生態(tài)補(bǔ)償概念的理論辨析

摘 要：《生態(tài)補(bǔ)償條例》的制訂工作從2010年就開始啟動(dòng)，但至今尚未出臺(tái)，其中存在諸多亟需解決的問題，尤其是對(duì)于最基礎(chǔ)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?，在理論界與實(shí)踐中產(chǎn)生了分歧，對(duì)立法工作造成了不小的阻礙。事實(shí)上，生態(tài)補(bǔ)償并非法律領(lǐng)域的一個(gè)原生概念，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償概念的考察應(yīng)當(dāng)從生態(tài)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，考察其含義的歷史演變，揭示其理論基礎(chǔ)，并從法律制度建構(gòu)的視角對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钭鞒鰬?yīng)然解釋。

關(guān)鍵詞：環(huán)境法；生態(tài)補(bǔ)償；正外部性

中圖分類號(hào)：X171 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2016）35-0060-03

作者簡(jiǎn)介：楊祥召，武漢大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：環(huán)境法。

一、問題的提出

早在2005年，黨的十六屆五中全會(huì)《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》便在最高層會(huì)議中首次提出了要“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。十八屆四中全會(huì)報(bào)告也指出：“制定完善生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)?！贝撕?，全國(guó)人大曾連續(xù)三年將建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為重點(diǎn)建議，國(guó)務(wù)院也每年都將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)列為年度工作要點(diǎn)，并于2010年將研究制定生態(tài)補(bǔ)償條例列入立法計(jì)劃。但時(shí)過四年，本法仍未見出臺(tái)。其中生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍顭o論在理論上還是立法實(shí)踐中，都沒有達(dá)成共識(shí)，以致《生態(tài)補(bǔ)償條例》起草領(lǐng)導(dǎo)小組法律專家組組長(zhǎng)汪勁教授也坦承“對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钭龀隽⒎ń忉屖瞧鸩荨渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例》草案遇到的首要問題”。

立法層面的阻礙，實(shí)際上來自于理論界的分歧。學(xué)術(shù)界關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?，可謂是眾說紛紜。

蔡守秋教授將生態(tài)補(bǔ)償概括為四個(gè)方面：從事對(duì)生態(tài)環(huán)境有影響的行為時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境自身的補(bǔ)償；開發(fā)利用環(huán)境資源時(shí)對(duì)受損的人們的補(bǔ)償；開發(fā)利用所帶來的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)（包括對(duì)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)人的風(fēng)險(xiǎn)）的補(bǔ)償；對(duì)保護(hù)治理生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償，包括對(duì)因保護(hù)環(huán)境所帶來的機(jī)會(huì)喪失的補(bǔ)償。

呂忠梅教授將廣義的生態(tài)補(bǔ)償定義為對(duì)因環(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償，政策上的優(yōu)惠，以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費(fèi)用的支出?？梢哉f，整個(gè)環(huán)境領(lǐng)域的活動(dòng)在這一定義之下幾乎都被生態(tài)補(bǔ)償所涵蓋了。

而李愛年教授則將生態(tài)補(bǔ)償定義為“為了恢復(fù)、維持和增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能，國(guó)家對(duì)導(dǎo)致生態(tài)功能減損的自然資源開發(fā)或利用者收費(fèi)（稅）以及國(guó)家或生態(tài)受益者對(duì)為改善、維持或增強(qiáng)生態(tài)服務(wù)功能為目的而作出特別犧牲者給予經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)形式的補(bǔ)償”。這一定義中生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼{(diào)整范圍既包含了生態(tài)減損行為，也包含生態(tài)增益行為。

由此可見，在當(dāng)前環(huán)境法學(xué)界，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍顚?shí)際上并沒有達(dá)成一致，在生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象、調(diào)整范圍與方式等問題上存在較大分歧。這一現(xiàn)象顯然也給政策制定者與立法者造成了一定程度的困惑，從而導(dǎo)致了實(shí)踐領(lǐng)域?qū)ι鷳B(tài)補(bǔ)償概念理解不一的結(jié)果。因此，要解決生態(tài)補(bǔ)償立法過程中所遭遇的困阻，首要的便是從理論上厘清生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睢?/p>

二、生態(tài)補(bǔ)償概念的歷史考察

生態(tài)補(bǔ)償并非一個(gè)法學(xué)領(lǐng)域的原生概念，生態(tài)學(xué)者與經(jīng)濟(jì)學(xué)者對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償這一術(shù)語的使用以及論述，均要早于法律學(xué)者，且都從理論上對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作了一定程度的解讀與發(fā)展。固然，環(huán)境法學(xué)在其自身發(fā)展中根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)以及自身的學(xué)科需求對(duì)諸多自然科學(xué)概念作了法學(xué)化的發(fā)展，但知其然還需知其所以然，對(duì)重要概念的研究不對(duì)自然科學(xué)中的相關(guān)論述加以考察，那么環(huán)境法學(xué)中的相關(guān)概念便是無根之木，生態(tài)補(bǔ)償即屬此例。更重要的是，環(huán)境法學(xué)者對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼撌鰪目陀^上來講，也必須得到自然科學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的認(rèn)可，否則倘若在不同的語境中自說自話，仰賴這些學(xué)科理論的具體制度在實(shí)施過程中便會(huì)陷入含義模糊，自我解釋的境地。由此可見，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償概念的討論離不開對(duì)其歷史演變的考察。

（一）生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑雌穑荷鷳B(tài)學(xué)的表述

為了考察生態(tài)補(bǔ)償論述歷史，筆者以“生態(tài)補(bǔ)償”為“關(guān)鍵詞/主題/摘要”在中國(guó)知網(wǎng)中進(jìn)行檢索，所顯示的結(jié)果均將最早的文章指向張誠(chéng)謙在《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》1987年第5期上所發(fā)表的《論可更新資源的有償利用》一文。這篇文章中，張誠(chéng)謙首次提出了生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睿骸吧鷳B(tài)補(bǔ)償就是從利用資源所得到的經(jīng)濟(jì)收益中提取一部分資金并以物質(zhì)或能量的方式歸還生態(tài)系統(tǒng)，以維持生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)、能量、輸入、輸出的動(dòng)態(tài)平衡”。作者張誠(chéng)謙是一名林業(yè)學(xué)者，由他最先提出生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?，說明對(duì)這一概念，生態(tài)學(xué)者的關(guān)注要早于其他學(xué)科。同時(shí)由其內(nèi)容也可以看出，他所提出的生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)典型的生態(tài)學(xué)意義上的概念，是從生態(tài)學(xué)的立場(chǎng)所做的解釋，即以生態(tài)的方式補(bǔ)償生態(tài)，其目的是追求生態(tài)的平衡。而1991年出版的《環(huán)境科學(xué)大辭典》也收錄了生態(tài)補(bǔ)償這一詞條，并將其解釋為：“生物有機(jī)體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時(shí)，所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力，或者可以看作生態(tài)負(fù)荷的還原能力”。同樣是從生態(tài)自身的角度來解釋生態(tài)補(bǔ)償。而這也標(biāo)志著生態(tài)補(bǔ)償概念正式成為一個(gè)生態(tài)學(xué)的術(shù)語。

但反思生態(tài)學(xué)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償所下的定義可知，這里的概念是生態(tài)化的，在生態(tài)學(xué)者的語境中，這樣的生態(tài)補(bǔ)償只是一種生態(tài)的自我修復(fù)，是生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的平衡，并沒有人與社會(huì)的參與。這種生態(tài)化的生態(tài)補(bǔ)償只是揭示了一種理念——在生態(tài)領(lǐng)域，可以存在一種采用補(bǔ)償方式的手段，來保護(hù)生態(tài)環(huán)境——但這種還未社會(huì)化的生態(tài)補(bǔ)償概念是無法為構(gòu)建社會(huì)制度所服務(wù)的。正因?yàn)槿绱?，才有了生態(tài)學(xué)者和經(jīng)濟(jì)學(xué)者對(duì)這一概念的改造。

（二）生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展：概念的社會(huì)科學(xué)化

生態(tài)學(xué)意義上的生態(tài)補(bǔ)償并不能直接為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域所運(yùn)用，但由于現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的一些生態(tài)環(huán)境問題，在實(shí)際中大量地采用了經(jīng)濟(jì)形式予以量化并解決，因此便有經(jīng)濟(jì)學(xué)者以經(jīng)濟(jì)形式的補(bǔ)償來代替生態(tài)形式的補(bǔ)償，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償這一概念進(jìn)行了發(fā)展。首先是鄭征提出實(shí)踐中森林生態(tài)環(huán)境的修復(fù)過程可以考慮以經(jīng)濟(jì)形式予以解決。從而出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的生態(tài)補(bǔ)償概念。最早論述這一問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)者為了與生態(tài)學(xué)中的生態(tài)補(bǔ)償作出區(qū)分，并沒有采用“生態(tài)補(bǔ)償”這一表述，如陸新元、王金南等人以“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償收費(fèi)”概念，來指稱對(duì)開發(fā)或利用生態(tài)環(huán)境資源的生產(chǎn)者和消費(fèi)者直接征收的，同時(shí)用于補(bǔ)償或恢復(fù)開發(fā)和利用過程中造成的自然生態(tài)環(huán)境破壞的費(fèi)用支付這一現(xiàn)象。

雖然學(xué)者們最初對(duì)兩個(gè)學(xué)科中所表述的概念作了有意識(shí)的區(qū)分處理，但最終生態(tài)學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼撌鲞€是達(dá)成了一致。工程院院士，生態(tài)學(xué)家李文華將生態(tài)補(bǔ)償解釋為以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。這一表述明顯不同于以往生態(tài)學(xué)界對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)化定義，可以視為生態(tài)學(xué)者們的轉(zhuǎn)變。而新版的《環(huán)境科學(xué)大辭典》也對(duì)原有的生態(tài)補(bǔ)償概念進(jìn)行了修正，將其定義為“為維護(hù)、恢復(fù)和改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)整相關(guān)利益者的環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系，以內(nèi)化相關(guān)活動(dòng)產(chǎn)生的外部成本為原則的一種具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)特征的制度”。顯示了在生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，原有的生態(tài)補(bǔ)償概念在借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的某些研究之后，為適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求，已經(jīng)發(fā)生了變化。

同樣，在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域原來有意識(shí)作區(qū)分化處理的行為也逐漸減少，學(xué)者們更多的是直接使用生態(tài)補(bǔ)償這一原生于生態(tài)學(xué)領(lǐng)域的概念，并以經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性理論對(duì)其作出學(xué)科化的解讀。如毛顯強(qiáng)直接將生態(tài)補(bǔ)償表述為通過對(duì)損害（或保護(hù)）資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)（或補(bǔ)償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵(lì)損害（或保護(hù)）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性（或外部經(jīng)濟(jì)性）達(dá)到保護(hù)資源的目的。

由此可見，在經(jīng)濟(jì)學(xué)者參與到生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠懻撝衼砗?，生態(tài)學(xué)者并不是刻意地與經(jīng)濟(jì)學(xué)中的表述作出劃分，而是借鑒與采納了經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，以經(jīng)濟(jì)形式去解決生態(tài)環(huán)境中所存在的問題。而經(jīng)濟(jì)學(xué)者們?cè)谏鷳B(tài)學(xué)主動(dòng)靠近的過程中，也接受了生態(tài)補(bǔ)償這一概念，以經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性理論給予了生態(tài)補(bǔ)償概念新的內(nèi)容與發(fā)展。正是在兩個(gè)學(xué)科的妥協(xié)與推動(dòng)之下，生態(tài)補(bǔ)償在學(xué)科間達(dá)成了共識(shí)，并且從自然科學(xué)領(lǐng)域過渡到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，從而為此后生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然髁虽亯|。

（三）制度化的構(gòu)建：法學(xué)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償

通過回顧生態(tài)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)者的論述，可以對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕緝?nèi)涵作一總結(jié)，即它是一種對(duì)環(huán)境活動(dòng)中雙方或多方利益進(jìn)行再平衡的經(jīng)濟(jì)手段，這是其根本屬性。而在經(jīng)濟(jì)學(xué)者賦予生態(tài)補(bǔ)償外部性理論作為其理論基礎(chǔ)后，生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼{(diào)整對(duì)象與范圍也有了清晰的界定，即生態(tài)環(huán)境中的外部性活動(dòng)。

在此背景之下，再對(duì)生態(tài)補(bǔ)償所進(jìn)行的研究就不應(yīng)任意擴(kuò)大范圍，而是應(yīng)該有意識(shí)地在這一共識(shí)與基礎(chǔ)之上進(jìn)行討論。這樣既有利于在解決環(huán)境這一議題下加強(qiáng)學(xué)科間的對(duì)話，又能避免由于學(xué)科間不同解釋所造成的不同理解給生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐所帶來的阻礙。另一方面，由于生態(tài)補(bǔ)償是由生態(tài)學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)者們最先加以論述的，這也就意味著我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐最初是按照生態(tài)學(xué)者與經(jīng)濟(jì)學(xué)者的理論在逐步前行。因此，當(dāng)法律學(xué)者要加入進(jìn)來，參與這一制度的研究與構(gòu)建，那么首先就要遵循與接受生態(tài)學(xué)者與經(jīng)濟(jì)學(xué)者對(duì)此的論述路徑與結(jié)論，才能再進(jìn)行改造與完善。這既是尊重科學(xué)研究的客觀規(guī)律，也是尊重我國(guó)實(shí)踐發(fā)展的客觀規(guī)律。

但遺憾的是，法律學(xué)者們?cè)谡撌錾鷳B(tài)補(bǔ)償時(shí)，往往沒有對(duì)之前兩個(gè)學(xué)科的研究給予足夠的關(guān)注，而是基于對(duì)環(huán)境現(xiàn)狀的必要性進(jìn)行考量，意圖構(gòu)建一種制度來盡可能調(diào)整更多的環(huán)境法領(lǐng)域甚或非環(huán)境法領(lǐng)域有關(guān)環(huán)境的問題，從而忽略了生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摵侠硇?，?dǎo)致了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容與范圍被無限擴(kuò)大，脫離了生態(tài)學(xué)者與經(jīng)濟(jì)學(xué)者的表述，使對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠懻撓萑氲揭环N沒有共識(shí)基礎(chǔ)的混亂之中。

三、結(jié)論

綜上所述，在生態(tài)學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)既有認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，環(huán)境法基于其理念、原則、制度與實(shí)踐等的需求，在構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償概念時(shí)，應(yīng)當(dāng)將污染與破壞或者損害生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)從其調(diào)整范圍中剔除，集中調(diào)整與規(guī)制對(duì)環(huán)境的增益行為的補(bǔ)償。

通過回顧生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼撌觯梢詾橛懻摵脱芯可鷳B(tài)補(bǔ)償尋求到一個(gè)基本的共識(shí)，明確其基本屬性就是一種平衡環(huán)境多方利益關(guān)系的經(jīng)濟(jì)手段，同時(shí)在調(diào)整范圍上將其限定為環(huán)境領(lǐng)域的外部性現(xiàn)象。在這一基礎(chǔ)上，通過考量環(huán)境法需要一個(gè)怎樣的生態(tài)補(bǔ)償制度，表明生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)只調(diào)整環(huán)境增益行為所產(chǎn)生的環(huán)境關(guān)系。由此可以將生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍疃x為以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目的，在環(huán)境外部性現(xiàn)象中，由受益者或政府通過經(jīng)濟(jì)形式對(duì)環(huán)境保護(hù)者、建設(shè)者和改善者進(jìn)行補(bǔ)償，以激勵(lì)環(huán)境增益行為的一種制度。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議.中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議.

[2]中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議.中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào).

[3]中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議.中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào).

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