建立鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)損害補(bǔ)償制度研究

姚潤(rùn)梅+曹向紅

摘要：自然資源為人類生活生產(chǎn)提供必要基礎(chǔ)，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)自然資源不合理的開采和濫用，嚴(yán)重影響生態(tài)系統(tǒng)自身的再生能力，對(duì)受損的資源進(jìn)行維護(hù)以恢復(fù)其生態(tài)功能和價(jià)值，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為一項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，通過(guò)綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償；鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)；生態(tài)環(huán)境

中圖分類號(hào)：F062.2 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）010-000-02

生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的逐步提高，人與自然的矛盾日益突出：一方面是快速的工業(yè)化、城市化進(jìn)程導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)惡化趨勢(shì)，可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題已成為一個(gè)全球性難題；另一方面，人們生活水平的提高對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提出了新的更高要求，保護(hù)、恢復(fù)、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境成為人們共同的期待和追求。供求關(guān)系的新變化使得如何有序、永續(xù)利用生態(tài)環(huán)境資源問(wèn)題已經(jīng)超出了原始人與自然關(guān)系范疇，成為調(diào)節(jié)人與自然、人與人、人與社會(huì)關(guān)系的一個(gè)綜合性范疇。為此，生態(tài)損害補(bǔ)償理念逐漸興起，并成為全球范圍不斷探索和實(shí)踐的重大課題。

一、建立鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)損害補(bǔ)償制度的必要性

生態(tài)損害補(bǔ)償制度是以實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展、促進(jìn)人與自然和諧為目的，綜合運(yùn)用法律、行政和市場(chǎng)手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境資源損害者、受損者、恢復(fù)者之間利益關(guān)系的環(huán)境管理制度。當(dāng)前，我省正在進(jìn)行鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，如何走出一條以科學(xué)發(fā)展、綠色崛起為目標(biāo)的快速發(fā)展、持續(xù)發(fā)展之路，構(gòu)建一個(gè)公平合理、良性互動(dòng)的生態(tài)損害補(bǔ)償制度已是立題之義、破題之本。

1.建立生態(tài)損害補(bǔ)償制度是保護(hù)鄱陽(yáng)湖一湖清水的必要舉措。受歷史粗放型發(fā)展方式影響，鄱陽(yáng)湖地區(qū)的生態(tài)資源破壞嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境趨于惡化，生態(tài)功能明顯下降。建立鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)損害補(bǔ)償制度，有利于使生態(tài)損害得到全面、完全、及時(shí)的補(bǔ)償，為生態(tài)修復(fù)提供公平公正、合理合法的資金來(lái)源，為保護(hù)鄱陽(yáng)湖“一湖清水”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度保障。

2.建立生態(tài)損害補(bǔ)償制度是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)科學(xué)發(fā)展的重要保障。江西省委、省政府把鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的本質(zhì)內(nèi)涵概括為特色是生態(tài)，核心是發(fā)展，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，綠色崛起?？梢姡蛾?yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的核心要義就是科學(xué)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)省委省政府的戰(zhàn)略意圖，要求鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要有實(shí)質(zhì)性的突破，也就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力要轉(zhuǎn)軌到以科技進(jìn)步、人力資本積累等更為環(huán)境友好的增長(zhǎng)途徑上來(lái)。建立生態(tài)損害補(bǔ)償制度，有利于改善生態(tài)使用行為者的預(yù)期成本收益，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、企業(yè)準(zhǔn)入門檻，約束其事前采取避損措施，減少損害行為，為經(jīng)濟(jì)區(qū)的科學(xué)發(fā)展提供重要的制度支撐。

3.建立生態(tài)損害補(bǔ)償制度是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)文明的有效途徑。生態(tài)文明是黨的十七大報(bào)告提出的實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求，也是鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的目的之一。建設(shè)生態(tài)文明，需要有制度作為保障，制度的作用不僅在于對(duì)違者應(yīng)有懲罰，更在于約束人們的行為，成為全社會(huì)的行為準(zhǔn)則。建立鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)損害補(bǔ)償制度，有利于區(qū)域內(nèi)培育保護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好氛圍，約束人們采取環(huán)境友好的生產(chǎn)生活方式，并使之成為人們的自覺(jué)行為，形成與經(jīng)濟(jì)文明、社會(huì)文明向適應(yīng)的生態(tài)文明體系。

二、建立鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)損害補(bǔ)償制度的理論依據(jù)

生態(tài)損害補(bǔ)償制度擁有廣泛倫理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的理論基礎(chǔ)，其中影響最大的是公共產(chǎn)品理論、外部性理論、生態(tài)環(huán)境價(jià)值理論三大理論基石。

1.公共產(chǎn)品理論。生態(tài)環(huán)境具有典型的公共物品屬性，對(duì)其消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性往往導(dǎo)致過(guò)度使用，生態(tài)環(huán)境惡化，最終使全體成員的利益受損。因此，必須建立一種補(bǔ)償制度，對(duì)生態(tài)環(huán)境資源損害者一定的懲罰，改變是使用生態(tài)環(huán)境者的預(yù)期，規(guī)范對(duì)生態(tài)環(huán)境的使用行為，減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害，最終保證全體成員利益不受損失。

2.外部性理論?！巴獠啃浴痹从诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)的私人成本與社會(huì)成本的不同，是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)對(duì)他人的影響，且這種影響并不是在有關(guān)各方以價(jià)格為基礎(chǔ)的交換中發(fā)生的。如果給他人帶來(lái)的是福利損失，可稱之為“負(fù)外部性”；反之，則稱為“正外部性”。

3.生態(tài)環(huán)境價(jià)值理論。隨著哲學(xué)、倫理學(xué)的深入發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境資源稀缺性表現(xiàn)日益突出，生態(tài)環(huán)境的價(jià)值越來(lái)越得到人們的公認(rèn)。

三、建立鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)損害補(bǔ)償制度的主要思路

建立鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)損害補(bǔ)償制度，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)為主線，牢固樹立生態(tài)環(huán)境就是財(cái)富，損害生態(tài)環(huán)境就是占有財(cái)富的生態(tài)環(huán)境價(jià)值理念；誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)破壞、誰(shuí)補(bǔ)償?shù)耐獠啃?yīng)內(nèi)部化發(fā)展理念；人人享有良好的生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境面前人人平等的生態(tài)公平和保障人權(quán)理念，建立和完善環(huán)境污染付費(fèi)，生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)却胧?guī)范生態(tài)環(huán)境使用行為，努力保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)價(jià)值的利益公平和可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)損害補(bǔ)償制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，首先要明確生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)原則，確定補(bǔ)償?shù)姆秶?、主體、標(biāo)準(zhǔn)、途徑、方式等，具體思路如下圖。

1.補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)和原則。生態(tài)損害補(bǔ)償制度要以代內(nèi)、代際生存權(quán)、發(fā)展權(quán)為目標(biāo)。建立鄱陽(yáng)湖生態(tài)損害補(bǔ)償制度，需要遵守以下原則：一是可持續(xù)發(fā)展原則?？沙掷m(xù)發(fā)展原則是調(diào)整人與自然關(guān)系的基本原則，要以維護(hù)生態(tài)資源總量平衡、生態(tài)功能基本穩(wěn)定為前提，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)損害的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源的代際公平和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。二是誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)破壞、誰(shuí)補(bǔ)償原則。外部效應(yīng)內(nèi)部化是解決生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題的關(guān)鍵，該原則旨在把生態(tài)環(huán)境資源價(jià)值納入行為者決策的成本收益之中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化。三是政府主導(dǎo)、公眾參與原則。鑒于生態(tài)損害涉及的利益面廣，交易成本大，加上政府在生態(tài)保護(hù)和建設(shè)中的地位主體，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)損害補(bǔ)償制度應(yīng)以政府主導(dǎo)為主。同時(shí)，應(yīng)該引導(dǎo)公眾通過(guò)申請(qǐng)、公示、聽證、訴訟及投票等方式參與，保障生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)墓焦?。四是突出重點(diǎn)，分類推進(jìn)原則。目前要全面建立生態(tài)損害補(bǔ)償制度還缺乏有效的理論基礎(chǔ)、制度支持和技術(shù)支撐，要突出重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)開展生態(tài)損害補(bǔ)償，在此基礎(chǔ)上再不斷完善，擴(kuò)大覆蓋面。

2.補(bǔ)償?shù)姆秶［蛾?yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)損害的范圍可從兩個(gè)角度來(lái)確定。一是區(qū)域角度。按照鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)區(qū)被劃分為湖體核心保護(hù)區(qū)、濱湖控制開發(fā)帶和高效集約發(fā)展區(qū)。其中生態(tài)保護(hù)建設(shè)的重點(diǎn)是湖體核心保護(hù)區(qū)和濱湖控制開發(fā)區(qū)，按照突出重點(diǎn)原則，這兩個(gè)生態(tài)功能區(qū)應(yīng)該成為生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)區(qū)域。二是影響后果的嚴(yán)重性。對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害可以說(shuō)是無(wú)處不在，所有的損害都進(jìn)行補(bǔ)償既不現(xiàn)實(shí)，也無(wú)法操作。建議鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)損害補(bǔ)償包括兩類，一類是單個(gè)影響較小，但發(fā)生頻率較大的，如污水、垃圾等；另一類是發(fā)生頻率較小，但單個(gè)事件影響大的，如企業(yè)重污染物排放、化學(xué)品泄漏等。

3.補(bǔ)償和受償主體。生態(tài)損害涉及到行為者和受害者兩方，在損害補(bǔ)償中我們稱之為補(bǔ)償主體和受償主體。補(bǔ)償主體無(wú)疑就是生態(tài)損害者，即對(duì)造成環(huán)境污染者要求其以支付排污費(fèi)的形式進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)造成生態(tài)破壞者則要求其支付生態(tài)破壞補(bǔ)償費(fèi)。在資源開發(fā)活動(dòng)中和環(huán)境污染治理過(guò)程中因資源耗損或環(huán)境質(zhì)量退化而直接受害者是生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w。由于生態(tài)損害受損的是集體利益，這就要求受補(bǔ)償主體必須能夠代表公共利益，同時(shí)有能力和意愿將賠償金用于被損害生態(tài)的修復(fù)。從目前情況來(lái)看，只有政府有資格接受生態(tài)損害補(bǔ)償金。另外，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》也規(guī)定地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。因此，以生態(tài)損害所在地政府作為生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w有一定的合法性、合理性。

4.補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的確定是生態(tài)損害補(bǔ)償制度中的一大難題，應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其對(duì)生態(tài)效益的需求間尋求平衡點(diǎn)。對(duì)生態(tài)損害的補(bǔ)償，應(yīng)該是為恢復(fù)受到損害的環(huán)境，重置生態(tài)而采取的合理措施的費(fèi)用，以及其他因生態(tài)損害而造成的損失，具體包括修復(fù)費(fèi)用、過(guò)渡期損失和損害評(píng)估費(fèi)用。

5.補(bǔ)償?shù)耐緩胶头绞?。?duì)于常見的污染，如污水、垃圾等，宜采用收取排污費(fèi)、垃圾處理費(fèi)等方式進(jìn)行補(bǔ)償；對(duì)于企業(yè)廢棄物排放，可優(yōu)先考慮通過(guò)排污權(quán)交易等市場(chǎng)方式進(jìn)行補(bǔ)償，以提高資源的配置效率；對(duì)于重大的、突發(fā)性的污染，如有毒化學(xué)品泄露事件，宜采用生態(tài)損害評(píng)估、協(xié)商談判等辦法，一對(duì)一處理。生態(tài)損害補(bǔ)償方式也有多種，主要包括資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)?，出于鄱?yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)要保持良好生態(tài)環(huán)境的考慮，宜采用資金補(bǔ)償為主的補(bǔ)償方式，以便生態(tài)損害的修復(fù)。

四、建立鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)損害補(bǔ)償制度的前期工作建議

建立和實(shí)施鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)損害補(bǔ)償制度，單從上述理論來(lái)說(shuō)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，有大量前期的、基礎(chǔ)的、現(xiàn)實(shí)的工作要做，主要有以下幾個(gè)方面。

1.加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)。生態(tài)損害的認(rèn)定和評(píng)估需要大量的數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)的支持，由于歷史詳細(xì)數(shù)據(jù)的缺乏和監(jiān)測(cè)能力相對(duì)較弱，要建立和實(shí)施生態(tài)損害補(bǔ)償制度缺乏強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)和技術(shù)的支撐。因此，有必要進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)區(qū)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，提高監(jiān)測(cè)裝備水平，提升監(jiān)測(cè)能力。

2.開展生態(tài)損害評(píng)估。生態(tài)損害評(píng)估是科學(xué)制定生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的前提。目前，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)在生態(tài)損害評(píng)估方面還非常薄弱，成為補(bǔ)償制度建立的瓶頸。要進(jìn)一步加強(qiáng)這方面的研究力度，制定科學(xué)的評(píng)估規(guī)則與方法，建立相應(yīng)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，使得生態(tài)損害補(bǔ)償變得更加確定和可行。

3.推進(jìn)排污權(quán)市場(chǎng)化。鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)必須妥善處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，而借助市場(chǎng)機(jī)制是提高資源配置效率的有效手段。這就要求在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)逐步建立排污許可證制度，建立和完善排污權(quán)交易市場(chǎng)，健全和完善市場(chǎng)交易機(jī)制，有序推進(jìn)生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)化、資本化、市場(chǎng)化。

4.加快生態(tài)安全立法。要在《水法》、《水土保持法》、《清潔生產(chǎn)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的前提下，盡快啟動(dòng)鄱陽(yáng)湖生態(tài)安全立法工作，出臺(tái)《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)安全條例》，明確產(chǎn)權(quán)、責(zé)任、義務(wù)等，使生態(tài)損害補(bǔ)償制度的建立和施行有規(guī)可依。

5.拓寬公益訴訟渠道。在公共自然資源發(fā)生損害時(shí)，由于不涉及到公民和團(tuán)體的個(gè)別利益，他們因無(wú)權(quán)提起訴訟而阻礙了生態(tài)損害的補(bǔ)償。公益訴訟機(jī)制的設(shè)立將為生態(tài)損害補(bǔ)償提供又一保障。應(yīng)借鑒我國(guó)在海洋環(huán)境保護(hù)中的立法和司法實(shí)踐，逐步擴(kuò)大到其他生態(tài)領(lǐng)域。

參考文獻(xiàn)：

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[2]王樹義，劉靜.美國(guó)自然資源損害賠償制度探析[J].法學(xué)評(píng)論，2009（1）.

作者簡(jiǎn)介：姚潤(rùn)梅，女，江西萍鄉(xiāng)人，江西司法警官職業(yè)學(xué)院管理系教師，講師；

曹向紅，江西南昌人，江西司法警官職業(yè)學(xué)院管理系教師，教授。