自然資源資產(chǎn)離任審計評價體系研究

曲偉強

摘要：自然資源資產(chǎn)離任審計主要圍繞被審計領導干部任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理、開發(fā)、利用和生態(tài)環(huán)境保護責任的情況進行審計評價，對不同的領導干部，審計評價內容不盡相同，但都要根據(jù)特定的審計評價指標和特殊的審計評價方法來進行，審計評價結果應予以公告，并作為追究領導干部責任的重要依據(jù)。

關鍵詞：自然資源資產(chǎn) 離任審計 評價體系 生態(tài)環(huán)境

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。根據(jù)這一重大改革舉措和十八屆五中全會提出的綠色發(fā)展理念，中辦、國辦印發(fā)了《開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》，探索并逐步完善領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度，以形成一套比較成熟、符合實際的審計規(guī)范。為此，要在審計對象、審計內容、審計評價、審計責任界定、審計結果運用等方面積極探索，逐步總結，進而建立起比較規(guī)范的自然資源資產(chǎn)離任審計制度。在此，筆者僅就自然資源資產(chǎn)離任審計評價體系談點看法。

一、構建自然資源資產(chǎn)離任審計評價體系的基本原則

（一）堅持依法依規(guī)、強化監(jiān)督的原則。審計機關圍繞領導干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況進行審計評價、作出審計決定必須有明確的法律依據(jù)，這是依法審計的必然要求。長期以來，我國在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護方面，出臺了一系列的法律法規(guī)，如《環(huán)境保護法》《土地管理法》《水資源法》《水污染防治法》《森林法》《礦產(chǎn)資源法》《大氣污染防治法》等。審計機關必須以上述法律法規(guī)為依據(jù)，審查和評價領導干部在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護方面的合法性和合規(guī)性。

（二）堅持權責對等、科學界定的原則。一般來說，一個組織中的管理者所擁有的權力與其所承擔的責任應當相適應、相一致，或者說應當對等、匹配。作為領導干部，在擁有權力的同時，在自然資源資產(chǎn)的決策、管理、開發(fā)和利用方面，在環(huán)境保護方面，在生態(tài)文明建設方面，都具有義不容辭的責任，有時甚至起到?jīng)Q定性作用。鑒于此，審計機關應嚴格劃分和科學界定領導干部的權力和責任，從而對領導干部的履職履責情況作出全面、準確的評價。

（三）堅持客觀公正、合理適用的原則。對領導干部進行自然資源資產(chǎn)離任審計，必須歷史、辯證、客觀地看待領導干部履職期間的整體情況，要因地制宜，因時而異，既不能以現(xiàn)在的法規(guī)、制度去查處以前的老問題，也不能用過時的制度規(guī)定來衡量審計之時所發(fā)現(xiàn)的新問題。要實事求是，客觀公正，既不偏袒護短，也不夸大其詞。評價的標準要合理，評價的方法要適用，這樣才能讓審計方理直氣壯、得心應手，讓被審計方（領導干部）心服口服、欣然接受。

（四）堅持定量考核、定性分析的原則。通過定量考核，可以查清一個地區(qū)或一個部門的領導干部在其任職期間，自然資源資產(chǎn)的期初期末存量以及期間的增減變化情況，同時還可以考核和評價其所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益情況；通過定性分析，可以避免定量考核的盲目無序，使得定量考核更加準確，也有助于對領導干部的履職情況給予合理、恰當?shù)亩ㄕ摗?/p>

（五）堅持懲教結合、終身追究的原則。自然資源資產(chǎn)的監(jiān)管是否到位，生態(tài)環(huán)境保護能否落到實處，關鍵在于領導干部。審計機關要緊緊圍繞嚴守能源消耗上限、環(huán)境質量底線、生態(tài)保護紅線的剛性要求，針對領導干部在決策、執(zhí)行、監(jiān)管中的主體責任，進行客觀、公正的評價，明確各級領導干部責任追究的情形。情節(jié)輕微者，可以對其批評教育；造成生態(tài)環(huán)境嚴重損害者，無論其調離、提拔還是已經(jīng)退休，都應當嚴肅追責，嚴加懲處。

（六）堅持循序漸進、逐步完善的原則。當前，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計尚處于試點階段，各級審計機關還沒有成功的經(jīng)驗可以借鑒，因此，要在實踐中不斷加以探索、研究和總結。自然資源資產(chǎn)離任審計是一項全新的工作，涉及面廣，情況復雜，短時間內達到審計評價體系的規(guī)范嚴密不太現(xiàn)實，要循序漸進，在試點的基礎上，不斷加以改進和完善，進而逐步形成比較成熟、符合實際、行之有效的自然資源資產(chǎn)離任審計評價體系。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計評價的基本內容

（一）對地方政府黨政負責人自然資源資產(chǎn)離任審計評價的基本內容。自然資源資產(chǎn)離任審計試點期間，審計對象主要是地方政府黨政領導干部。在我國現(xiàn)行的行政體制和產(chǎn)權制度之下，地方政府黨政領導干部承擔著雙重受托責任，一是受政府委托，承擔著對國有自然資源資產(chǎn)的行政管理職責，二是受全體國民委托，代行自然資源資產(chǎn)的所有權職責，可謂是責任重大，使命光榮。對地方政府黨政負責人自然資源資產(chǎn)離任審計評價的基本內容主要包括：一是評價地方政府黨政負責人對自然資源資產(chǎn)的重視程度。地方政府是否將生態(tài)環(huán)境建設和生態(tài)環(huán)境保護列入政府的中心工作來抓，是否制定了地方生態(tài)環(huán)境建設和保護規(guī)劃，是否制定了關于生態(tài)環(huán)境建設和保護的制度和規(guī)定，是否成立了相應的組織機構，經(jīng)常性地組織對規(guī)劃、制度和規(guī)定進行落實、檢查和監(jiān)督。二是地方政府黨政負責人對與自然資源資產(chǎn)相關的財政資金管理及使用情況。對各級地方政府來說，要審查與自然資源相關的財政收入是否足額收取，財政資金是否按規(guī)定合理使用到自然資源的保護與利用方面，財政資金的撥款進度是否與自然資源項目的進展相適應，地方政府是否按規(guī)定編制自然資源資產(chǎn)負債表，其所反映的自然資源信息是否真實可靠。三是地方政府黨政負責人在自然資源重大項目中的履職情況。首先要審查領導干部對自然資源相關法律法規(guī)和國家相關政策的落實執(zhí)行情況，其次要審查領導干部在自然資源重大項目中是否存在失職、瀆職情況，是否有權錢交易、貪污受賄等腐敗行為，是否發(fā)生破壞自然資源的重大責任事故，有無對生態(tài)文明建設中的違法違規(guī)行為進行掩蓋、包庇甚至縱容等行為。四是地方政府黨政負責人在行使自然資源資產(chǎn)的行政管理權和使用權中，為國家、為國民、為社會所實現(xiàn)的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益情況。要審查國家和地方政府在自然資源方面的投入是否取得明顯的經(jīng)濟效益，國民在自然資源的保護與利用方面是否得到實惠，生活環(huán)境、自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境是否得到實實在在的改善。

（二）對政府主管部門負責人自然資源資產(chǎn)離任審計評價的基本內容。在我國現(xiàn)行體制下，不同類型的自然資源由不同的政府主管部門負責管理。按照“誰主管，誰負責”“誰審批，誰負責”的原則，這些政府主管部門負責人對自然資源資產(chǎn)承擔著極其重要的經(jīng)濟責任和社會責任，特別是土地資源、水資源、森林資源以及礦山生態(tài)環(huán)境治理、大氣污染防治等領域。對政府主管部門負責人自然資源資產(chǎn)離任審計評價的基本內容主要包括：一是審查政府主管部門負責人在制定特定類型自然資源資產(chǎn)的政策、規(guī)劃和制度時，是否科學、是否合理、是否規(guī)范，在政策、規(guī)劃、制度出臺后，是否及時加以監(jiān)督和落實，在執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問題是否及時加以調整、修訂和完善。二是審查政府主管部門負責人對分管領域自然資源資產(chǎn)的財政資金收支情況是否監(jiān)管到位，對特定類型自然資源的資金使用是否合理，有無將用于自然資源的資金挪作他用。三是審查政府主管部門負責人對分管領域自然資源資產(chǎn)的保護、利用與發(fā)展情況，要通過一些特定的考核指標來評價其在生態(tài)文明建設等方面的工作績效。四是審查政府主管部門負責人是否存在利用掌握行政審批權等，搞“權力尋租”，變相吃拿卡要，或者直接搞官商勾結和權錢交易。

（三）對相關企事業(yè)單位主要負責人自然資源資產(chǎn)離任審計評價的基本內容。與自然資源資產(chǎn)關系密切相關的企事業(yè)單位負責人，對自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、保護與利用負有直接責任，因此，除了對地方政府黨政負責人、政府主管部門負責人進行自然資源資產(chǎn)離任審計外，對相關企事業(yè)單位主要負責人也要進行自然資源資產(chǎn)離任審計。主要包括：一是審查相關企事業(yè)單位主要負責人對自然資源資產(chǎn)相關法律法規(guī)、政策、措施的執(zhí)行與落實情況。二是審查相關企事業(yè)單位對自然資源資產(chǎn)的取得、使用、管理與保護情況。三是審查相關企事業(yè)單位對自然資源資產(chǎn)進行會計核算時的真實性、合規(guī)性、合法性情況。四是審查相關企事業(yè)單位對自然資源資產(chǎn)開發(fā)、利用以及出讓、出售中的合規(guī)性、合法性和效益性情況。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計評價的基本指標

（一）自然資源資產(chǎn)存量指標。反映領導干部在任期內所轄區(qū)域、部門、單位所擁有和掌管的自然資源資產(chǎn)期初存量情況。無論是地方政府黨政負責人、政府主管部門負責人還是相關企事業(yè)單位主要負責人，在上任初始，必須摸清所轄范圍內自然資源資產(chǎn)的現(xiàn)有情況，要做到心中有數(shù)，了如指掌。如果領導干部連“家底”都搞不清，很難想象其能管好、用好、保護好各種資源和資產(chǎn)。存量指標是對領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價的基礎性指標，審計時應特別注意本期領導干部的期初存量與前期領導干部的期末存量之間的連續(xù)性和關聯(lián)性。

（二）自然資源資產(chǎn)消耗量指標。反映領導干部在任期內為推動和促進地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展，所付出的自然資源及其環(huán)境的代價和成本。消耗量指標既包括單位消耗量，也包括消耗總量。前者如單位GDP資源消耗指標、單位產(chǎn)品能耗指標等，后者如水、煤炭、石油、天然氣等能源的消耗總量、農(nóng)田消耗總量、森林采伐消耗總量等，審計時應特別注意區(qū)分可再生資源和不可再生資源的消耗對經(jīng)濟和社會的影響程度。

（三）自然資源資產(chǎn)利用效益指標。反映領導干部任期內在自然資源資產(chǎn)利用方面所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益情況。以城市土地為例，其利用效益指標主要包括：（1）土地利用經(jīng)濟效益指標。如國有土地使用權出讓收支比例、單位GDP建設用地占用量、閑置土地處置率等。（2）土地利用社會效益指標。如城市人均居住面積、城市人均道路面積、公共設施用地比重等。（3）土地利用生態(tài)效益指標。如城市人均綠地面積、城市人口居住密度、城市濕地公園面積等。

（四）自然資源資產(chǎn)極限值指標。反映領導干部在任期內對各種資源的保有量、消耗量以及使用效率是否達到或突破所設定極限值的情況。從國家層面來講，我國首次設置了能源消耗上限，如計劃在2020年前把能源消耗控制在50億噸標準煤當量內；在2016—2020年5年間，把每個GDP增長單位使用的能源量削減15%以及碳強度削減18%；在2020年之前把碳強度減少到2015年水平的40%—50%。這些指標將會層層下壓、層層落實，必定會成為領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重要考核與評價指標。

（五）自然資源資產(chǎn)惡化狀況指標。反映領導干部在任期內由于主客觀原因造成自然資源嚴重破壞、自然環(huán)境嚴重惡化的情況。為改變過去只重發(fā)展不重環(huán)境的弊端，必須將生態(tài)文明建設放在黨政領導干部績效評價的重要位置。審計時應注意區(qū)分是客觀原因導致的還是人為因素造成的，從而實事求是地界定領導干部應承擔的責任。

四、自然資源資產(chǎn)離任審計評價的基本方法

（一）數(shù)值評價法。數(shù)值評價法不是指單一的一種評價方法，而是指利用一些絕對值、相對值以及數(shù)學模型來評價自然資源狀況的各種方法。比如環(huán)境質量評價方法主要有：指數(shù)評價法、概率統(tǒng)計法、經(jīng)濟分析法、等效數(shù)值評價法等，目前對大氣環(huán)境質量、地表水環(huán)境質量等的評價采用的都是等效數(shù)值評價法。

（二）考核評議法。根據(jù)數(shù)據(jù)來考核不是自然資源資產(chǎn)離任審計評價的唯一方法。因為自然環(huán)境與人民群眾的生產(chǎn)生活息息相關，所以應積極吸納社會公眾參與評議，廣泛聽取群眾意見，這樣既可以調動社會大眾保護生態(tài)環(huán)境的積極性，又可以實事求是地評價領導干部生態(tài)環(huán)境責任的是非功過，既“接地氣”又“接人氣”。

（三）報表分析法。自然資源資產(chǎn)負債表反映了自然資源在核算期初、期末的存量水平以及核算期間的變化量。該表是自然資源資產(chǎn)離任審計評價的重要依據(jù)，也是對領導干部任期內政績考核的重要依據(jù)。此外，審計人員還應根據(jù)國土資源、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等自然資源主管部門以及統(tǒng)計部門的報表及有關資料信息，梳理分析自然資源資產(chǎn)的增減變化及原因，從而對領導干部自然資源資產(chǎn)履職情況做出有理有據(jù)的評價。

（四）綜合分析法。由于自然資源資產(chǎn)涉及面很廣，影響因素很多，因此，開展自然資源資產(chǎn)離任審計，應當從不同角度、根據(jù)各種指標、結合有關方面來綜合分析和評價。既要注重自然資源規(guī)模數(shù)量的變化，更要注重其質量狀況；既要全面地進行考量，又要有針對性、有重點地進行剖析；既要考慮客觀因素，更要關注人為因素；既要肯定成績，也要如實地反映問題和不足。

五、自然資源資產(chǎn)離任審計評價結果的運用

（一）實行審計評價結果公告制度。前已述及，各級領導干部在自然資源資產(chǎn)的管理、開發(fā)及利用方面，承擔著雙重受托責任，即一方面受政府委托，應對國家負責，另一方面受全體國民委托，應對人民群眾負責，因此，自然資源資產(chǎn)離任審計結束后，既要向政府報告審計結果，也要向社會公眾公告審計評價結果。實行審計評價結果公告制度，有助于維護政府對領導干部的管理監(jiān)督權，也有助于保障人民群眾的知情權和監(jiān)督權。

（二）建立和完善審計評價結果運用的協(xié)調配合機制。審計機關與組織人事部門、紀檢監(jiān)察機關等除日常工作需相互配合、相互協(xié)助外，審計機關在自然資源資產(chǎn)離任審計中如果發(fā)現(xiàn)被審計單位或領導干部有違反黨紀、政紀行為的，應按照干部管理權限，及時移送紀檢監(jiān)察機關，情節(jié)輕微的，應書面告知組織人事部門；紀檢監(jiān)察機關對審計機關移送的案件，應根據(jù)權限范圍，及時調查處理，并將處理結果書面反饋給審計機關。這種協(xié)調配合機制既要保證溝通協(xié)調渠道暢通，又要避免相互之間脫節(jié)或扯皮，從而確保審計評價結果運用的效果。

（三）建立和完善審計評價結果問責機制。中央提出了自然資源資產(chǎn)審計的三條標準與要求，即“資源消耗上限、環(huán)境質量底線、生態(tài)保護紅線”，這就意味著，無論是地方政府黨政負責人，還是政府主管部門負責人，以及相關企事業(yè)單位負責人，如果在任期內，當?shù)谿DP資源消耗突破上限、環(huán)境質量突破底線、生態(tài)保護踏越紅線，作為領導干部就要追究其領導責任。要明確各級領導干部責任追究的情形，并根據(jù)情節(jié)輕重、責任大小進行責任追究。尤其是對于造成生態(tài)環(huán)境嚴重破壞，給國家和人民群眾的生命財產(chǎn)造成嚴重損害的領導干部，不論是已經(jīng)調離、提拔或者退休，都必須嚴肅追責，終身追責。S

參考文獻：

[1]張婷.我國自然資源資產(chǎn)離任審計研究現(xiàn)狀述評與改革建議[J].商業(yè)會計，2015，（24）.

[2]陳波，卜璠琦.論自然資源資產(chǎn)離任審計的目標與內容[J].會計之友，2014，（36）.

[3]董賢磊，余芳沁.自然資源資產(chǎn)離任審計相關問題及建議[J].商業(yè)會計，2014，（18）.

[4]張永祥，別必愛.對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計研究[J].審計月刊，2014，（12）.

[5]蔡春，畢銘悅.關于自然資源資產(chǎn)離任審計的理論思考[J].審計研究，2014，（5）.