PPP模式風險分擔研究

摘要：本文在分析PPP模式特點的基礎上，從宏觀、中觀、微觀三個層面對PPP模式風險進行識別，同時考慮到風險分擔將會受到各個參與方的風險偏好的影響，對公共部門、私營部門及其他參與方進行了分析。并從PPP項目的流程出發(fā)將PPP模式風險分擔分為風險初步分擔與風險重分配，總結(jié)風險分擔原則，根據(jù)風險分擔流程建立PPP模式風險分擔框架，對如何合理分配PPP模式的風險進行討論。

關鍵詞：PPP模式；風險識別；風險分擔

中圖分類號：F407.9 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）010-000-03

Abstract：Based on the analysis of the characteristics of the PPP model，we identified the risk of the PPP model from the macro， meso and micro levels， taking into account that the risk-sharing will be affected by the various parties involved in risk appetite， including public sector， private sector and other participants. According to the process of PPP project， PPP model risk sharing will be divided into preliminary risk sharing and risk reallocation. Meanwhile， we summarize the principle of risk sharing and shared processes to establish PPP mode risk-sharing framework.Then the reasonable distribution of PPP model risk will be discussed.

Key words：PPP model ；risk-identification；risk-sharing

一、引言

2014年3月17日，由中共中央、國務院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》正式出臺，標志著新型城鎮(zhèn)化將進入全面建設階段。目前，金融供給不足制約著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此，多元化的融資模式已經(jīng)逐漸在各地實行。其中，PPP模式是最具有創(chuàng)新性與可行性的。PPP模式（Public Private Partnerships）是指政府與社會資本為了合作建設城市基礎設施，雙共同設計開發(fā)、承擔風險，期滿后將項目移交給政府的建設模式（葉建勛、李瓊，2014）[1]。為使項目的各方參與者利益最大化，合理分擔PPP模式中的風險是至關重要的環(huán)節(jié)。因此，深入研究PPP模式風險分擔對于加強PPP模式的科學性，降低項目風險具有重要意義，同時能促進融資模式的多元化，推動新型城鎮(zhèn)化的建設。

目前，我國有不少學者針對PPP模式風險分擔進行研究。PPP模式的風險識別是風險分擔的基礎。高華，齊浩等（2015）[2]將風險按內(nèi)生風險和外生風險分類，其中外生風險包括政治風險、法律風險、社會風險、經(jīng)濟風險、自然風險等，內(nèi)生風險包括項目選擇風險、融資風險、設計風險、施工風險等。還有學者將從宏觀、中觀、微觀三層次對風險分類（周和平，陳炳泉，許葉林，2014）[3]。風險分擔應依據(jù)一定風險分擔原則，其基本思路是要使不同的項目參與者能達到共贏的目標（鄧小鵬，李啟明，汪文雄，李枚，2008）[4]。例如風險承擔能力原則；風險收益匹配原則；直接損失承擔原則等（高華，齊浩，朱俊文，2015）[2]。風險分擔的影響因素較多，從工程項目風險來看，可劃分為談判能力、開發(fā)策略、風險分擔機制等（尹貽林，趙華，嚴玲，2013）[5]。還有學者針對風險重分配進行研究，當實際風險與預估風險有重大差異時，項目參與人就需要對原先的風險分擔方案進行調(diào)整，以保障項目相關者的利益（趙華，2012）[6]。較多的風險分擔模型都是基于博弈法，為了使項目參與方對風險分擔方案的整體滿意度達到最大，就需要公共部門在經(jīng)濟效益和社會效益間找到一個平衡點（王雪青，喻剛，邴興國，2007）[7]。而對于多方共擔的風險如通貨膨脹風險、不可抗力風險等可以通過討價還價動態(tài)博弈模型來進行分擔。

總體來看，已有學者對PPP模式的風險分擔進行了較多的研究，并得出了一些具有現(xiàn)實意義的結(jié)論。但是，在PPP模式的風險分擔研究方面，大部分的研究僅僅停留在分析風險分擔原則，介紹風險分擔函數(shù)上，并且大多學者的研究主要集中在項目開始前的風險分擔，對于項目進行中的事中風險分擔以及事后風險分擔涉及較少。因此，本文將PPP模式風險分為宏觀、中觀和微觀三個層面，并且從風險初步分擔與風險重分配進行探討風險分擔的合理化。

二、PPP模式風險分類

PPP模式風險的合理分擔應基于對PPP項目中各類風險的清晰識別。基于不同的分類標準，可以將PPP模式風險從不同角度進行分類。參與項目的各方對風險的認識程度，也會直接影響風險分擔的結(jié)果。本文將從宏觀水平、中觀水平以及微觀水平將PPP模式風險進行分類。

1.宏觀水平

本文將外部因素導致的風險歸為宏觀水平的風險。這些風險事件來自于宏觀環(huán)境，并非項目本身所產(chǎn)生的風險，但是這些項目以外的風險事件卻能對項目產(chǎn)生較大的影響。宏觀水平的風險主要包括政治因素、經(jīng)濟因素、法律因素和自然因素。

政治因素主要指政治環(huán)境與政策行為導致的風險，主要有政治環(huán)境不穩(wěn)定、政治上存在強烈反對、資產(chǎn)被政府征用或沒收、政府審批延誤等。經(jīng)濟因素導致的風險主要指宏觀市場環(huán)境帶來的影響，例如通貨膨脹、利率與匯率變動等。法律因素主要指由于相關法律法規(guī)的頒布或修改，對項目產(chǎn)生了不利影響。其中主要有法律的改變、稅收政策的改變等。自然因素導致的風險主要有不可抗力、氣候條件、施工環(huán)境等對項目產(chǎn)生的影響。

2.中觀水平

中觀水平是對應于宏觀水平，本文將一些由內(nèi)部因素引起的風險歸為中觀水平。這些風險產(chǎn)生于項目實施過程中，主要從項目選擇、融資、設計、施工、運營這幾個階段來對風險進行分析。

項目選擇階段的風險主要來自于項目需求程度；項目融資階段的風險主要有融資方案的可行性、項目對投資者的吸引力以及融資成本。融資方式和融資結(jié)構(gòu)都會對融資成本產(chǎn)生影響；設計階段主要有設計質(zhì)量問題、工程技術(shù)不成熟、設計審批不通過等；施工階段的問題包括合同變更、施工成本超支、施工工期超期、工程質(zhì)量不達標、施工安全隱患；運營階段的主要問題有運營收入小于預期、運營費用超支、維護更新成本高、運營安全問題。

3.微觀水平

微觀水平的風險主要是PPP項目實施過程中，由于項目各方參與人的關系造成的風險。雖然這些風險也是項目內(nèi)部因素造成的，但是不是項目自身因素導致的，而是來自于參與人的相互關系。由于各參與者利益目標不一樣，對PPP項目風險的認識以及相關專業(yè)水平存在差異，用以約束的合同存在一定局限性，可能會造成協(xié)調(diào)問題、違約行為等風險。作為第三方的供應商等也可能出現(xiàn)侵權(quán)賠償責任、破產(chǎn)危機等影響項目進展。所以一般從第三方和參與人相互關系對風險進行分析。

三、風險分擔流程

1.風險分擔主體

（1）公共部門

公共部門指的是政府相關機構(gòu)或者是指定的代理機構(gòu)或公司，主要通過投資一定的項目資金和給予特許公司某些特許經(jīng)營權(quán)成為項目合作方。公共部門在整個項目中主要目的是得到社會經(jīng)濟效益的最大化，相對于直接經(jīng)濟回報更注重為基礎設施建設獲得私營部門投資，為公眾提供服務，減輕政府建設基礎設施的財政壓力。因此，公共部門會對項目提供多方面的支持，承擔項目的部分風險，使得項目可以按照項目預期順利運行。

在PPP項目風險承擔中，公共部門傾向于對政治風險和法律風險的承擔。如可以對PPP項目前期投資分析、可行性研究等做初步風險分擔；PPP項目中的相關文件審批、土地獲得等也可以通過行政手段來達到。

（2）私營部門

私營部門指的是私人投資方，私營部門與代表政府的投資機構(gòu)合作成立PPP項目管理公司。與公共部門不同，私人部門的目的主要是獲得項目投資收益。私營部門在PPP項目中主要通過在之后的運營過程中獲得收益，收回項目的投資成本，所以不僅關注未來的預期收益，對于項目運營中的風險也同樣注重?？赡芤袚娘L險因素將會影響私營部門對未來預期的收益要求。簡單來說，未來收入存在的風險越大，對收益的要求也越高。

私營部門在PPP項目中具有資金、管理經(jīng)驗、建造技術(shù)等優(yōu)勢，因此在PPP項目風險承擔中，偏好于承擔項目風險中的建造風險和運營風險，以其在項目融資、設計、施工、管理等方面的優(yōu)勢來對相應階段的風險進行控制和管理。例如PPP項目中的工程進度風險、質(zhì)量風險等可以通過加強施工管理來避免。

（3）其他參與人

除了公共部門和私營部門，PPP項目還有其他多方參與人。其中主要包括貸款方、承包商、供應商、保險公司、最終用戶等。因為PPP項目通常針對投資巨大的基礎設施建設，項目整體周期比較長，其中的大部分資金還是通過金融機構(gòu)貸款完成，所以提供貸款的金融機構(gòu)在項目中也起著十分關鍵的作用。但是由于PPP模式的融資模式，貸款方對項目沒有完全追索權(quán)，所以要求貸款方不僅僅要關注借款人的償債能力，還應該關注項目在未來的經(jīng)濟效益以及存在的風險，要使得未來的現(xiàn)金流能夠支撐項目償還貸款?？傮w而言，其他參與人對于整個PPP項目的風險分擔參與度較小，一般主要將風險在公共部門與私營部門中進行分擔研究。

2.風險分擔原則

PPP項目的風險分擔主要有以下目的：首先，合理的風險分配可以降低風險發(fā)生的可能性，減少風險發(fā)生后帶來的損失，節(jié)約風險管理成本，使得各方參與者的利益最大化。其次，有效的風險分擔能夠?qū)Ω鞣絽⑴c者有一定的督促與約束力，能夠使各方在整個項目進行過程中理性行動，進行有效工作。

（1）公平原則

PPP項目的風險分擔形式主要是通過合同的方式來進行分配，公平原則是保證合同內(nèi)容以及因合同產(chǎn)生的法律后果公平的主要原則。這一原則在項目中體現(xiàn)在合同條款中對于公共部門以及各私營部門的風險權(quán)利義務的權(quán)衡，既要關注由于風險事件造成的收益，也要考慮風險損失。

（2）歸責原則

風險的承擔應由引起風險的一方承擔，若多方都有責任，則應該按照責任大小進行分配。由于PPP項目風險因素的多樣性，可以根據(jù)不同類型的風險因素確定不同的歸責標準，在實際運用中應該根據(jù)具體情況形成分配。

（3）分擔上限原則

風險承擔應該有一個上限，在實際的PPP項目中，可能出現(xiàn)風險造成的損害遠大于估計的情況。在這種情況下，如果讓某一方承擔巨大的風險，將會影響承擔該風險的參與人對于項目實施的積極性。例如，如果選擇私營部門承擔無限風險，必然會導致私營部門在之后增加控制風險的成本，降低項目的實施效率。

（4）承擔風險與收益對等原則

該原則是指如果一方是由于承擔某項風險所獲利益的最大受益者，則該風險應該由這方承擔。即一方承擔的風險應與其獲得的回報相匹配。但是在實際的操作過程中，很難做到承擔風險與取得收益的完全匹配的情況，因雙方只需達到風險分擔與收益分配滿意的狀況即可。

3.風險初步分配

政府公共部門在進行一項PPP項目前，首先需要針對該項目進行可行性分析，對項目進行風險識別以及風險分類。在全面分析項目的各個潛在風險因素后，政府部門先對風險進行初步的分析評價，將可以被雙方掌控的風險歸為一類，不可被雙方掌控的風險則認定為共擔風險。在雙方可控范圍內(nèi)的風險因素，公共部門將選擇承擔一部分自身可控的風險，剩余的風險將會轉(zhuǎn)移給私營機構(gòu)。私營部門通過對自身風險承擔能力的評估后，會選擇接受自己可以控制的風險，進行風險評估后會向公共部門提出報價。風險承擔能力的評價主要依據(jù)雙方對某類風險控制的優(yōu)勢，主要包括自身的技術(shù)、經(jīng)濟實力或者管理水平等綜合條件。當雙方意見達成了統(tǒng)一，就由有意向承擔某風險的一方單獨承擔這項風險；意見無法達成統(tǒng)一的，則劃分為共擔風險。在這一階段，由能更好掌控風險的一方承擔風險，能形成對風險的有效控制，不僅能降低風險發(fā)生概率，還能避免造成項目損失，可以更加合理的調(diào)動和優(yōu)化各方的資源。

接下來是共擔風險的分配，在這個階段公共部門與私營部門主要通過協(xié)商來達成風險分擔。各參與方在進行談判時，都會要求得到與所承擔的風險相匹配的收益作為補償。因此，對于PPP項目中承擔意愿較低的風險需要進行風險分擔收益獎勵政策，激勵承擔方進行風險分擔。首先，通過評價雙方的風險偏好指數(shù)，可以借助現(xiàn)行較為普遍的博弈論模型來確定共擔風險中公共部門與私營部門各自應該承擔的比例。然后，私營部門可以綜合考慮自己的風險控制能力對風險進行評估，向政府提出相應的要求，例如由政府給予額外的特許經(jīng)營權(quán)或者補貼。最后，政府依照私營部門提出的要求進行考慮，如果接受要求，則可以達成一致意見，簽訂有關合同；如果不接受，則需要與私營部門進行再一次的談判，直到雙方達成統(tǒng)一意見。

4.風險重分配

由于PPP項目的工程建設及運營期較長，特許經(jīng)營期通常長達幾十年，存在較多的不確定因素以及信息的不完全性，簽訂合同的雙方不可能在合同中將未來發(fā)生的時間都進行清晰的約定，所以雙方都需要進行風險跟蹤，監(jiān)測在未來是否會出現(xiàn)新的風險因素。一旦出現(xiàn)了事前合同未明確的風險因素，則需要雙方再一次進行談判，對風險進行重分配。由于PPP項目的周期長、風險大、投資額大，所以在很大程度上需要依賴政府的支持。但是，由于私營部門在項目實施方面的有更多的經(jīng)驗，所以容易造成博弈雙方信息不對稱，使得風險分配出現(xiàn)不合理的情形。而且，中國對比與發(fā)達國家市場環(huán)境不夠穩(wěn)定，相關法律不健全，私營部門面臨的風險將會更大。所以，合理的風險重分配至關重要。

四、結(jié)論與啟示

近年來，PPP項目在國內(nèi)外的基礎設施建設方面已經(jīng)得到廣泛應用，對于我國的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展有較大的積極意義，能夠有效的減輕政府財政壓力、提高項目運作效率、分散項目的風險。但是采用PPP模式的項目存在許多風險，只有在深入理解PPP模式的基礎上，才能系統(tǒng)地分析出PPP項目中存在的各類風險。在采取各種措施仍然不能避免的風險，必須在項目參與方之間進行分配。風險合理分擔是確保PPP項目良好運行的基礎，直接關系到PPP模式談判的成敗以及項目的運作效率。

本文從宏觀、中觀、微觀三個水平分析了PPP項目存在的風險，并在PPP項目風險分擔理論的基礎上分析了各部門的風險分擔偏好及技術(shù)優(yōu)勢，為各部門在PPP項目風險分擔機制中分擔風險提供了理論依據(jù)。結(jié)合風險分擔原則及分擔流程，總結(jié)了一套較為系統(tǒng)、全面的PPP項目風險分擔機制。風險分擔機制的研究將有利于充分調(diào)動各類社會資本的積極性，鼓勵和引導社會資本參與PPP項目建設，不斷提高社會公共服務的質(zhì)量和水平，實現(xiàn)PPP項目的多層次、多樣化發(fā)展。

參考文獻：

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[6]趙華.風險分擔對工程項目管理績效的作用機理研究[D].天津大學，2012.

[7]王雪青，喻剛，邴興國.PPP項目融資模式風險分擔研究[J].軟科學，2007（6）：39-42.

作者簡介：郭婷婷（1995-），女，浙江人，吉林大學商學院，學生。