保定市基于PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的路徑研究

馬宇博

PPP模式是改進(jìn)政府公共服務(wù)、探索我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的新路徑。本文在分析PPP模式現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，研究了各國(guó)對(duì)PPP模式的主要分類，指出了PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問題，并給出了相應(yīng)的解決對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；路徑研究

目前，我國(guó)面臨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口的問題，如何有效地調(diào)動(dòng)社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本的長(zhǎng)效合作，是我國(guó)政府在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中亟待解決的問題。PPP模式（Public-Private-Partnership，又稱政府和社會(huì)資本合作）引入社會(huì)資本、民間資本的理念，通過民間資本、私營(yíng)企業(yè)與政府的合作，改革了固有的政府主導(dǎo)的投融資方式，大大提高了民間資本投入力度，是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種項(xiàng)目融資模式。在PPP模式下，私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本等社會(huì)資本與政府共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)了民間資本的熱情，提高了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率。

1 研究現(xiàn)狀

PPP模式在國(guó)外的應(yīng)用相對(duì)成熟。PPP模式起源于英國(guó)的“公共私營(yíng)合作”的融資機(jī)制，在西方國(guó)家進(jìn)一步推廣，并在建筑垃圾處理、工程建設(shè)、農(nóng)地整理、城市軌道交通等方面得到了廣泛應(yīng)用。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用研究集中在PPP模式的基礎(chǔ)理論、風(fēng)險(xiǎn)管理、以及某一具體領(lǐng)域PPP模式的運(yùn)作方式等；實(shí)踐應(yīng)用方面，PPP 模式在國(guó)內(nèi)的實(shí)踐應(yīng)用項(xiàng)目很多，如污水處理、城市垃圾處理、市政工程、農(nóng)村環(huán)境處理、廉租房建設(shè)等。目前，我國(guó)已有利用PPP 模式進(jìn)行城市軌道交通建設(shè)的案例，如北京奧運(yùn)支線BT項(xiàng)目、深圳地鐵5號(hào)線BT項(xiàng)目及北京地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目、上海莘奉金高速公路項(xiàng)目、南京地鐵1號(hào)線南延線項(xiàng)目等。

與此同時(shí)，各省市紛紛發(fā)布推廣政府和社會(huì)資本合作模式在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┑耐ㄖ蛑笇?dǎo)意見，河北省亦發(fā)布了《關(guān)于在全省公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式實(shí)施意見的通知》。與此同時(shí)，政府和社會(huì)資本合作研究中心于2016年3月份發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，未來(lái)幾年國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的投融資需求至少在7萬(wàn)億以上，其中，河北省得PPP投資需求在3000億元以上。在如此巨量的PPP投資需求下，保定市也積極探索PPP模式在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目中的應(yīng)用，對(duì)保定市東湖文化中心項(xiàng)目采用PPP模式，同時(shí)，將政府投入資金納入財(cái)政預(yù)算管理，加大對(duì)該項(xiàng)目的財(cái)政管理。在此背景下，研究保定市基于PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的路徑，對(duì)促進(jìn)我市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域快速發(fā)展有著積極推動(dòng)作用。

2 PPP模式的主要類型

由于世界各國(guó)處于PPP發(fā)展的不同階段，導(dǎo)致各國(guó)對(duì)PPP模式的分類不盡相同。目前，我國(guó)學(xué)術(shù)屆主要將PPP模式分為三類，外包類、特許經(jīng)營(yíng)類、私有化類。

外包類PPP項(xiàng)目一般由政府主導(dǎo)投資，私人部門負(fù)責(zé)某項(xiàng)和某幾項(xiàng)工作，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)或管理維護(hù)設(shè)施等，項(xiàng)目的所有權(quán)始終歸公共部門。這種模式下，非公共部門通過政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。

特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目一般由私人部門與公共部門通過一定的合作機(jī)制，共同投資、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。在該類模式中，私人部門全面負(fù)責(zé)某一項(xiàng)目，包括項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、管理和修復(fù)，并承擔(dān)大部分的資本投資和運(yùn)營(yíng)資金，政府僅會(huì)在一定程度上給與資金支持、政策支持。項(xiàng)目完成后，私人部分在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)（一般為25-30年）向用戶收取使用費(fèi)用并收回投資。盡管在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目所有權(quán)本質(zhì)上依然歸屬政府部門，但政府部門更多地是行使監(jiān)管、引導(dǎo)和服務(wù)的職能。因此，該模式下，私人部門承擔(dān)了更多的風(fēng)險(xiǎn)，政府部門需要建立完善的監(jiān)管機(jī)制、制定嚴(yán)格的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，確保私人部門的的服務(wù)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，防范和管理風(fēng)險(xiǎn)。

私有化類PPP項(xiàng)目需要私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，通過向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。該模式下，項(xiàng)目所有權(quán)歸私人部門擁有，私人部門在這類項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。

3 PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問題

3.1 政府與社會(huì)公眾間互動(dòng)不足，無(wú)法充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本

一方面，我國(guó)政府在政務(wù)公開透明度方面比較低，信息公開度有限，社會(huì)無(wú)法真正了解政府的行為和政策，無(wú)法有效參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的監(jiān)督和決策中去；另一方面，我國(guó)代表公眾利益的社會(huì)組織數(shù)量少，很多社會(huì)組織無(wú)獨(dú)立立場(chǎng)，不能有效和政府部門接洽溝通，發(fā)揮不出應(yīng)有的作用。這種情況嚴(yán)重阻礙了政府與社會(huì)的互動(dòng)，阻礙了社會(huì)資本的形成和社會(huì)資本存量的積累。

3.2 政府部門之間缺少專業(yè)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和專業(yè)化人才

PPP項(xiàng)目的推動(dòng)與落實(shí)涉及多個(gè)政府部門，其成功運(yùn)用離不開多個(gè)部門的協(xié)調(diào)運(yùn)作，但通常來(lái)講，有些部門之間的利益是相互違背的，在制定政策時(shí)不能有效配合。一般來(lái)講，負(fù)責(zé)定價(jià)的監(jiān)管部門是反對(duì)提價(jià)的，認(rèn)為應(yīng)該通過財(cái)政補(bǔ)貼彌補(bǔ)不足，而財(cái)政部門則可能認(rèn)為通過漲價(jià)來(lái)彌補(bǔ)不足。各部門思考問題出發(fā)點(diǎn)不一樣，決策不一樣，無(wú)法為PPP項(xiàng)目提供統(tǒng)一的政策保障。同時(shí)，由于PPP項(xiàng)目涉及工程技術(shù)、金融、財(cái)務(wù)、法律、環(huán)保、項(xiàng)目管理等多方面專業(yè)知識(shí)，單一的政府部門可能無(wú)法提供PPP項(xiàng)目的專業(yè)人才。

3.3 PPP項(xiàng)目融資渠道有限，存在融資困難

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模大、期限長(zhǎng)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)中長(zhǎng)期貸款的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避，不愿意為PPP項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期融資，對(duì)于PPP項(xiàng)目的中長(zhǎng)期融資約束條件更多，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目融資難問題進(jìn)一步凸顯。國(guó)外PPP項(xiàng)目的融資方式包括銀行貸款、出口信貸、資本市場(chǎng)、國(guó)際銀團(tuán)貸款、租賃公司及項(xiàng)目其他參與方等；而在中國(guó)，主要的融資方式是銀行貸款，融資模式狹窄，渠道有限，限制了PPP項(xiàng)目的推廣。

3.4 政府在PPP項(xiàng)目中疏于流程控制和管理

在PPP項(xiàng)目的篩選期、招投標(biāo)期、建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期中，都需要合約來(lái)保障PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行，需要標(biāo)準(zhǔn)化流程對(duì)PPP項(xiàng)目的建設(shè)和管理進(jìn)行控制。社會(huì)資本、私營(yíng)企業(yè)容易出現(xiàn)在招投標(biāo)環(huán)節(jié)積極表現(xiàn)、積極承諾，而在建設(shè)期無(wú)法按質(zhì)量完成項(xiàng)目建設(shè)，導(dǎo)致重競(jìng)爭(zhēng)、輕服務(wù)。而政府在開展PPP項(xiàng)目時(shí)，重論證輕監(jiān)管，在PPP項(xiàng)目流程控制上疏于管理，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)加大。

4 基于PPP模式保定市開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的對(duì)策

4.1 建立信息公開機(jī)制，完善公眾參與制度

建立政務(wù)信息公共平臺(tái)，將政府政策、PPP項(xiàng)目招投標(biāo)情況、失信行為責(zé)任追究及處置結(jié)果等信息進(jìn)行公開，加強(qiáng)公眾對(duì)政府的監(jiān)督和互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公共信息資源共享，做到對(duì)社會(huì)資本參與政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信息公開與公平，廣泛吸引社會(huì)資本、民間資本的關(guān)注，提高其參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱情。

4.2 市級(jí)政府應(yīng)成立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目

推進(jìn)和實(shí)施PPP模式，需要政府部門擁有具備大量的專業(yè)知識(shí)和技能的人才，需要這些人才在專業(yè)的機(jī)構(gòu)、為統(tǒng)一的目標(biāo)而努力。2014 年底，財(cái)政部成立政府和社會(huì)合作（PPP）中心，承擔(dān)PPP 工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)等工作。其他省份也相繼成立了PPP試點(diǎn)中心、PPP試點(diǎn)項(xiàng)目協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組等。地方政府牽頭各個(gè)部門形成專業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)改、財(cái)政、住建、交通等部門有助于減少多頭管理，便于集中統(tǒng)一管理，為PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目篩選、采購(gòu)招標(biāo)、合同談判、融資方案、流程控制等方面提供專業(yè)保障。

4.3 創(chuàng)新金融支持手段，推動(dòng)市場(chǎng)化融資

在創(chuàng)新金融支持手段方面，除了銀行貸款，可以探索基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化、擴(kuò)大債券融資規(guī)模等融資模式。同時(shí)，政府可建立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的“互聯(lián)網(wǎng)+”融資平臺(tái)，將民間資本、社會(huì)資本與政府基建項(xiàng)目通過互聯(lián)網(wǎng)融資的方式有效聯(lián)結(jié)，提供高效率、低成本的資產(chǎn)撮合交易。一方面，基建項(xiàng)目的信用高于很多互聯(lián)網(wǎng)融資項(xiàng)目，可以有效吸引民間資本的進(jìn)入，使民眾享受基建項(xiàng)目的收益；另一方面，充分利用市場(chǎng)資金的進(jìn)駐為基建項(xiàng)目提供強(qiáng)有力的資金支持，用市場(chǎng)化融資的方式改變?nèi)谫Y難的困局。

4.4 政府應(yīng)加強(qiáng)流程控制和管理，將監(jiān)管貫穿于PPP項(xiàng)目的始終

在成立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，制定準(zhǔn)化的PPP項(xiàng)目審批程序及流程管理標(biāo)準(zhǔn)，由機(jī)構(gòu)內(nèi)專業(yè)人士對(duì)PPP項(xiàng)目在前期的項(xiàng)目確定、招投標(biāo)管理，中期的開發(fā)和運(yùn)營(yíng)以及后期的移交和中止做流程控制及管理，將政府監(jiān)管和流程控制常態(tài)化，規(guī)范雙方的行為，以此控制PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，提高PPP基建項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量。

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作者單位

河北金融學(xué)院 河北省保定市 071051