PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)因素及分擔(dān)模式分析

鈕曉婷

摘要：PPP 模式，是公共部門和私營(yíng)企業(yè)合作提供公共設(shè)施建設(shè)或服務(wù)的一種方式，是一種將私人資本引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的先進(jìn)的融資模式。不論在國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用 PPP 模式是一種最常見(jiàn)的合作項(xiàng)目。既可以緩解政府的財(cái)政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)，使風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)，也使私營(yíng)企業(yè)獲利，從而實(shí)現(xiàn)“雙贏”。政企合作的運(yùn)作效率和技術(shù)水平也會(huì)同時(shí)提高。然而我國(guó)PPP項(xiàng)目起步比較晚，由于各種客觀與主觀原因各項(xiàng)技術(shù)還不夠成熟，如何將PPP融資模式有效地應(yīng)用到公共產(chǎn)品中已成為亟待解決的問(wèn)題。本文通過(guò)分析PPP背景及其類型等來(lái)闡述可能造成PPP項(xiàng)目失敗的原因及其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的模式。

關(guān)鍵詞：PPP；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

一、PPP模式國(guó)內(nèi)外現(xiàn)狀

PPP 模式起源于英國(guó)，實(shí)際早在17世紀(jì)，一些西方國(guó)家的稅務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)始推行收費(fèi)公路的政策，這也是PPP模式的雛形。經(jīng)過(guò) 多年的發(fā)展和研究，西方很多發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于該模式研究和應(yīng)用相對(duì)發(fā)展成熟，尤其是英國(guó)。英國(guó)是最早開(kāi)始出現(xiàn)PPP模式的，英國(guó)采用私人企業(yè)供水已經(jīng)有400多年的歷史，政府最大限度地放寬了對(duì)私人企業(yè)的限制，可以說(shuō)英國(guó)是PPP模式的先驅(qū)。法國(guó)的私人供水也從17世紀(jì)開(kāi)始，一直保持了下來(lái)。當(dāng)時(shí)的法國(guó)把這種模式看做是“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”實(shí)際也就是公私合營(yíng)的模式。法國(guó)的蘇伊士運(yùn)河也是較早的采用PPP模式的一個(gè)經(jīng)典案例。而在美國(guó)，早在18世紀(jì)，賓夕法尼亞州就有了私人修建的公路。國(guó)外學(xué)者一直以來(lái)也在積極地對(duì) PPP 模式進(jìn)行研究探討，Harvey Brooks等人利用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中的分析方法，探討了公私合營(yíng)中政府部門與私人企業(yè)究竟各自扮演什么樣的角色，并針對(duì)跨國(guó)公司如何利用公私合營(yíng)的模式參與不發(fā)達(dá)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了分析與探索。Michael Spackman 提出在 PPP 模式中，私營(yíng)企業(yè)不再是政府部門的補(bǔ)充，而是扮演了更為重要的角色。Alonso-Conde等人對(duì)政府如何通過(guò)提供最低的項(xiàng)目投資回報(bào)率來(lái)確保對(duì) PPP 項(xiàng)目中私人投資者的有效激勵(lì)進(jìn)行分析研究，同時(shí)對(duì)于政府部門應(yīng)該如何向私人投資者轉(zhuǎn)移可接受的利益給出建議， 以達(dá)到政府和私營(yíng)企業(yè)的最優(yōu)化合作。而我國(guó)的PPP模式起步較晚，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是一個(gè)投資高，周期長(zhǎng)，技術(shù)要求先進(jìn)且系統(tǒng)復(fù)雜的過(guò)程，在此過(guò)程中，存在大量的未知因素、隨機(jī)因素，目前我國(guó)的技術(shù)對(duì)一些制約條件和風(fēng)險(xiǎn)因素估計(jì)不足，導(dǎo)致?lián)p失和失敗的案例很多。在PPP項(xiàng)目中，非政府組織的參與可以彌補(bǔ)政府的各種不足，尤其是資金缺口，所以說(shuō)公共部門和私營(yíng)公司是一種合作的關(guān)系。在這一過(guò)程中，政府要對(duì)工程做出規(guī)范，做出非競(jìng)爭(zhēng)性承諾，并制定章程和基本規(guī)范，與此同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管手段，嚴(yán)格掌控工程進(jìn)度等。

在我國(guó)，2004 年 7 月，國(guó)務(wù)院通過(guò)《關(guān)于投資體制改革的決定》一文，明確了我國(guó)將進(jìn)一步深化投資體制改革，確立以企業(yè)的投資為主的方案和計(jì)劃，并提出放寬非公有制經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，對(duì)于電力、通信、交通等行業(yè)和領(lǐng)域，進(jìn)一步引入和發(fā)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這樣就使 PPP 模式在我國(guó)各城市開(kāi)始逐步應(yīng)用。政府所屬企業(yè)與社會(huì)資本共同設(shè)立項(xiàng)目公司，社會(huì)資本負(fù)責(zé)承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)使用者和政府部門的共同付費(fèi)獲得合理投資回報(bào)；政府部門主要制定公共物品的價(jià)格和進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管。

二、PPP的主要風(fēng)險(xiǎn)因素

我國(guó)很多PPP項(xiàng)目是成功的，解決了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的大缺口，但也不可否認(rèn)，由于PPP在我國(guó)起步晚，屬于新生事物，我國(guó)政府還有民營(yíng)私企都缺乏經(jīng)驗(yàn)，在PPP的實(shí)際應(yīng)用中也遇到了一些問(wèn)題，從過(guò)去幾十年中，從我國(guó)PPP項(xiàng)目的一些失敗案例中，可以總結(jié)以下幾個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)：

（一）政治決策失誤

由于政府決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)以及缺乏PPP運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)和能力，準(zhǔn)備不足等造成的決策上的失誤和耗時(shí)長(zhǎng)。例如，對(duì)于一項(xiàng)PPP項(xiàng)目，政府對(duì)項(xiàng)目態(tài)度頻繁轉(zhuǎn)換導(dǎo)致項(xiàng)目合同談判時(shí)間很長(zhǎng)。假如這個(gè)項(xiàng)目是廢物處理的，那么政府也要對(duì)廢物處理的價(jià)格以及市場(chǎng)結(jié)構(gòu)等做好充分的了解與準(zhǔn)備，因?yàn)榱私獠粶?zhǔn)備造成的政策失誤而拖長(zhǎng)項(xiàng)目周期是應(yīng)該避免的。

（二）法律條例方面的風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)政府與私營(yíng)企業(yè)開(kāi)始合作的時(shí)候，必須對(duì)項(xiàng)目作出完備嚴(yán)格的法律保障。由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品收費(fèi)等發(fā)生變化，從而對(duì)項(xiàng)目帶來(lái)?yè)p失，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。PPP涉及的法律較為寬泛，相應(yīng)的法律還不健全還有漏洞，很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）審批延誤風(fēng)險(xiǎn)

一些PPP項(xiàng)目的審批程序過(guò)于復(fù)雜，花費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)且成本高，批準(zhǔn)之后，對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要商業(yè)調(diào)整非?？嚯y，所以給項(xiàng)目運(yùn)作帶來(lái)威脅。某些行業(yè)里，一旦引入外資或者民營(yíng)資本后，都需要以提價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)收益。公用事業(yè)提價(jià)必須通過(guò)證監(jiān)會(huì)等一系列復(fù)雜的過(guò)程來(lái)敲定。而這一過(guò)程就有可能延誤了項(xiàng)目進(jìn)程。例如，城市供電的PPP項(xiàng)目，電價(jià)上漲方案如若在聽(tīng)證會(huì)未通過(guò)，那么電價(jià)改革就不能如期落實(shí)，而這時(shí)就會(huì)造成PPP項(xiàng)目中的私營(yíng)電力企業(yè)從從中撤出。

（四）政府信用風(fēng)險(xiǎn)

在一些PPP項(xiàng)目中，政府的信譽(yù)扮演了重要的角色，有時(shí)是決定成敗的因素。政府如果不履行或拒絕合同約定的責(zé)任和義務(wù)，那么就會(huì)直接危害項(xiàng)目。

（五）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

合同雙都方無(wú)法控制，在簽訂合同前無(wú)法合理防范，情況發(fā)生時(shí)，又無(wú)法回避或者克服的事件或情況。如自然災(zāi)害或事故、戰(zhàn)爭(zhēng)、禁運(yùn)等。

（六）融資風(fēng)險(xiǎn)

宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境以及人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素市場(chǎng)需求發(fā)生變化，導(dǎo)致市場(chǎng)預(yù)測(cè)與實(shí)際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

（七）政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)

由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo(hù)或損失，從而引起政治甚至公眾反對(duì) 項(xiàng)目建設(shè)所造成的風(fēng)險(xiǎn)。例如因?yàn)閮r(jià)格問(wèn)題關(guān)系到公眾利益，政府為了維護(hù)社安定和公眾利益通常會(huì)反對(duì)漲價(jià)等問(wèn)題。

（八）市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后實(shí)際的收益不能滿足政府和私營(yíng)企業(yè)所預(yù)期估算的收益。如果一個(gè)PPP 項(xiàng)目，政府提供了許多激勵(lì)措施，但是由于某些原因?qū)е马?xiàng)目一直呈虧損狀態(tài)或收益不足，這時(shí)就應(yīng)由政府承諾提供補(bǔ)貼，如若政府對(duì)于補(bǔ)貼沒(méi)有明確定義，那么私營(yíng)的項(xiàng)目公司就承擔(dān)了市場(chǎng)收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。

三、風(fēng)險(xiǎn)分析

在上述列舉的眾多風(fēng)險(xiǎn)中，風(fēng)險(xiǎn)因素雖然復(fù)雜多樣，但是這些風(fēng)險(xiǎn)之間具有一定的關(guān)聯(lián)性，有些風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)導(dǎo)致后續(xù)一系列的風(fēng)險(xiǎn)。而政府信用風(fēng)險(xiǎn)是出現(xiàn)頻率較高的一類風(fēng)險(xiǎn)。由于PPP項(xiàng)目一般都是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些項(xiàng)目與公眾利益相關(guān)，合同中如有觸及公眾利益方面的問(wèn)題，政府可能會(huì)無(wú)法兌現(xiàn)承諾，從而產(chǎn)生政府信用風(fēng)險(xiǎn)。例如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠，政府承諾補(bǔ)貼數(shù)量沒(méi)有明確定義而造成失敗。這其中也有一些政府官員腐敗等的問(wèn)題。政府信用風(fēng)險(xiǎn)是與我國(guó)PPP項(xiàng)目的發(fā)展過(guò)程直接相關(guān)的。在PPP初期，我國(guó)PPP項(xiàng)目也處于初級(jí)階段，一些私營(yíng)合作商在簽訂合同中也會(huì)擬定不合理的要求，例如過(guò)長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等。隨著我國(guó)的不斷進(jìn)步與發(fā)展，PPP項(xiàng)目中，政府信用風(fēng)險(xiǎn)已不再成為主要風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)政府對(duì)PPP項(xiàng)目的掌控越來(lái)越深入成熟，不斷鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積累經(jīng)驗(yàn)，政府信用風(fēng)險(xiǎn)在中國(guó)的嚴(yán)重性排名也大幅下降。另一方面，PPP項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)涉及許多領(lǐng)域的法律問(wèn)題，現(xiàn)有的法律可能只是適用于某一行業(yè)，各個(gè)省份由于地域不同對(duì)待問(wèn)題尺度也不一樣，這樣也會(huì)造成很多問(wèn)題。法律方面的問(wèn)題也是PPP項(xiàng)目中亟待解決和完善的地方。

四、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)

PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)包括有政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以及雙方分別和共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式能夠?qū)⒋蟛糠诛L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)機(jī)構(gòu)，使風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)更有效率，但是政府不應(yīng)該將風(fēng)險(xiǎn)最大化地轉(zhuǎn)移給私人部門，如果政府不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)很難達(dá)到最優(yōu)分配。政府要承擔(dān)一些宏觀方面的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）私營(yíng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)

投資建設(shè)階段中的大部分風(fēng)險(xiǎn)則主要由私營(yíng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。因?yàn)樗饺瞬块T處在最有利的位置去控制項(xiàng)目的試驗(yàn)過(guò)程和營(yíng)運(yùn)過(guò)程。

（三）雙方分別承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)

設(shè)計(jì)變更、信用風(fēng)險(xiǎn)、公眾反對(duì)、工期延誤等，這些既有可能是政府部門的原因，也有可能是私人部門的原因，要根據(jù)歸責(zé)事是哪一方來(lái)承擔(dān)，雙方都有責(zé)任的，則雙方分別承擔(dān)。

（四）雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)

由政府部門和私人部門共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有利率變動(dòng)、匯率變化、費(fèi)用支付風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力等。

PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)固然是無(wú)法避免的，但卻可以通過(guò)合理的分擔(dān)，讓有著不同利益關(guān)系的公私雙方達(dá)到互惠互利、雙贏的狀態(tài)，從而保證項(xiàng)目順利實(shí)施。要做好PPP項(xiàng)目，就要對(duì)任何一個(gè)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面分析和把關(guān)，隨著我國(guó)科技等的進(jìn)步，PPP在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及將來(lái)在“一帶一路”中會(huì)發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

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