從生態(tài)轉移支付角度談完善內(nèi)蒙古牧區(qū)草原生態(tài)補償?shù)慕ㄗh

李希元

【摘要】內(nèi)蒙古草原獨特的地理位置、復雜多樣的氣候與地貌類型決定了內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)建設在國家生態(tài)戰(zhàn)略格局中的重要意義，因此加快生態(tài)補償機制建設是內(nèi)蒙古牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根本要求，也是內(nèi)蒙古自治區(qū)十三五期間亟待解決的現(xiàn)實重大問題。從生態(tài)轉移支付的角度暢談進一步提高內(nèi)蒙古牧區(qū)草原生態(tài)補償機制效能的對策建議，完善生態(tài)補償轉移支付制度不僅有助于提高生態(tài)補償政策和財政資金運用的綜合績效，進而促進內(nèi)蒙古生態(tài)文明與經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

【關鍵詞】生態(tài)轉移支付 內(nèi)蒙古牧區(qū) 生態(tài)補償 建議

一、內(nèi)蒙古牧區(qū)草原生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古自治區(qū)地處我國北疆，橫跨我國東北、華北和西北，幅員遼闊且自然資源豐富，是我國北方的重要的生態(tài)防線。然而，近年來內(nèi)蒙古中西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境十分脆弱，土地及地表植被嚴重退化，生態(tài)環(huán)境失衡嚴重。全區(qū)草地沙化、退化面積已達到 80%，而且每年以1200萬畝的速度蔓延。

實行草原生態(tài)補償，建立草原生態(tài)補償機制，是一個具有戰(zhàn)略意義的措施，對于保護和恢復我區(qū)天然草原、遏制和治理草原退化、保護我國北方地區(qū)生態(tài)屏障、穩(wěn)定邊疆及繁榮牧區(qū)經(jīng)濟都具有十分重要的意義。而這一政策的落實應主要通過規(guī)范的轉移支付制度予以體現(xiàn)，科學合理的轉移支付制度是實現(xiàn)地區(qū)間公共服務均等化的重要保障，對生態(tài)補償機制的建立具有重要的意義。

二、生態(tài)補償政策在內(nèi)蒙古牧區(qū)的實施效果

多年來這些生態(tài)工程的實施取得了比較好的生態(tài)經(jīng)濟效益，生態(tài)環(huán)境有了一定的改善。然而，由于草原生態(tài)建設投資具有周期性，其持續(xù)有效性面臨挑戰(zhàn)，其主要原因是因為現(xiàn)行的草原生態(tài)建設補償機制不夠完善，存在投資缺口，影響了投資的積極性，無法實現(xiàn)對農(nóng)牧民的適度補償，從而導致生態(tài)建設的成果難以鞏固。雖然這種情況引起了有關部門對草原生態(tài)環(huán)境的重視，然而由于沒有考慮到內(nèi)蒙古自然環(huán)境、以及游牧文化的特殊性，這些政策在具體執(zhí)行過程中出現(xiàn)了諸多偏差。這使得“點上治理、面上破壞、局部好轉、總體惡化”的局面仍未得到根本的扭轉。草原生態(tài)系統(tǒng)嚴重惡化，草原沙化、荒漠化的趨勢依然在持續(xù)。這就迫切要求站在國家戰(zhàn)略高度審視內(nèi)蒙古牧區(qū)草原退化問題，充分認識草原在生態(tài)屏障和國家安全中的重要性。

三、內(nèi)蒙古草原生態(tài)補償存在的問題

（一）生態(tài)補償標準“一刀切”，未施行差異化補償標準。目前，內(nèi)蒙古草原生態(tài)補償標準基本采用了“一刀切”的做法，雖然對部分草原地區(qū)補償標準作了微調(diào)，但補償標準過于單一化。各種類型草原的退化程度各不相同，不合理的生態(tài)補償標準導致草原地區(qū)各旗縣之間獲得的生態(tài)補償款不能彌補資金鏈的缺口。

（二）按照草原面積和牧民人口進行補償?shù)男Ч?，未能反映實際補償需求。內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護補助獎勵的現(xiàn)行政策按照草原面積和牧民人口計算補償額度，盡管中央財政每年拿出130多億元，給牧民禁牧補助、草畜平衡獎勵、生產(chǎn)性補貼等，但忽略了區(qū)域草原生態(tài)的改善狀況，不能客觀反映實際補償需求。

（三）草原補償標準較低，沒有區(qū)分草原生態(tài)補償與生產(chǎn)及生活補貼。草原飛播牧草每公頃補助750元、草地補播每公頃300元，比林業(yè)飛播造林每公頃分別低1050元和1500元。在實施草原生態(tài)保護補助獎勵政策的過程中，沒有明確界定生態(tài)補償?shù)膶Ｓ脤傩?，將草原生態(tài)補償與草原生產(chǎn)和生活補貼加以區(qū)分。

（四）草原生態(tài)補償周期偏短，生態(tài)保護投入不足?，F(xiàn)行草原生態(tài)保護補助獎勵政策僅以5年為一個周期，缺乏長遠的統(tǒng)籌安排；短期的草原生態(tài)補償政策造成了當?shù)剞r(nóng)牧民對未來生產(chǎn)和生活預期的不確定性，使得提供草原生態(tài)服務產(chǎn)品的地區(qū)、企業(yè)和個人并沒有得到適時補償。

四、對生態(tài)轉移支付完善內(nèi)蒙古牧區(qū)草原生態(tài)補償?shù)暮侠砘ㄗh

1.加大生態(tài)補償橫向財政轉移支付力度。建立基于生態(tài)補償?shù)臋M向轉移支付制度，核心是解決生態(tài)服務轄區(qū)間外溢而導致的低效率供給問題，是富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)的轉移支付，通過橫向轉移改變地區(qū)間既得利益格局來實現(xiàn)地區(qū)間公共服務水平的均衡。其次要保證生態(tài)補償橫向財政轉移支付資金的到位與持續(xù)供給，因為生態(tài)補償是一個持續(xù)的長期的過程。

2.優(yōu)化生態(tài)專項轉移支付項目。對過多過細的生態(tài)建設項目進行跨部門、跨行業(yè)整合，適度縮減專項生態(tài)轉移支付規(guī)模，擴大一般性轉移支付比重，賦予地方更多因地制宜的權利，從而建立更為系統(tǒng)有效的生態(tài)轉移支付制度，合理保留必要的專項轉移支付項目。

3.完善我國生態(tài)轉移支付的立法問題。相較于政策形式的指導性，我國應逐步完善生態(tài)補償財政轉移支付的專門立法。在立法模式上，應當就生態(tài)補償進行基礎立法并配合其他單行法律法規(guī)。改變生態(tài)轉移支付實施細則滯后、法律不配套現(xiàn)象，把財政資金的傳遞和使用的全過程納入生態(tài)補償立法的全過程實效監(jiān)督。

4.完善縱向生態(tài)轉移支付制度。一是強化一般性轉移支付的生態(tài)功能。在一般性轉移支付測算中，通過生態(tài)全因素的測算，列入環(huán)境因素作為衡量生態(tài)功能的指標，并賦予較高權重。二是進一步縮減稅收返還比重。“改變均衡性轉移支付與所得稅增量掛鉤的方式，確保均衡性轉移支付增幅高于轉移支付的總體增幅”。

5.細化生態(tài)資金使用管理。在生態(tài)補償機制中明確規(guī)定資金在民生和環(huán)保雙重目標間的配比和去向，逐漸通過“以獎代補”等方式將轉移支付力度與生態(tài)環(huán)境改善直接掛鉤，突出生態(tài)目標的優(yōu)先主導地位。加強資金監(jiān)督管理，細化至款、項、目，從而保證生態(tài)資金使用的政策效果。

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