新形勢下我國義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)的政策分析

薛二勇，李廷洲，朱月華

(北京師范大學(xué) 中國教育政策研究院，北京 100875)

新形勢下我國義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)的政策分析

薛二勇，李廷洲，朱月華

(北京師范大學(xué) 中國教育政策研究院，北京 100875)

[摘要]針對新形勢下我國義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)的政策問題，利用系統(tǒng)分析、內(nèi)容分析、行為分析、影子控制、文本分析等方法，在問卷調(diào)查與訪談座談的基礎(chǔ)上，開展政策分析。近年來，我國密集發(fā)布了34項有關(guān)義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)的政策文件，初步形成了國家宏觀設(shè)計、協(xié)同促進改革、教育部門為主的政策體系，政策執(zhí)行效果逐步顯現(xiàn)。新形勢下，教師隊伍面臨的突出體制機制障礙因素，依據(jù)其緊迫性程度排序為：教師收入、教師職稱、編制矛盾、工作負(fù)擔(dān)、績效工資、社會保障、工作條件、代課教師、區(qū)縣差異、管理失范、社會地位、權(quán)益保障。歸類分析后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前教師隊伍建設(shè)面臨三大關(guān)鍵性政策問題，即教師待遇偏低、結(jié)構(gòu)性缺編，教師權(quán)益保障不夠有力，管理體制機制不夠科學(xué)。為此，建議：著眼長遠(yuǎn)，制定城鎮(zhèn)化進程中教師發(fā)展的中長期規(guī)劃；加強省級統(tǒng)籌，提高能力，切實建設(shè)“四有”教師隊伍；調(diào)整管理的體制，建立統(tǒng)一規(guī)范的教師待遇保障制度；調(diào)整編制標(biāo)準(zhǔn)，形成科學(xué)合理、靈活的教師定編機制；完善教育決策咨詢與申訴制度，暢通教師權(quán)益的訴求渠道。

[關(guān)鍵詞]義務(wù)教育；教師隊伍；政策分析；新形勢

我國目前各級各類專任教師數(shù)為1507.66萬人，義務(wù)教育專任教師數(shù)為914.69萬人，占教師總數(shù)的65.59%，其中縣級以下教師數(shù)為752.39萬人，占比82.26%。義務(wù)教育教師隊伍規(guī)模龐大，且承擔(dān)著國家重大戰(zhàn)略使命。近年來，國家頒布并實施了多項包括教師編制、資格標(biāo)準(zhǔn)、績效工資、培訓(xùn)晉升、周轉(zhuǎn)房建設(shè)、鄉(xiāng)村教師生活補助等政策舉措，政策實施效果逐步顯現(xiàn)，但整體上，義務(wù)教育教師的獲得感不高，教師隊伍出現(xiàn)人心渙散、工作消極的現(xiàn)象，制約著教育質(zhì)量的提高，影響經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型和發(fā)展。

一、義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)政策分析的方法和資料來源

關(guān)于政策分析的基本方法，主要采用四種具體方法。第一，系統(tǒng)分析方法，將義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)的政策作為動態(tài)系統(tǒng)，置于國家治理體制的大系統(tǒng)中進行考察，確定其位置、作用、特征，以及與其他社會子系統(tǒng)的關(guān)系。第二，內(nèi)容分析方法，將義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)的政策文本中的非結(jié)構(gòu)化信息轉(zhuǎn)換為定量分析的結(jié)構(gòu)化信息形態(tài)，開展量化分析。第三，行為分析方法，揭示義務(wù)教育教師行為特征的復(fù)雜性，分析行為的規(guī)律、政策執(zhí)行的動力機制等。第四，影子控制方法，通過專家、管理者、參與者的自我判斷，評估義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)的政策的效果、問題、解決方案等。

關(guān)于政策分析資料獲取的方式，主要為問卷調(diào)查與訪談座談。調(diào)查研究范圍涉及全國東中西部21個省(自治區(qū)、直轄市)以及中央部委的各類人員363名。本研究實地調(diào)研了北京、河南、甘肅、湖北、重慶5省份的21個縣(區(qū))，訪談了107位農(nóng)村教師、28位農(nóng)村校長，93位城鎮(zhèn)教師、25位城鎮(zhèn)校長，23位縣(區(qū))教育局行政人員。在北京召開了6次調(diào)研座談會，調(diào)研對象包括中央教育、財政、人社部門政策制定者13名；地方政府領(lǐng)導(dǎo)以及教育、編制、財政、人社部門政策執(zhí)行者33名；一線校長、教師41名。第一類群體包括教育部有關(guān)司局司長、副司長3名，處長、副處長7名，財政部處長2名，人社部處長1名。第二類群體包括三省教育廳廳長、副廳長3名，教育廳處長1名，財政廳處長1名；地級市編辦副主任1名，人社局副局長1名，教育局人事科副科長2名；副縣長1名；湖北、安徽、內(nèi)蒙古、重慶、江西、河南、寧夏、黑龍江、廣西、西藏、新疆、甘肅、湖南、吉林、云南、河北16省份的縣(區(qū))教育局主要領(lǐng)導(dǎo)20名，財政局書記1名，人社局局長1名，編辦副主任1名；第三類群體包括貴州、陜西、青海的一線校長教師41名。調(diào)研采用半結(jié)構(gòu)化訪談提綱進行焦點集體訪談，整理訪談記錄共計約30萬字。采用多種途徑，對北京、江蘇、山東、河北、陜西、河南、四川、甘肅、廣西等28省份的有關(guān)人員進行了問卷調(diào)查，回收有效問卷5000余份，并對問卷數(shù)據(jù)進行了歸類和統(tǒng)計分析。

針對訪談記錄的分析，主要采用文本分析法進行，通過開放式編碼、二級編碼、三級編碼，對搜集的文本進行質(zhì)性分析。根據(jù)本研究的主題，對文本資料的關(guān)鍵信息進行開放式編碼，初步形成備選主題詞。采用德爾菲法，經(jīng)過三輪21名義務(wù)教育教師政策研究者、教育行政部門管理者、一線校長和教師的討論，最終確定文本分析的主題詞，即教師收入、績效工資、社會保障、權(quán)益保障、編制矛盾、工作負(fù)擔(dān)、工作條件、代課教師、教師職稱、管理失范、區(qū)縣差異、社會地位。依據(jù)主題詞，形成自由節(jié)點，進行類屬分析，形成不同層級的樹狀節(jié)點。頻次代表該節(jié)點出現(xiàn)的次數(shù)，文本覆蓋率表示該節(jié)點指向的文本占全部文本的比例，個案百分比表示報告該節(jié)點的被訪者所占的比例。采用質(zhì)性文本分析軟件(N-vivo)進行文本分析，明確義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)問題的關(guān)鍵影響因素，以及各類影響因素的緊迫程度與體制機制障礙，提出富有前瞻性、針對性、可操作性的建議。

二、義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)的政策體系分析與現(xiàn)實挑戰(zhàn)

《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國義務(wù)教育法》頒布之后，我國出臺了系列促進義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)的政策文件；尤其是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》頒布之后，我國密集發(fā)布了34項有關(guān)義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)的政策文件(見表1)，內(nèi)容涉及宏觀設(shè)計、師德建設(shè)、業(yè)務(wù)水平、地位待遇、管理制度等，初步形成了義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)政策體系，營造了良好的制度環(huán)境。

表1義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)的主要政策文件(2010—2015年)

續(xù)表

續(xù)表

義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)主要政策文件按頒布時間的不同，2010年頒布2項，2011年7項，2012年7項，2013年8項，2014年8項，2015年2項，基本上每個兩月頒布1項政策文件(如圖1)。按頒布主體的不同，國務(wù)院頒布2項，約占政策文件總數(shù)的6%；教育部單獨頒布19項，約占56%；教育部聯(lián)合其他部門頒布13項，約占38%，初步形成了國家宏觀設(shè)計、協(xié)同促進改革、教育部門為主的政策體系(如圖2)。隨著有關(guān)政策的逐步實施，我國義務(wù)教育教師隊伍的建設(shè)呈現(xiàn)新氣象、取得新成就，初步形成了師德高尚、業(yè)務(wù)精湛、結(jié)構(gòu)合理、充滿活力的高素質(zhì)專業(yè)化教師隊伍。全國普通小學(xué)、初中的生師比，分別從2010年的17.70∶1、14.98∶1，下降到2014年的16.78∶1、12.57∶1；年齡結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，中小學(xué)教師40歲(不含)以下占55.99%，均比2010年有較大幅度提高，中青年教師成為教師主體；教師學(xué)歷結(jié)構(gòu)不斷改善，普通小學(xué)、初中的學(xué)歷合格率，分別從2010年的99.52%、98.65%提高到2014年的99.88%、99.53%。

我國雖然已經(jīng)初步形成了義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)的政策體系，政策執(zhí)行效果逐步顯現(xiàn)，但新形勢下，義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)仍然面臨現(xiàn)實挑戰(zhàn)。提高質(zhì)量、促進公平，提升全民族素養(yǎng)，是我國未來義務(wù)教育發(fā)展的重要任務(wù)，這對教師隊伍建設(shè)提出了更高要求；教育綜合改革進入深水區(qū)，這對教師隊伍素養(yǎng)提出了新的要求；“全面二孩”政策實施，需要根據(jù)學(xué)齡人口高峰遷移做適當(dāng)師資儲備，這對教師數(shù)量提出了新的要求。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》指出，加強教師隊伍特別是鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)，推進城鄉(xiāng)教師交流。然而，義務(wù)教育教師隊伍在提高待遇、優(yōu)化配置、增強吸引力等方面出現(xiàn)了諸多問題。與其他行業(yè)相比，我國教師工資不高、工資增長幅度低，未反映出教師作為專業(yè)人員應(yīng)該具備的地位待遇，在勞動力市場上還缺乏足夠的競爭力和吸引力*石中英：《問計于教師建設(shè)讓黨和人民滿意的高質(zhì)量教師隊伍——教育規(guī)劃綱要加強教師隊伍建設(shè)專題評估結(jié)果報告》，教育部，2015年12月7日。；義務(wù)教育教師在城鄉(xiāng)、學(xué)校和學(xué)科之間配置不夠合理，農(nóng)村學(xué)校班師比仍明顯高于城市與縣鎮(zhèn)；教師職業(yè)吸引力不強，特別是農(nóng)村教師“下不去、留不住、教不好”的問題依然較為嚴(yán)重，等等。近年來，甚至在我國多個地區(qū)出現(xiàn)了教師罷課現(xiàn)象*教育輿情研究辦公室：《教師罷課事件分析：問題、原因及對策》，中國教育政策研究院《教育輿情》，2014年第44期(總第56期)，2014年12月8日。，教師隊伍建設(shè)需進一步加強*上海教科院、國家教育發(fā)展研究中心、華東師范大學(xué)、湖北教科院聯(lián)合評估組：《〈教育規(guī)劃綱要〉貫徹落實情況總體評估報告(摘要)》，教育部，2015年12月10日。。

三、義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)面臨的關(guān)鍵性政策問題分析

針對新形勢下我國義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)的政策問題，對調(diào)研文本內(nèi)容進行編碼，開展深度的文本分析后發(fā)現(xiàn)，義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)的突出體制機制障礙因素主要為12個方面，依據(jù)其緊迫性程度排序為：教師收入、教師職稱、編制矛盾、工作負(fù)擔(dān)、績效工資、社會保障、工作條件、代課教師、區(qū)縣差異、管理失范、社會地位、權(quán)益保障(見表2、如圖3)。歸類分析表明，當(dāng)前教師隊伍建設(shè)面臨三大關(guān)鍵性政策問題，即教師待遇偏低、結(jié)構(gòu)性缺編，教師權(quán)益保障不夠有力，管理體制機制不夠科學(xué)。

表2義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)的突出體制機制障礙及緊迫性程度

(一)教師待遇偏低、結(jié)構(gòu)性缺編是首要的政策問題

教師具備較高的受教育程度與綜合素質(zhì)，但待遇偏低，二者形成了較大反差。雖然《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定，教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅有0.93%的校長教師認(rèn)為教師的平均工資水平(包括津補貼、福利、社會保障等)與當(dāng)?shù)毓珓?wù)員相比高很多，6.77%認(rèn)為略高，22%認(rèn)為差不多，34.77%認(rèn)為略低，35.53%認(rèn)為低很多(如圖4所示)。義務(wù)教育教師工資結(jié)構(gòu)不夠合理，薪酬體系中的基本工資部分各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)基本相當(dāng)，但所占比例過低；津補貼、績效工資等受地方經(jīng)濟發(fā)展水平及地方執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的影響，差異較大，導(dǎo)致區(qū)縣間教師工資總額差距過大。65.8%的教師認(rèn)為津補貼標(biāo)準(zhǔn)過低；75.6%的教師認(rèn)為津補貼劃分標(biāo)準(zhǔn)不夠合理，無法準(zhǔn)確地反映教師的實際工作量和艱苦程度。班主任津貼過低，介于5-200元之間，多數(shù)為20世紀(jì)80年代制定的標(biāo)準(zhǔn)，長時間沒有調(diào)整；學(xué)校管理者無津補貼，影響部分學(xué)校管理者的工作積極性；住房、交通、通訊補貼較低，無法充分地補償個人支出。城鄉(xiāng)教師津貼差別大，東部地區(qū)小學(xué)農(nóng)村教師津貼基本上是城鎮(zhèn)教師的1/2左右、中部地區(qū)基本上是89%、西部地區(qū)基本上是82%；東部地區(qū)中學(xué)農(nóng)村教師津貼基本上是城鎮(zhèn)教師的67%、中部地區(qū)基本上是75%、西部地區(qū)基本上是55%。

此外，績效工資應(yīng)有的激勵作用沒有充分發(fā)揮，績效工資存量調(diào)整和績效標(biāo)準(zhǔn)模糊，引發(fā)教師間、教師與管理者之間、學(xué)校與行政部門之間的矛盾。問卷調(diào)查中，33.1%的教師認(rèn)為績效工資政策對教師收入水平?jīng)]有產(chǎn)生影響，甚至7.6%的教師認(rèn)為實施績效工資政策后教師工資有所降低。30.2%的校長、教師認(rèn)為績效工資政策效果一般；16.7%認(rèn)為沒有起到應(yīng)有的作用；不容忽視的是，有6.6%的教師認(rèn)為績效工資政策對于調(diào)動教師的工作積極性起了反作用。訪談文本中，23.69%的受訪者報告了績效工資問題，且全部持否定態(tài)度；39.59%的教師反映績效工資分配方式不能有效地促進教師工作積極性，政策實施整體效果不明顯。而且，教師職稱結(jié)構(gòu)不夠合理，高級職稱比例過低，44.63%的受訪者報告職稱評審競爭過于激烈、矛盾突出等問題。而且教師職稱職級工資的差距過大，達1000元左右，占到初級職稱教師收入的近一半，中級職稱的近1/3。

城鄉(xiāng)教師編制標(biāo)準(zhǔn)與核定滯后，無法適應(yīng)快速城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村生源持續(xù)流向城鎮(zhèn)造成的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校與城鎮(zhèn)大規(guī)模學(xué)校的發(fā)展需求。且在財政供養(yǎng)人員只減不增的編制管理背景下，存在教師吃空餉、教輔人員占用編制、其他部門擠占教育編制等問題，缺乏不合格在編教師的退出機制。寄宿制學(xué)校缺乏后勤編制，教師承擔(dān)大量非教學(xué)性工作，兼任宿舍管理員、營養(yǎng)餐管理員、保安、廚師等的問題突出；編制核定滯后，無法適應(yīng)城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校與城鎮(zhèn)大規(guī)模寄宿制學(xué)校的需要。由于編制、待遇問題，教師補充不夠及時，再加上教師離職等，我國部分地區(qū)出現(xiàn)了新的代課教師問題，尤其是西部地區(qū)代課教師比例大、待遇低、轉(zhuǎn)正困難，部分邊遠(yuǎn)地區(qū)的代課教師占比平均達28.7%。

(二)教師權(quán)益保障不夠有力是亟待變革的政策問題

教師的社會保障、權(quán)益保障不夠有力。教師醫(yī)療、住房、養(yǎng)老保險地方政府配套資金落實不夠，教師體檢、周轉(zhuǎn)房等有關(guān)待遇保障不夠充分。如：40歲以下的農(nóng)村教師月繳住房公積金額度低于100元，40歲以上的教師月繳費額在200元左右，只有30%的教師利用住房公積金購買住房*蘆麗靜、閆慧敏、孫永珍、高琴：《農(nóng)村教師福利待遇有待提高》，《中國教育報》，2014年11月1日。。對比《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國教師法》中規(guī)定的公務(wù)員、教師待遇發(fā)現(xiàn)，教師缺乏艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼、崗位津貼等津貼，住房等補貼、補助，以及年終獎金的法律保障；教師缺乏退休、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補償?shù)姆杀Ｕ希處煷龇ㄖ平ㄔO(shè)嚴(yán)重滯后。此外，教師利益表達、申訴渠道不通暢，合理訴求無法受到應(yīng)有重視，教師權(quán)益訴求與保障渠道不夠暢通，加之教師對有關(guān)政策存在誤解，教師實際權(quán)益受到一定損害，這導(dǎo)致在教師政策執(zhí)行時，有關(guān)問題和矛盾被迅速升級、放大。政府有關(guān)部門在教育管理過程中，面對教師維權(quán)行為時，缺乏常態(tài)化、規(guī)范化的合理應(yīng)對機制，傾向于采取壓制而非疏導(dǎo)方式，導(dǎo)致教師合理利益訴求未得到及時、有效的回應(yīng)，矛盾不斷積累和激化，甚至出現(xiàn)罷課現(xiàn)象，最終轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣录?/p>

農(nóng)村教師的工作條件比較差。農(nóng)村教師交通、住宿、取暖、用水、飲食、通訊等條件較差，不僅物質(zhì)生活條件貧瘠，而且精神文化生活貧乏，處于物質(zhì)和精神的雙重壓力之中。寄宿制學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校教師工作負(fù)擔(dān)過重，教師的收入水平和工作量不匹配，也與社會責(zé)任不匹配。而且，教師的責(zé)任邊界不清楚，學(xué)生傷害事故處理過程中，教師往往承擔(dān)過多的責(zé)任，導(dǎo)致教師的心理負(fù)擔(dān)比較大。農(nóng)村教師周課時超過20節(jié)的比例達1/5以上*薛二勇、李廷洲：《義務(wù)教育師資城鄉(xiāng)均衡配置政策評估》，《教育研究》，2015年第8期，第65-73頁。，多數(shù)教師除教學(xué)任務(wù)之外還需承擔(dān)班主任和學(xué)校管理等工作，不堪重負(fù)。調(diào)研的L鎮(zhèn)每個村小約有在校生100-200名，配備5-10名教師，擔(dān)任6個年級的所有課程以及班主任、教務(wù)、德育、安全等工作，平均每個教師的周課時量達21節(jié)，且多數(shù)擔(dān)任班主任，并承擔(dān)行政工作，教師多科教學(xué)現(xiàn)象普遍存在，工作量很大。這既有經(jīng)濟發(fā)展水平差異導(dǎo)致的區(qū)域間財力不均衡，也有城鄉(xiāng)二元制度的歷史造成的農(nóng)村教師發(fā)展短板。我國城鎮(zhèn)化的歷史進程對教師隊伍的建設(shè)和發(fā)展，尤其是對農(nóng)村教師政策的制定和實施產(chǎn)生著深刻影響。一方面，農(nóng)村學(xué)齡兒童向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村學(xué)生創(chuàng)造了更多接受高質(zhì)量教育的機會，城市和農(nóng)村教師的結(jié)構(gòu)性調(diào)整在所難免；另一方面，農(nóng)村生源減少、農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整，農(nóng)村對教師的需求發(fā)生變化，農(nóng)村教師配置標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整在所難免。城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村教師的表面富余與結(jié)構(gòu)性不足并存，農(nóng)村學(xué)校教師難以留住與難以退出并存，農(nóng)村學(xué)校對教師高需求與低吸引力并存，農(nóng)村學(xué)校教師數(shù)量龐大與素養(yǎng)偏低并存*許濤：《城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村教師政策新走向》，《學(xué)習(xí)時報》，2013年6月17日。?；谛蝿荩惹行枰贫ń處熽犖榻ㄔO(shè)中長期發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，積極培養(yǎng)、儲備和發(fā)揮教師作用，引導(dǎo)教育改革，提高教育質(zhì)量，為新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進和社會的穩(wěn)定和諧培養(yǎng)人才。

(三)管理體制機制不夠科學(xué)是亟待理順的政策問題

根據(jù)《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定，我國義務(wù)教育實行“以縣為主、省級統(tǒng)籌”的管理體制。義務(wù)教育“以縣為主”的教師管理層級過低，“省級統(tǒng)籌”事項不夠明確，再加上統(tǒng)籌能力不夠，財權(quán)與事權(quán)不相匹配，導(dǎo)致教師隊伍建設(shè)諸多政策，如績效工資、教師工資水平不低于公務(wù)員、鄉(xiāng)村教師津補貼、教師周轉(zhuǎn)房等政策較難充分有效地執(zhí)行，教師滿意度較低。義務(wù)教育教師待遇保障主體在縣級，縣級政府財力直接影響教師待遇的保障水平，導(dǎo)致同一區(qū)域內(nèi)教師待遇差異大，同城同工不同酬引發(fā)教師心理失衡。同一市域內(nèi)區(qū)縣間教師待遇差別過大，報告區(qū)縣間收入差距過大的受訪者占比16.8%。甚至在同一區(qū)域空間內(nèi)生活、消費，但分屬不同區(qū)縣的教師月收入差距達2000元，當(dāng)?shù)刂屑壜毞Q教師月收入僅約2100元，形成巨大的教師隊伍不穩(wěn)定因素。當(dāng)前我國財稅體制下，財權(quán)主要集中在中央和省級層面，縣級財力薄弱且差異極大，造成縣級政府教師隊伍建設(shè)的財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重錯位。

我國城鎮(zhèn)化的進程對教師隊伍的建設(shè)，尤其是對農(nóng)村教師政策的制定和實施產(chǎn)生著深刻影響。教師隊伍建設(shè)政策的頂層設(shè)計、統(tǒng)籌安排不夠，導(dǎo)致教師隊伍建設(shè)政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的問題；部門協(xié)同不夠，導(dǎo)致政策無法在實踐中充分實施，教師感受到的政策效力較低。再加上義務(wù)教育收益的外溢性和長期性，實行任期制的政府部門缺乏足夠的動機將有限的資源投入教師隊伍建設(shè)，造成教師社保、績效工資配套資金落實不到位等問題。而且，教師具有很強的向城流動意愿，地方政府在教師初次分配和在職調(diào)動中掌握很大的自由裁量權(quán)，一定程度上決定了哪些教師在城鎮(zhèn)工作、哪些教師在農(nóng)村工作，政策實施過程中容易滋生權(quán)力尋租行為，影響政府的公信力。堅守農(nóng)村，不僅需要個人情懷，還需要政策導(dǎo)向，讓農(nóng)村教師感到公道、有尊嚴(yán)*魏哲哲：《農(nóng)村教師沒尊嚴(yán)，哪來教育公平》，《人民日報》，2014年11月6日。。

四、創(chuàng)新體制機制，有效推進教師隊伍建設(shè)的政策建議

2016—2020年，是我國全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵時期，是全面完成《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》目標(biāo)、實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期。我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，增長速度進入換擋期，結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨陣痛期，前期刺激政策進入消化期，在“三期疊加”的歷史新階段，速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)化的特點更加明顯，從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動的趨勢更加迫切，教育的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性地位更加突出。教育大計，教師為本，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》明確提出，保障教師地位，維護教師權(quán)益，提高教師待遇，使教師成為受人尊重的職業(yè)。黨的十八大報告指出，加強教師隊伍建設(shè)，提高師德水平和業(yè)務(wù)能力，增強教師教書育人的榮譽感和責(zé)任感。習(xí)近平總書記指出，教師是立教之本、興教之源，承擔(dān)著讓每個孩子健康成長、辦好人民滿意教育的重任*袁貴仁：《推進教育事業(yè)改革發(fā)展的強大思想武器——學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于教育工作的重要論述》，《求是》，2014年第8期，第17-19頁。。亟需從戰(zhàn)略高度調(diào)整政策思路、破除體制機制障礙，穩(wěn)定教師隊伍、增強教師職業(yè)吸引力，進而建設(shè)高素養(yǎng)的有理想信念、有道德情操、有扎實學(xué)識、有仁愛之心的“四有”教師隊伍。

(一)著眼長遠(yuǎn)，制定城鎮(zhèn)化進程中教師發(fā)展的中長期規(guī)劃

根據(jù)城鎮(zhèn)化、尤其是農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實狀況、未來愿景、總體目標(biāo)以及人口發(fā)展趨勢、流動走向等，制定并實施教師隊伍建設(shè)中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。明確新時期教師隊伍建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)、實施框架、保障制度，建立統(tǒng)籌全局、部門協(xié)作、可持續(xù)發(fā)展的教師隊伍建設(shè)政策體系。通過10年左右的努力，有重點地培養(yǎng)、儲備、建設(shè)一支高素養(yǎng)的教師隊伍。在規(guī)劃中，完善教師的配置標(biāo)準(zhǔn)，采用政府購買服務(wù)方式解決教師緊缺的問題；切實提高農(nóng)村教師的工資待遇，明確農(nóng)村教師任教津貼標(biāo)準(zhǔn)，完善保障體系，不斷增強農(nóng)村教師的職業(yè)吸引力；建立和完善教師退出補償制度、安置制度，形成不合格教師退出機制；加強入職后教育，將農(nóng)村教師培訓(xùn)納入農(nóng)村公共服務(wù)制度體系，使培訓(xùn)常規(guī)化、本地化，提升農(nóng)村教師的素養(yǎng)；建立城市、農(nóng)村教師雙向流動制度，形成科學(xué)的城鄉(xiāng)教師雙向交流機制，利用城鄉(xiāng)各自優(yōu)勢，提升教師素養(yǎng)。

(二)加強省級統(tǒng)籌，提高能力，切實建設(shè)“四有”教師隊伍

確立省級政府對區(qū)域內(nèi)教師隊伍建設(shè)科學(xué)規(guī)劃、培養(yǎng)儲備、培訓(xùn)的主體地位，切實建設(shè)有理想信念、有道德情操、有扎實學(xué)識、有仁愛之心的“四有”教師隊伍，實現(xiàn)省域內(nèi)義務(wù)教育師資配置的基本公平。首先，省級政府對省域內(nèi)城鄉(xiāng)教師的規(guī)模、層次、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量進行摸底，結(jié)合城鎮(zhèn)化進程中城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及人口流動的趨勢，預(yù)測學(xué)齡人口變化及不同學(xué)段的師資需求，科學(xué)制定省域內(nèi)各階段、各學(xué)科教師隊伍發(fā)展規(guī)劃、目標(biāo)與評估標(biāo)準(zhǔn)。其次，依據(jù)教師隊伍發(fā)展規(guī)劃做好教師培養(yǎng)儲備計劃，試行、推行地方師范院校師范生免費政策；對有意愿從教的非師范類專業(yè)畢業(yè)生進行為期一年的免費師范教育，通過減免大學(xué)學(xué)費吸引優(yōu)秀人才在當(dāng)?shù)亻L期從教。再次，統(tǒng)籌教師培訓(xùn)工作。依據(jù)教師隊伍質(zhì)量水平、培訓(xùn)需求以及發(fā)展規(guī)劃的要求，依托地方師范院校大力開展教師培訓(xùn)；擴大教師尤其是農(nóng)村教師脫產(chǎn)培訓(xùn)的規(guī)模，同時加強置換師范生頂崗實習(xí)規(guī)模與力度，與教師脫產(chǎn)培訓(xùn)形成良性互動的共贏機制。建立省域內(nèi)教師隊伍發(fā)展激勵機制和問責(zé)制度，健全相應(yīng)的督導(dǎo)、監(jiān)測和評估機制。完善教師隊伍建設(shè)的問責(zé)機制，將其作為地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)政績考核的重要指標(biāo)。

(三)調(diào)整管理的體制，建立統(tǒng)一規(guī)范的教師待遇保障制度

著力改善教師地位待遇，增強教師職業(yè)吸引力，吸引優(yōu)秀人才長期從教*許濤：《以人為本改革創(chuàng)新努力推動教師隊伍建設(shè)科學(xué)發(fā)展》，《人民教育》，2012年第24期，第5-7頁。。應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前情況，上移統(tǒng)籌主體，大力加強中央和省級政府統(tǒng)籌的力度。確立以中央和省級財政為主體的教師工薪保障制度，把我國以縣為主的教師工薪投入管理模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾醒牒褪〖壵疄橹鞯耐度牍芾砟Ｊ剑瑢⒔處煿ば郊{入中央和省級地方財政列支、發(fā)放與管理之內(nèi)*薛二勇：《提高我國教師待遇的政策分析》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2014年第4期，第11-22頁。。對現(xiàn)行的教師績效工資政策做出調(diào)整，明確教師的績效工資是分配增量部分、而非調(diào)整存量部分，增量部分由中央和省級財政按照特定比例承擔(dān)。中央政府利用中央財政轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費支持，推動省域教師工資待遇保障經(jīng)費落實到位。省級行政區(qū)政府加大省級財政對經(jīng)濟困難區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，統(tǒng)籌省域內(nèi)教師工資水平，縮小省域內(nèi)不同區(qū)縣間教師待遇水平差距；探索、試行、推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師待遇保障參照基層公務(wù)員管理的辦法等。調(diào)整教師工資結(jié)構(gòu)，提高教師基本工資比例。增加高級職稱教師崗位比例，適當(dāng)降低職級間教師工資差距。依據(jù)工作量和實際貢獻合理提高班主任、學(xué)校管理者交通、通訊、住房津貼，并提供超課時補貼。確保區(qū)縣政府對教師醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、住房公積金配套資金的足額投入，同時加大農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)房建設(shè)力度，經(jīng)費差額由省級政府統(tǒng)籌。

(四)調(diào)整編制標(biāo)準(zhǔn)，形成科學(xué)合理、靈活的教師定編機制

依據(jù)教育教學(xué)、管理工作量科學(xué)核定城鄉(xiāng)教師編制標(biāo)準(zhǔn)，建立教師編制定期核準(zhǔn)和省域內(nèi)動態(tài)調(diào)整、退出機制等。第一，依據(jù)學(xué)校規(guī)模、班級規(guī)模、學(xué)科負(fù)擔(dān)、寄宿生管理、后勤服務(wù)等科學(xué)核定教師的教學(xué)、備課、管理、輔導(dǎo)等工作量，據(jù)此制定教師編制標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)立宿舍管理、廚房、安全等后勤編制，或提供專項經(jīng)費對人員經(jīng)費予以保障。第二，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展需求，以省為單元統(tǒng)籌教師編制，逐步削減縣以下教師編制，有序促使教師編制隨學(xué)齡人口遷移做出動態(tài)調(diào)整。第三，以“事業(yè)單位人事制度改革”和“教師資格證書考試制度改革”為契機，切實建立教師退出機制。第四，采用“基本編+機動編”的方式來配置教師，建立以課程設(shè)置、學(xué)生數(shù)量的年級和班級分布為基本參數(shù)的教師編制標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)核定基本編；保證每位農(nóng)村教師能有充足的培訓(xùn)時間，依據(jù)輪訓(xùn)周期和輪訓(xùn)時間合理設(shè)置機動編。第五，通過培訓(xùn)和激勵引導(dǎo)退休教師、教輔人員發(fā)揮教學(xué)作用，合理安置、清退不合格的在編教師。

(五)完善教育決策咨詢與申訴制度，暢通教師權(quán)益的訴求渠道

完善教育政策決策咨詢制度，教師政策的出臺和實施要征詢教師意見。政府、學(xué)校、教師等利益相關(guān)者要進行充分的溝通和協(xié)商，就政策規(guī)定和實施的具體細(xì)節(jié)、內(nèi)容、目標(biāo)、方式、實施路徑等達成一致，事先就有關(guān)政策的推行進行宣傳與說明，謀求教師的理解和支持，減少由于政策誤解產(chǎn)生的矛盾。進一步完善教師權(quán)益保障機制，打通教師在政策決策前后的利益表達渠道，保證教師合理的利益訴求能夠及時、有效傳達到政府決策者，在政府與教師之間建立通暢的對話和交流機制，為有效疏導(dǎo)并解決教師待遇問題提供支持。構(gòu)建有效問責(zé)機制，規(guī)范政府有關(guān)部門的行政行為。一方面，基于現(xiàn)有的教育督導(dǎo)制度，圍繞教師待遇保障問題，構(gòu)建相應(yīng)的政府問責(zé)機制，將地方教師待遇保障政策執(zhí)行情況納入教育督導(dǎo)范圍，暢通社會民眾廣泛參與教育監(jiān)督的渠道，構(gòu)建有效的地方政府教師待遇保障政策執(zhí)行評估機制，強化上級政府的問責(zé)，督促地方政府切實落實教師待遇保障政策。另一方面，堅持依法治教，規(guī)范政府行為，針對教師的利益訴求，采用合法、合理、有效的方式予以解決。

(責(zé)任編輯劉偉責(zé)任校對劉偉孟大虎)

Policy Analysis on the Construction of Compulsory Education Teachers under the New Circumstances in China

XUE Er-yong，LI Ting-zhou，ZHU Yue-hua

(China Institute of Education Policy，BNU，Beijing 100875，China)

Abstract:In view of the policy issues in the construction of compulsory education teachers under the new situation in China，the policy analysis based on questionnaires and interviews was carried out by using the methodologies of system analysis，content analysis，behavior analysis，shadow control and text analysis.In recent years，China densely released thirty-four policy documents on the compulsory education teacher team construction，and a policy system in cluding the national macro design，the synergy in reform and the education authorities as leding actors has been initially formed，and the effect of policy gradually has emerged.Under the new situation，the key structural and institutional obstacles with which teachers are confronted according to their urgency degree are as follows：the income of teachers，teachers’ professional title，the contradiction of the authorized size，workload，performance salary，social security，working conditions，substitute teachers，district difference，irregular management，social status and the protection of the rights and interests.The classification analysis found that the current construction of teachers is faced with three prominent policy issues，that is，low payment and structural deficiency，ineffectiveness in protecting their rights and interests，and unscientific management system.Therefore，medium and long-term plans should be formed in the process of urbanization with a look for the future；overall planning should be strengthened at the provincial level；the ability should be improved；and teachers team should be constructed with four fine quality；the management system should be improved；a unified and normative teachers’ treatment security system should be built up；the establishment standard of the authorized size should be established；a scientific，reasonable and flexible mechanism of fixing the authorized size of teachers should be formed；and education policy-making consulting and appeal system，dredge channels of rights claim for teachers should be optimized.

Keywords：compulsory education；teacher team；policy analysis；new circumstance

[收稿日期]2015-12-26

[基金項目]北京市教育科學(xué)規(guī)劃“十二五”規(guī)劃重點課題“北京市義務(wù)教育區(qū)域內(nèi)校際間均衡發(fā)展策略研究”(AAA12016)。

[中圖分類號]G40

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1002-0209(2016)03-0005-10