白城市生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探討

盧艷麗　王昱

【摘 要】白城市是吉林省生態(tài)環(huán)境破壞最嚴(yán)重的地區(qū)，生態(tài)安全問題十分嚴(yán)峻。本文在分析吉林省西部地區(qū)主要生態(tài)環(huán)境問題的基礎(chǔ)上，探討構(gòu)建白城市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的保障體系。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)環(huán)境；生態(tài)補(bǔ)償；白城市

1 白城市概況

白城市位于吉林省西北部，嫩江平原西部，科爾沁草原東部，地處吉林、黑龍江和內(nèi)蒙古自治區(qū)三?。ㄗ灾螀^(qū)）交界處，屬溫帶大陸性季風(fēng)氣候。地勢由西北向東南依次為低山、丘陵、平原，西南略有抬升?？偯娣e2.6萬平方公里，有漢、蒙、回等多個民族，總?cè)丝?30萬人。

但是，目前白城市生態(tài)問題的敏感性依然極高，生態(tài)安全問題依然嚴(yán)峻[1]。同時，白城市又是絕對的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，境內(nèi)的五個縣區(qū)市中有通榆、鎮(zhèn)賚、大安三個國定貧困縣，洮南一個省級貧困縣[2]。旅游資源豐富、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)“雙貧困”的現(xiàn)狀，使得白城地區(qū)面臨快速發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)，改變當(dāng)?shù)鼐用裆瞵F(xiàn)狀的迫切需要，同時還必須應(yīng)對自然條件和生態(tài)環(huán)境的制約，承擔(dān)起作為生態(tài)保護(hù)的責(zé)任。

2 白城市的主要生態(tài)環(huán)境問題

2.1 “三化”問題嚴(yán)重

白城市的生態(tài)環(huán)境惡化問題主要表現(xiàn)之一為“三化”——土壤沙化、鹽堿化和草原退化。該區(qū)的三化問題存在已久，受到廣泛的關(guān)注，是制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要環(huán)境問題。

2.1.1 土壤鹽堿化問題

白城市鹽堿地主要分布在中部低平原地區(qū)，占該區(qū)鹽堿地總面積的78.44%，特別是南部低平原，土壤鹽堿化程度嚴(yán)重，并常與沙化在地理上相間分布。其中輕度鹽堿化土地面積占29.8%，中度鹽堿化土地面積占35.5%，重度鹽堿化土地面積占34.7%?？傮w來說，吉林西部的土地鹽堿化呈現(xiàn)出局部好轉(zhuǎn)，總體惡化的趨勢。

2.1.2 草原退化問題

目前，白城市草原超載量達(dá)50%，而退化面積已占可利用草原面積的42%，嚴(yán)重破壞了白城市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的平衡，制約了白城市草原農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。2000年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，白城市土地堿化面積已達(dá)69%，堿斑達(dá)30%～50%，有40萬hm2草地不能利用。目前，每年仍以1.85%的速度遞增，產(chǎn)草量平均下降35%[3]。

2.1.3 土壤沙化問題

白城市的沙地主要分布在研究區(qū)西南部的通榆縣等區(qū)域。雖然從整體看，15年間吉林西部的沙地均呈減少趨勢，但從1996年起，沙地向吉林省中部推進(jìn)的前沿地帶都出現(xiàn)了沙地面積正增長的趨勢?？傮w看來，該區(qū)“三化”問題依然處于惡化趨勢，特別是草地退化和土壤鹽堿化嚴(yán)重，沙化土地面積雖然大幅減少但局部地區(qū)形勢依然不容樂觀。雖然吉林西部的生態(tài)環(huán)境有逐漸好轉(zhuǎn)的趨勢，但由于“三化”土地的基數(shù)很大，治理工程必須長久的實(shí)施下去，才能從根本上改變吉林西部的生態(tài)環(huán)境問題。

2.2 濕地萎縮，水污染日趨嚴(yán)重

白城市水資源分布不平衡，境內(nèi)的有些河流已成為季節(jié)河或干枯河，區(qū)內(nèi)水庫和濕地沒有足夠的水源補(bǔ)給，泡沼銳減，濕地面積逐漸萎縮，大量濕地變成干地。以向海為例，目前濕地面積僅相當(dāng)于20世紀(jì)60年代的1/10，其水面僅為60年代的1/3，生態(tài)功能減退。

此外，隨著工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展及人口的不斷增加，成倍增長的工業(yè)廢水和城市生活污水的排放以及農(nóng)田化肥和農(nóng)藥的面源污染，加劇了水資源的污染，不僅污染了地表水，也污染了地下水。由于工礦企業(yè)和生活污水7O%多沒經(jīng)過處理就直接排入水域，使大江大河36%的河段和80%的城市水域遭到污染，危及人畜安全[4]。

3 白城市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探討

針對白城市的生態(tài)環(huán)境問題，有必要構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以保障其可持續(xù)發(fā)展。白城市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建需要明確界定各利益相關(guān)群體，確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，制定實(shí)施有效的補(bǔ)償保障體系等。

3.1 確立利益相關(guān)者

利益相關(guān)者分析是通過確定一個系統(tǒng)中的主要角色或相關(guān)方，評價他們在該系統(tǒng)中的相應(yīng)經(jīng)濟(jì)利益或興趣，以獲取對系統(tǒng)的了解的一種方法和過程[5]。

按照利益相關(guān)群體在白城市生態(tài)補(bǔ)償中的利益關(guān)系，以及他們對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和補(bǔ)償?shù)挠绊懗潭?，將其分為核心利益相關(guān)者、次利益相關(guān)者和邊緣利益相關(guān)者三大類：核心利益相關(guān)者是直接受到生態(tài)補(bǔ)償政策影響的群體，包括流域上游林（草）地農(nóng)民、退耕還林（草）的農(nóng)民、水源區(qū)的農(nóng)民、輸水口下游的農(nóng)民和工業(yè)企業(yè)，以及流域下游的市民、漁民、自來水公司和污染企業(yè)。次要利益相關(guān)者是生態(tài)保護(hù)政策對其沒有造成直接影響，但也與其密切相關(guān)的群體，主要指地方政府職能部門，包括林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局、水利局和環(huán)保局等政府職能部門，以及下游地區(qū)的農(nóng)民。邊緣利益相關(guān)者在生態(tài)補(bǔ)償過程中沒有直接的利益關(guān)系，起到宏觀調(diào)控和宣傳的作用，包括各級政府部門和環(huán)保等非政府組織，還包括白城市以外的其它受益部門和個人（“搭便車者”）。

合理的界定利益相關(guān)群體是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)，通過利益相關(guān)群體在生態(tài)補(bǔ)償過程中的利益及其行為活動帶來的影響（表1），來確定補(bǔ)償主客體以及標(biāo)準(zhǔn)和額度。

3.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定

確定白城市生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是整個生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的難點(diǎn)，目前還沒有公認(rèn)的方法與準(zhǔn)則。其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確立主要依據(jù)資源開發(fā)產(chǎn)生的生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)效益的綜合評估而定。然而，國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，尋求一個各個地區(qū)都接受的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是非常困難的，任何一種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都有一定的缺陷，要求在實(shí)際工作中綜合考慮資源開發(fā)帶來的經(jīng)濟(jì)、社會效益及環(huán)境影響，同時考慮支付者意愿和支付能力、機(jī)會成本等，最后通過博弈-協(xié)商確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 補(bǔ)償方式選擇

考慮到補(bǔ)償?shù)男Ч?，可以分為輸血式補(bǔ)償和造血式補(bǔ)償兩種類型。輸血式補(bǔ)償方式的特點(diǎn)是被補(bǔ)償方具有較大的靈活性，可以根據(jù)區(qū)域自身情況合理配置，其缺點(diǎn)是補(bǔ)償資金可能轉(zhuǎn)化為消費(fèi)性支出或挪做他用，不能從機(jī)制上幫助受補(bǔ)償方真正做到“保護(hù)生態(tài)致富”。造血式生態(tài)補(bǔ)償是指政府或補(bǔ)償者通過“項(xiàng)目支持”（包括發(fā)展能力援助、異地開發(fā)、對口支援等）、技術(shù)培訓(xùn)、人才引進(jìn)的形式，加落后地區(qū)發(fā)展能力，形成造血機(jī)能與自我發(fā)展機(jī)制，使外部補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為自我積累能力和自我發(fā)展能力。理論上造血式生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制更利于白城市生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展[5]，但實(shí)際操作時存在著許多問題，對于一個城市而言，不能僅僅采用一種補(bǔ)償方式，而應(yīng)結(jié)合資源開發(fā)利用活動的具體形式、補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對象的特點(diǎn)等，同時考慮補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果，把生態(tài)保護(hù)融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中，從而真正達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康摹?

3.4 構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的保障體系

3.4.1 建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建部門協(xié)調(diào)機(jī)制

管理機(jī)構(gòu)的建立是開展生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償工作的根本保障。針對我國生態(tài)環(huán)境管理分別涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、國土等部門，往往存在多部門爭奪利益，遇到困難或需要承擔(dān)責(zé)任時相互推卸的局面。因此，應(yīng)該明確各部門在生態(tài)補(bǔ)償體系中的職責(zé)和任務(wù)，加強(qiáng)部門之間的協(xié)作?？梢猿闪⒖绮块T的“生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)”管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國生態(tài)脆弱地區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償與修復(fù)的法規(guī)制定、治理實(shí)施、規(guī)劃審批、監(jiān)督檢查等工作。

3.4.2 構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系

政府應(yīng)加大對白城市的援助與扶持。首先，實(shí)施必要的和適度的產(chǎn)業(yè)援助政策，這是發(fā)達(dá)國家通用的做法?？梢越⒁粋€國家生態(tài)脆弱地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)專項(xiàng)基金，主要用于三個方面：一是，支持白城市工業(yè)升級；二是，支持發(fā)展新興的替代產(chǎn)業(yè)；三是，用于下崗工人的再培訓(xùn)和再就業(yè)。其次，政府制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的扶持政策，并從宏觀上對白城市的產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、投資政策、社保政策和城市政策等多方面給予綜合指導(dǎo)，積極推動白城市的結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型。

3.4.3 完善立法，為白城市生態(tài)補(bǔ)償提供法律依據(jù)

生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不是制定單一政策就可以達(dá)到的，必須要有法律保障和配套政策支持。我家還沒有專門的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)，各地難以實(shí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和模式，不同地區(qū)、不同企業(yè)的操作模式千差萬別。這一現(xiàn)狀，客觀上給環(huán)境管理帶來了困難，還有待于加快立法進(jìn)程，應(yīng)盡快出臺《生態(tài)補(bǔ)償法》，從法律上明確生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任和各利益群體的義務(wù)，把環(huán)境指標(biāo)列入官員考核范圍，激勵地方政府參與保護(hù)環(huán)境的積極性，加大環(huán)境保護(hù)、資源開采的執(zhí)法力度。

3.4.4 構(gòu)建反饋渠道與監(jiān)督機(jī)制

國際組織和項(xiàng)目在構(gòu)建利益激勵機(jī)制和暢通的反饋渠道方面具有較成熟的管理程序和經(jīng)驗(yàn)，在構(gòu)建白城市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的反饋和激勵機(jī)制上值得學(xué)習(xí)和借鑒。首先，應(yīng)該建立財政生態(tài)補(bǔ)償使用績效考核評估制度，保證各項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償資金專款專用，而且對各項(xiàng)財政生態(tài)補(bǔ)償資金的補(bǔ)償效果進(jìn)行監(jiān)測，以便及時地做出改進(jìn)或調(diào)整，提高補(bǔ)償?shù)男屎托Ч黄浯?，需要引入公眾參與機(jī)制[6]，由相關(guān)部門定期向社會公布資金的使用及環(huán)境保護(hù)和治理狀況，接受人民群眾監(jiān)督，有利于生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮戏ɑ?、合理化和民主化，減少生態(tài)補(bǔ)償中的官僚主義和政府尋租現(xiàn)象。

3.4.5 政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償?shù)挠袡C(jī)結(jié)合

政府補(bǔ)償機(jī)制是目前開展生態(tài)補(bǔ)償最重要的形式，也是目前比較容易啟動的補(bǔ)償方式，現(xiàn)階段我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)尿?qū)動力來源于政府，政府財政是生態(tài)補(bǔ)償最主要的資金來源。然而，單純的政府行政措施費(fèi)用高、經(jīng)濟(jì)上效率低，因而需要將市場機(jī)制引入到生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，客觀體現(xiàn)出資源的有償使用，使生態(tài)資源資本化，并搭建資源使用權(quán)、排污權(quán)交易的有效平臺，達(dá)到節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的雙贏效果，可以大大提高補(bǔ)償?shù)男省Ｒ虼?，很有必要形成政府主?dǎo)，注重市場手段和社會參與的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。充分發(fā)揮政府作用的同時，完善政府調(diào)控措施，以彌補(bǔ)市場調(diào)控的缺陷，注重諸如生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)與生態(tài)補(bǔ)償稅、生態(tài)補(bǔ)償保證金、財政補(bǔ)貼制度、優(yōu)惠信貸、國內(nèi)外基金等市場手段。

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[責(zé)任編輯：楊玉潔]