政調(diào)查權(quán)、行政決定權(quán)、行政決策權(quán)、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等。因此，行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)既是行政主體的權(quán)力，也是其應(yīng)盡的職責(zé)，不得放棄，不得任意轉(zhuǎn)移，以保證行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。人民法院應(yīng)當(dāng)是中立的審判者，其行使的是司法權(quán)。在中國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行雙軌制模式下，行政主體作出的行政決定能否最終實(shí)現(xiàn)始終處于不確定的狀態(tài)，而人民法院接受行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)去執(zhí)行行政決定無(wú)疑導(dǎo)致了行政與司法角色的錯(cuò)位，甚至?xí)?dǎo)致法院淪為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行部門，而無(wú)法發(fā)揮司法的最終審查功能。[12]

（二）多數(shù)行政決定需要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，導(dǎo)致行政效率低下

在現(xiàn)代眾多的國(guó)家活動(dòng)中，行政活動(dòng)對(duì)效率性的要求最高。在中國(guó)現(xiàn)有模式下，法律很少賦予行政主體自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。行政主體如欲實(shí)現(xiàn)行政決定，在大多數(shù)情況下必須向人民法院提出申請(qǐng)，這需要履行一系列的手續(xù)，況且一但法院裁定不予強(qiáng)制執(zhí)行行政決定，行政主體只能遵循，即便認(rèn)為其裁定有誤也無(wú)計(jì)可施。這不僅嚴(yán)重降低了行政效率，使得行政主體無(wú)法及時(shí)履行職責(zé)，也使其權(quán)威受到質(zhì)疑，更使行政決定的約束力大大降低，又會(huì)影響到今后行政相對(duì)人對(duì)行政決定的履行，導(dǎo)致惡性循環(huán)。

（三）人民法院疲于執(zhí)行，導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)

隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，公民的權(quán)利意識(shí)不斷強(qiáng)化，各種社會(huì)糾紛更加紛繁復(fù)雜。人民法院不僅要行使審判職能，解決訴訟糾紛，還要將一部分司法資源用于執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的行政決定，而執(zhí)行難本身就是一直困擾法院的難題，這更大大增加了法院的負(fù)擔(dān)，使得法院疲于執(zhí)行各種案件，難以將司法資源集中于履行審判職能、解決社會(huì)糾紛上。正所謂“如果司法權(quán)和行政權(quán)結(jié)合在一起，則法官將具有壓迫者的權(quán)力”[13]。從某種程度上講，法院執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的行政決定，難免會(huì)讓行政相對(duì)人認(rèn)為法院與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合起來(lái)“對(duì)付”自己。因此，這些做法不僅損害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，而且削弱了司法的權(quán)威。

（四）行政相對(duì)人的合法權(quán)益無(wú)法得到有效的保障

一方面，依據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的行政決定的合法性審查主要是形式審查而不是實(shí)質(zhì)審查，在這種審查方式下，即使行政決定的內(nèi)容實(shí)質(zhì)上有瑕疵，甚至是違法的，人民法院也不易發(fā)現(xiàn);另一方面，法院依行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)實(shí)行強(qiáng)制執(zhí)行不適用訴訟程序，不進(jìn)行口頭辯論，也不能上訴，不利于行政相對(duì)人權(quán)利的保障和救濟(jì);此外，根據(jù)“有損害必有救濟(jì)”原則，在法院作出錯(cuò)誤的強(qiáng)制執(zhí)行裁定并執(zhí)行后，行政主體由于不是行政強(qiáng)制執(zhí)行裁定的作出者和執(zhí)行者，自然不會(huì)為這種錯(cuò)誤負(fù)責(zé)，受損害的行政相對(duì)人只能要求法院承擔(dān)法律責(zé)任，但是法院具體如何承擔(dān)法律責(zé)任，《行政強(qiáng)制法》并未作出規(guī)定，這不能不說(shuō)是制度的缺失。

（五）缺乏對(duì)違法強(qiáng)制執(zhí)行的責(zé)任追究機(jī)制

從實(shí)踐角度來(lái)看，無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政主體為了追求效率，大多徑自強(qiáng)制執(zhí)行。這包括兩種情況：一是其自行強(qiáng)制執(zhí)行違法，且執(zhí)行的內(nèi)容亦違法。這種情況可以由人民法院將該行為撤銷，相對(duì)人受損害的，還可以要求行政機(jī)關(guān)予以賠償。二是其自行強(qiáng)制執(zhí)行違法，但執(zhí)行的內(nèi)容合法。這種情況下，法院一般不能作撤銷判決、責(zé)令重作，而只能確認(rèn)違法。然而，這兩種救濟(jì)途徑均不能很好地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，這也說(shuō)明中國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式缺乏對(duì)違法強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)的責(zé)任追究機(jī)制。

五、中國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式之完善

中國(guó)“司法為主，行政為輔”的雙軌制行政強(qiáng)制執(zhí)行模式導(dǎo)致的諸多弊端，降低了行政與司法的機(jī)能，因此，有必要對(duì)現(xiàn)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行雙軌制模式進(jìn)行改革。

《行政強(qiáng)制法》第46條第3款規(guī)定：“沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但是，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，經(jīng)催告仍不履行的，在實(shí)施行政管理過(guò)程中已經(jīng)采取查封、扣押措施的行政機(jī)關(guān)，可以將查封、扣押的財(cái)物依法拍賣抵繳罰款?！奔礇](méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，無(wú)須向法院提出申請(qǐng)并獲得人民法院允許，就可以直接將查封、扣押的財(cái)物依法拍賣抵繳罰款。[14]此外，最高人民法院《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第9條規(guī)定：“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行?！庇脷v史發(fā)展的眼光看，有關(guān)部門已經(jīng)開始了上層建筑的“修繕”，即將原本交由司法機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行行為，現(xiàn)在交給了行政機(jī)關(guān)去落實(shí)。[15]

學(xué)界對(duì)于今后中國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的改革思路，主要有以下幾種：一是在堅(jiān)持現(xiàn)行“申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”原則的前提下，適當(dāng)擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。[16]二是行政機(jī)關(guān)在行政相對(duì)人拒不履行行政法上的義務(wù)時(shí)，通過(guò)行政公訴程序?qū)⑵涮峤环ㄔ河枰詫徟?。[17]三是在堅(jiān)持現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的前提下，將執(zhí)行和審查職能在人民法院和行政機(jī)關(guān)之間重新分配。[18]四是主張行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)回歸行政機(jī)關(guān)。[19]

筆者認(rèn)為，行政強(qiáng)制權(quán)的分配模式應(yīng)當(dāng)遵循行政權(quán)力和司法權(quán)力自身的權(quán)力屬性，并結(jié)合當(dāng)前的行政改革現(xiàn)狀，在實(shí)現(xiàn)司法權(quán)獨(dú)立和權(quán)威的同時(shí)，將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)回收行政機(jī)關(guān)。我們不必過(guò)分擔(dān)憂行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)回收行政機(jī)關(guān)之后會(huì)產(chǎn)生行政主體濫用強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的隱患，因?yàn)槿魏螜?quán)力的行使都會(huì)伴隨著被濫用的危險(xiǎn)。但是，我們不能因噎廢食，而是應(yīng)當(dāng)為行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使設(shè)立較為完善的程序和制度，讓行政機(jī)關(guān)能夠?yàn)樽约旱臎Q定和行為真正負(fù)起責(zé)任。同時(shí)，逐漸推進(jìn)中國(guó)的司法改革，通過(guò)獨(dú)立而嚴(yán)苛的司法審查機(jī)制倒逼行政機(jī)關(guān)提升執(zhí)法水平。[20]因此，筆者贊成第四種改革思路，即建議今后中國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式設(shè)置為“以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為主，以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為輔”。這種改革思路是對(duì)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行雙軌制的徹底改革，力求在行政主體和人民法院之間找到劃分二者行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的合理界限。

首先，這種模式是基于對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的正確認(rèn)識(shí)之上的。行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)從權(quán)力屬性上講是行政權(quán)，應(yīng)當(dāng)屬于行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。眾所周知，權(quán)力與權(quán)利的區(qū)別之一，乃在于權(quán)力的不可拋棄，它同時(shí)具有義務(wù)性與責(zé)任性，因而不能將本屬于行政機(jī)關(guān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給其他權(quán)力主體。同樣地，法院作為司法機(jī)關(guān)，行使審判權(quán)，亦不可侵犯行政機(jī)關(guān)的“領(lǐng)地”，應(yīng)當(dāng)保持司法的謙抑性。法院對(duì)行政決定的審查只做支持與否的裁決，一般不改變具體行政行為的內(nèi)容。易言之，在執(zhí)行內(nèi)容上，行政強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的仍舊是行政機(jī)關(guān)的行政決定所確定的義務(wù)，而非法院的司法判決中的義務(wù)。因此，法院對(duì)行政決定的形式審查不能改變執(zhí)行的行政性質(zhì)。[21]就其功能來(lái)講，行政強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政決定，對(duì)行政事務(wù)進(jìn)行管理的一種方式，具有標(biāo)準(zhǔn)的行政性質(zhì)。行政強(qiáng)制執(zhí)行模式應(yīng)以行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)為基礎(chǔ)，還權(quán)于行政機(jī)關(guān)，避免行政機(jī)關(guān)與法院角色的混同。

其次，生效的行政行為本身就是行政機(jī)關(guān)自行進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)。行政主體作出的行政行為生效后便自然地具有執(zhí)行力。所謂行政行為的執(zhí)行力，是指已生效的具體行政行為要求義務(wù)主體對(duì)其內(nèi)容予以實(shí)現(xiàn)的法律效力。易言之，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)自然地包含于行政決定權(quán)之中，體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政行為的整個(gè)過(guò)程。

再次，“責(zé)權(quán)統(tǒng)一”原則要求行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政決定的內(nèi)容。行政領(lǐng)域中，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力不僅體現(xiàn)為權(quán)利，也表現(xiàn)為義務(wù)，是對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束，即在行政機(jī)關(guān)作出行政決定的同時(shí)，也負(fù)有實(shí)現(xiàn)行政決定內(nèi)容的義務(wù)，且這種義務(wù)不得放棄、也不得任意移轉(zhuǎn)。因此，行政機(jī)關(guān)就必須擁有實(shí)現(xiàn)自己作出的行政決定的權(quán)力。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)現(xiàn)自己作出的行政決定采取消極態(tài)度，則可能構(gòu)成行政不作為等違法情況。

最后，行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行是現(xiàn)代行政法治的要求。一方面，行政法治要求提高行政效率，滿足現(xiàn)代社會(huì)高速發(fā)展的需要。申請(qǐng)法院執(zhí)行雖不需經(jīng)過(guò)訴訟程序，但是仍然需要履行一系列的手續(xù)，這是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，必然會(huì)降低行政效率。另一方面，行政法治要求樹立法院的權(quán)威。減少法院對(duì)行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行，能夠?qū)⑺痉ㄙY源還于法院對(duì)訴訟案件的處理上，使其扮好中立的裁判者角色，提高司法認(rèn)同感。

需要注意的是，這種模式并非完全取消法院的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，也并非將人民法院排除在行政強(qiáng)制執(zhí)行之外。人民法院所具有的事前監(jiān)督功能是無(wú)法比擬的。因此，我們強(qiáng)調(diào)的是，將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)進(jìn)行重新分配。具體而言就是，人民法院原則上不再?gòu)?qiáng)制執(zhí)行行政決定，除非法律規(guī)定，將由行政主體統(tǒng)一行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。筆者認(rèn)為，法律可以將涉及行政相對(duì)人基本權(quán)利的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)規(guī)定為由人民法院行使，如對(duì)限制人身自由的、以不動(dòng)產(chǎn)為執(zhí)行標(biāo)的的或者要求相對(duì)人履行數(shù)額較大的金錢給付義務(wù)的行政強(qiáng)制執(zhí)行案件等。

“一切有權(quán)力的人都會(huì)濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)”[22]，再加上行政權(quán)固有的“膨脹性”，在確立“以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為主，以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為輔”的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式后，最大的挑戰(zhàn)就是如何規(guī)制行政權(quán)，避免行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人的保護(hù)。如果沒(méi)有專門法律規(guī)定，通常情況下，行政機(jī)關(guān)可以自行決定是否采取強(qiáng)制執(zhí)行手段，以及選擇何種手段。行政機(jī)關(guān)的這種選擇應(yīng)當(dāng)符合“合義務(wù)性的裁量”原則。但是，正如Maurer教授對(duì)于裁量的理解那樣，它并非賦予一個(gè)所謂的自由裁量，而僅僅是一個(gè)合義務(wù)性的裁量，或者更確切地說(shuō)，是一個(gè)受法律拘束的裁量。[23]在行政強(qiáng)制執(zhí)行中，這種裁量的合義務(wù)性限制首先來(lái)自于比例原則。在選擇行政強(qiáng)制執(zhí)行措施時(shí)，盡可能將當(dāng)事人和公眾受到的侵害降至最低。

筆者認(rèn)為，至少可以采取以下幾種方法對(duì)可能出現(xiàn)的行政主體濫用行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的情況進(jìn)行規(guī)制：

第一，將行政強(qiáng)制執(zhí)行的決策權(quán)與行政決定權(quán)、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分離。在行政主體內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的審查決策部門，賦予其審查行政決定合法性與合理性的權(quán)力，在審查行政決定符合法律規(guī)定后，交由原作出行政決定的機(jī)關(guān)執(zhí)行。這樣不僅能滿足“裁執(zhí)分離”的基本原則，起到分權(quán)制衡的作用，且始終將行政權(quán)控制在行政主體內(nèi)部，符合行政權(quán)的統(tǒng)一性和連續(xù)性;而且由于該決策部門對(duì)行政行為的專業(yè)性更了解，能夠更好地對(duì)行政決定進(jìn)行審查，并對(duì)是否進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行作出正當(dāng)?shù)臎Q定;更為重要的是，若行政主體采取不當(dāng)執(zhí)行措施給相對(duì)人造成損害，由作出行政決定的部門，即強(qiáng)制執(zhí)行部門，采取補(bǔ)救措施并給予賠償，這滿足“責(zé)任自負(fù)”原則的要求，能夠更充分地保護(hù)相對(duì)人的利益，避免現(xiàn)行模式下救濟(jì)不足的難題。

第二，確立“以實(shí)質(zhì)審查為原則，以形式審查為例外和補(bǔ)充”的原則。也就是說(shuō)，只有在強(qiáng)制執(zhí)行法律關(guān)系十分明顯、爭(zhēng)議不大的案件的情況下才能進(jìn)行形式審查。采取實(shí)質(zhì)審查為主還是形式審查為主，涉及公正與效率的平衡問(wèn)題，這就需要衡量法益，進(jìn)行價(jià)值判斷。雖然形式審查能夠滿足提高行政效率的要求，但實(shí)踐證明，這種審查多流于形式，很顯然不能很好地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益;相對(duì)地，實(shí)質(zhì)審查有利于審查部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政決定的不合法或者不合理之處，并及時(shí)要求作出行政決定的機(jī)關(guān)給與更正，充分保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。另外，由于審查主體是行政主體內(nèi)部獨(dú)立機(jī)關(guān)，不會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威造成實(shí)質(zhì)影響，反而能體現(xiàn)出行政主體謙抑行使權(quán)力，增強(qiáng)權(quán)力主體的公信力。

第三，賦予行政相對(duì)人更多的程序抵抗權(quán)。程序是對(duì)權(quán)力的有效規(guī)制。在行政實(shí)體法律關(guān)系中，行政相對(duì)人本身就處于劣勢(shì)地位，為了在一定程度上平衡二者的關(guān)系，必須給相對(duì)人增加更多的砝碼，亦即賦予其更多的程序性權(quán)利，增加行政機(jī)關(guān)的程序性義務(wù)。具體而言，就是規(guī)定相對(duì)人的知情權(quán)、陳述申辯權(quán)，行政主體的明確告知義務(wù)等，并且明確，行政主體違反行政程序，該行政行為可被撤銷甚至被確認(rèn)無(wú)效;同時(shí)賦予相對(duì)人對(duì)重大且明顯的違法行政行為拒絕履行的權(quán)利。需要說(shuō)明的是，這些行政程序權(quán)利的賦予應(yīng)以不妨礙行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的正常行使為前提。

第四，完善行政救濟(jì)制度、行政責(zé)任制度。擴(kuò)大行政復(fù)議、行政訴訟的受案范圍以及完善國(guó)家賠償制度，將行政機(jī)關(guān)內(nèi)部救濟(jì)和司法救濟(jì)結(jié)合起來(lái)，并確立“窮盡行政內(nèi)部救濟(jì)原則”和“司法終局原則”，有效控制行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的侵益性;同時(shí)要確立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、專案專人負(fù)責(zé)制等制度，提高行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法治意識(shí)，充分保護(hù)公民的合法權(quán)益。

六、結(jié)語(yǔ)

行政強(qiáng)制執(zhí)行是保證國(guó)家行政管理活動(dòng)順利開展的一種重要的行政執(zhí)法行為，《行政強(qiáng)制法》對(duì)于公民權(quán)利和行政權(quán)力的平衡無(wú)疑具有里程碑式的意義。筆者通過(guò)對(duì)中國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的探討，渴望達(dá)到保護(hù)公民權(quán)利與追求行政效率的協(xié)調(diào)狀態(tài)，努力在公共行政與個(gè)人利益二者價(jià)值中進(jìn)行選擇、平衡，最終認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立“以行政主導(dǎo)型為主，以法院審查監(jiān)督為輔”的強(qiáng)制執(zhí)行模式。即原則上，將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)歸還于行政機(jī)關(guān)，使行政、司法各司其職;作為例外，賦予法院對(duì)重大案件審查監(jiān)督的權(quán)力，以防止行政權(quán)的無(wú)限擴(kuò)張，從而構(gòu)建一個(gè)有序、和諧的法治社會(huì)。

注釋：

① 新《行政訴訟法》第97條與舊《行政訴訟法》第66條有關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的規(guī)定上并無(wú)二致，故除非表明，均指現(xiàn)行有效的《行政訴訟法》。

② 此處的行政決定應(yīng)做廣義理解，不僅包括行政命令、行政征收、行政處罰等，甚至還包括現(xiàn)代新型行政行為，如行政合同中行政主體行政優(yōu)益權(quán)的行使等。

③ 中國(guó)“以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行為例外”的“雙軌制”形成于20世紀(jì)80年代。1989年頒布的《行政訴訟法》第66條就曾經(jīng)明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！边@一條文是對(duì)“雙軌制”的最初立法確認(rèn)。2000年最高人民法院制定的《行政訴訟法解釋》第87條規(guī)定：“法律、法規(guī)沒(méi)有賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，也可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院可以依法受理?！边@是對(duì)這一強(qiáng)制執(zhí)行體制的具體闡釋。而《行政強(qiáng)制法》第13條的規(guī)定，基本上是對(duì)這一體制的再次立法確認(rèn)。2014年11月1日新修訂的《行政訴訟法》第97條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！笨梢娦隆缎姓V訟法》在這方面并未作出改變。

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[責(zé)任編輯：陳可闊]

On Chinas Enforcement of Administrative Compulsion Mode

MA Ruichen

（Kenneth Wang School of Law， Soochow University， Suzhou， Jiangsu 215000， China）

Abstract： The Administrative Procedure Law in 1989 confirmed the administrative compulsory execution of doubletrack mode in China， and it is retained in the law and judicial interpretation. However， the doubletrack enforcement model has triggered a series of serious problems such as administrative and judicial confusion， reduction of administrative efficiency and so on. From the viewpoint of theory and practice， it is imperative to reform and improve the administrative enforcement on the basis of clearing its connotation and its nature. A new compulsory execution mode should be set up， which is based on principles of enforced by the administrative authority and to apply to the peoples court for compulsory execution as an exception so as to protect the administrative counterpart， and setting up the independent review and decisionmaking body to check and balance the administrative execution is necessary.

Key words： the Administrative Enforcement of Law; execution mode; dualtrack system