論預(yù)算執(zhí)行法的能動激勵屬性

汪湖泉

【摘要】唐代漕吏治理有效模式的成功經(jīng)驗在于調(diào)動漕運(yùn)官吏的主觀能動性，敦促其以自我激勵的方式糾正執(zhí)行行為的偏差。充分借鑒唐代的漕吏治理經(jīng)驗，創(chuàng)造式建立預(yù)算執(zhí)行法的能動激勵機(jī)制是國家預(yù)算法實施機(jī)制對當(dāng)前預(yù)算法參與式變革的最佳呼應(yīng)，也是新時期政府預(yù)算法治責(zé)任實現(xiàn)的關(guān)鍵步驟。

【關(guān)鍵詞】漕吏治理 預(yù)算執(zhí)行 法律激勵

【中圖分類號】D909 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

官品和俸祿：唐代漕運(yùn)法的激勵失靈

唐代的漕運(yùn)官吏，一方面處于唐代漕運(yùn)法行政集體的較低等級，需承擔(dān)大量的行政雜務(wù)，是漕運(yùn)法得以實施的主要執(zhí)行力量。另一方面，他們又處于官與民之間：雖為帝王差遣，卻無榮祿之進(jìn)望；雖無流官品秩，卻有征斂之職守。身份的多重性導(dǎo)致他們成為掌握漕運(yùn)法信息完整度最高的一個群體，同時也是最有可能利用漕運(yùn)法的執(zhí)行為己謀利的群體。事實也是如此，在唐代的漕運(yùn)法發(fā)展中，漕運(yùn)官吏徇私的問題確實曾嚴(yán)重影響到漕運(yùn)法的執(zhí)行效率。到唐宣宗大中年間，“漕米歲四十萬斛，其能至渭倉者，十不三四。漕吏狡蠹，敗溺百端。官舟之沉，多者歲至七十余只?！雹倜磕甑慕翠蠲?，能運(yùn)抵渭倉完納的，不到四成，可見漕運(yùn)官吏的徇私和不作為對唐代漕運(yùn)法的執(zhí)行帶來的損耗之重。

漕吏舞弊，可以說是漕運(yùn)官吏因承擔(dān)大量具體漕運(yùn)執(zhí)法事務(wù)而掌有信息優(yōu)勢使然，也可以說與唐代中后期中央政府對地方官員的監(jiān)控能力下降有關(guān)。但是，真正促使漕運(yùn)官吏利用這些外部條件作出舞弊行為的，仍然是他們的行為動機(jī)。反言之，唐代漕運(yùn)官吏舞弊泛濫的根源在于唐代漕運(yùn)法存在激勵失靈。漕運(yùn)官吏作為中央政府的代理人，代表其行使漕運(yùn)法的執(zhí)行事務(wù)，其個體目標(biāo)與漕運(yùn)法整體目標(biāo)之間必然會存在偏差。這種目標(biāo)偏差反映到漕運(yùn)官吏的個人行動中，就會表現(xiàn)為漕運(yùn)官吏因為受到雙重目標(biāo)的影響而不能進(jìn)行充分的自我激勵。唐代中央政府與漕運(yùn)官吏之間的 “委托—代理”關(guān)系因為“當(dāng)事人之間的目標(biāo)不一致以及信息的分散化”而導(dǎo)致執(zhí)法效率低下。②

唐代的漕運(yùn)官吏分為兩類，一類是具有漕運(yùn)使職的官員，一類是沒有漕運(yùn)使職的胥吏和“臨時工”。唐代漕運(yùn)法對這兩類漕運(yùn)官吏分別表現(xiàn)出不同類型的激勵失靈。

首先，漕運(yùn)使職官吏的激勵失靈源于官品等級。漕運(yùn)官員承擔(dān)使職，即具有漕運(yùn)法上的“使職差遣”，③但是就其漕運(yùn)使職本身而言，并不具有品秩。唐代的官職法令所規(guī)定的官位種類有四種，分別為職事官、散官、勛官以及爵號，官員的俸祿與升遷依據(jù)“惟職事一官”，④使職既不屬于正式官名，更不是俸祿與晉升的依據(jù)。漕運(yùn)使職官吏所擔(dān)負(fù)的漕運(yùn)法執(zhí)行任務(wù)并不能直接帶來利益，其對漕運(yùn)法的認(rèn)同感自然不會太高。

其次，漕運(yùn)吏民的激勵失靈源于無榮祿。漕運(yùn)吏民包括政府機(jī)構(gòu)中不能判補(bǔ)的番官、從事雜役的雜任以及應(yīng)付征調(diào)而督船行綱的平民。這些人在身份上并非士人，甚至許多番官和雜任還具有官奴的身份。漕運(yùn)吏民對漕運(yùn)法執(zhí)行的參與多是由于身份或者勞役的制約，完成漕運(yùn)法執(zhí)行任務(wù)并不能給他們帶來收益，故他們對于漕運(yùn)法的目標(biāo)認(rèn)同感在漕運(yùn)法的執(zhí)行主體中是最低的。

總體上看，唐代漕運(yùn)法的執(zhí)行盡管主要依賴這兩類漕運(yùn)官吏，但是其法制本身卻缺乏相應(yīng)的激勵機(jī)制，導(dǎo)致這兩類漕運(yùn)官吏的執(zhí)行行為與漕運(yùn)法的目標(biāo)價值存在嚴(yán)重偏差，漕運(yùn)法效率便大打折扣。

定向和能動：唐代漕運(yùn)法的激勵變遷

為了解決漕運(yùn)法的激勵失靈所造成的漕吏舞弊，唐代的歷任皇帝及其信任的財相們采取了多種措施予以應(yīng)對。按照措施的效果來劃分，自然有失敗教訓(xùn)和成功經(jīng)驗兩個方面。

首先，失敗教訓(xùn)以“嚴(yán)刑治漕”和“長定綱”兩種措施為典型?！皣?yán)刑治漕”是元和年間轉(zhuǎn)運(yùn)使王播所興起的漕吏整頓運(yùn)動，其后任的皇甫镈、柳公綽等人也沿用此法，并進(jìn)一步細(xì)化?！皣?yán)刑治漕”以漕額指標(biāo)的完成情況作為定罪量刑的依據(jù)，一旦漕運(yùn)的折耗達(dá)到相應(yīng)的額度，行綱人員就需被處以相應(yīng)的刑罰?！皣?yán)刑治漕”并沒有帶來漕運(yùn)吏治的改善，反而使得漕吏舞弊變本加厲，漕運(yùn)完納比例每況愈下，漕運(yùn)沿途百姓也更受盤剝之苦。至太和初年，漕運(yùn)每歲完納不足三成，運(yùn)至關(guān)中的租米還摻雜大量的沙土。百姓因不堪苛政之苦而普遍抵觸漕運(yùn)，每年因此而處死的人不計其數(shù)，甚至“不待覆奏”。⑤“嚴(yán)刑治漕”至此宣告破產(chǎn)。如果說“嚴(yán)刑治漕”以漕運(yùn)額作為懲罰標(biāo)準(zhǔn)，那么開成初年施行的“長定綱”措施則將漕運(yùn)額作為獎勵的標(biāo)準(zhǔn)。“長定綱”將漕運(yùn)“清強(qiáng)官”的升遷與漕運(yùn)額掛鉤，以這些漕運(yùn)官員累積完納的漕運(yùn)物資額度為限，完成十萬錢的就可以升一級，累積行綱達(dá)十年以上的，就可以升任縣令。但是“長定綱”不僅沒有解決漕運(yùn)的低效問題，反而因“命官不以材”而破壞了職官法令秩序。不久，“長定綱”措施也被廢止。

從漕運(yùn)法的激勵進(jìn)路上看，盡管這兩種措施對漕吏群體采取相反的利益刺激形式，但是它們都試圖通過單一的、量化的機(jī)械激勵手段來強(qiáng)制激勵對象扭轉(zhuǎn)目標(biāo)偏差。這兩種法律激勵方式都沒有全面認(rèn)識漕吏激勵失靈原因的復(fù)雜性和多元性，而只以漕運(yùn)完成額作為量化激勵標(biāo)準(zhǔn)，將法律激勵方式集中成為“定向激勵”。⑥這種“定向激勵”只關(guān)注于解決激勵失靈所造成的形式問題之一部分，無力應(yīng)對激勵失靈的其他影響因素，激勵對象自然無法獲得正確和充分的法律引導(dǎo)，其自我激勵從而也無法實現(xiàn)。

其次，成功的經(jīng)驗以劉晏改革與裴休改革為典型。與前述的定向激勵措施不同，劉、裴二人的漕吏治理措施并不以漕運(yùn)額作為激勵指標(biāo)，他們的措施更加注重對漕運(yùn)官吏的工作積極性的調(diào)動。劉晏自寶應(yīng)二年開始進(jìn)行漕運(yùn)法改革，其最為重要的措施之一，就是建立起行政效率極高的專業(yè)化漕運(yùn)組織。劉晏并不設(shè)立行政指標(biāo)強(qiáng)制其屬下部吏嚴(yán)格遵循，而是通過多元化措施實現(xiàn)對漕運(yùn)官吏的能動性激勵。他一方面對漕運(yùn)官員的遴選嚴(yán)格把關(guān)，所選官員“皆新進(jìn)銳敏，盡當(dāng)時之選”，通過提高漕運(yùn)官吏的行政專業(yè)性來降低其對行為目標(biāo)偏差的依賴性。另一方面則分別對“士人”與“吏”進(jìn)行不同激勵，以“檢核出納”等職事委于“士人”，以“奉行法令”的職事委于“吏”。⑦劉晏的措施不僅全面認(rèn)識到漕運(yùn)法對漕吏激勵失靈的動機(jī)根源，而且有意識地對不同的漕吏群體采取針對性激勵方式，以調(diào)動個體的主觀能動性為激勵目標(biāo)，最終達(dá)到“人人勸職”的效果，漕運(yùn)法由是大興。但是，劉晏并未將其激勵措施具體化為法制形態(tài)，以至于其遭構(gòu)陷而罷歿之后，繼任者鮮有能遵循其激勵措施之精髓。

到大中年間，由于正確激勵措施的長期缺位，漕吏徇私日益惡化，劉晏改革所立之漕運(yùn)法已經(jīng)被毀殆盡。此時，裴休接受唐宣宗的委托擔(dān)任轉(zhuǎn)運(yùn)使，他在總結(jié)劉晏之成功經(jīng)驗與王播之失敗經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，采取三個措施治理漕吏。其一是對漕運(yùn)僚佐與州縣官吏的責(zé)任進(jìn)行明確劃分，通過不同的漕運(yùn)執(zhí)法責(zé)任實現(xiàn)對不同類型漕吏的激勵。其二是將每年的漕運(yùn)傭金全部劃歸吏民，這也解決了吏民最為關(guān)注的利的問題。其三則是將此次的改革方案具體化為新漕運(yùn)法，“凡十事”，以法制的方式將能動激勵措施固定為漕運(yùn)法的激勵內(nèi)容。裴休的措施準(zhǔn)確抓住了漕吏徇私的激勵失靈動因，獲得相當(dāng)不錯的制度效果，其在任三年順利轉(zhuǎn)漕租粟一百二十萬斛，“無合升沉棄”。⑧

如果將漕運(yùn)法的執(zhí)行視為一種基于漕運(yùn)執(zhí)法權(quán)的“委托—代理”契約，那么皇帝和轉(zhuǎn)運(yùn)使就是委托方，漕運(yùn)官吏則屬于代理方。漕運(yùn)官吏以執(zhí)行漕運(yùn)法契約所規(guī)定的責(zé)任來換取相應(yīng)的利益對價，其責(zé)任規(guī)范和利益規(guī)范是相輔相成的。所以針對漕吏的激勵失靈反映在漕運(yùn)法上，不僅體現(xiàn)為利益分配不均衡，也體現(xiàn)為責(zé)任規(guī)范不明確。在二者的共同作用下，漕運(yùn)法的執(zhí)行主體在行使權(quán)力的行為時出現(xiàn)能動性和導(dǎo)向性的雙重不足，執(zhí)行主體的行為目標(biāo)偏差由此而產(chǎn)生，漕運(yùn)法的實施效果也因此而降低。劉晏和裴休意識到漕運(yùn)法執(zhí)行中“利、責(zé)、權(quán)、效”四者的互動關(guān)系，并且遵循這種互動關(guān)系，對漕運(yùn)官吏的收益規(guī)范和責(zé)任規(guī)范進(jìn)行改造，通過責(zé)任和收益的雙重法律激勵來調(diào)動漕運(yùn)官吏的能動性向符合漕運(yùn)法目標(biāo)的方向發(fā)展，最終恢復(fù)漕運(yùn)法執(zhí)行權(quán)的行為目標(biāo)與法定目標(biāo)之一致，漕運(yùn)法的實施效果由此而獲得提升。

相較之下，“嚴(yán)刑治漕”和“長定綱”措施的制定者，只看到漕運(yùn)法利益分配不均衡與執(zhí)法效果之間的同態(tài)趨勢，卻忽視了二者之間的傳導(dǎo)關(guān)系，故其所采取的“定向激勵”方式試圖用量化的效果指標(biāo)來建立單一的激勵渠道，漕吏在收益改變的前提下所進(jìn)行的行為改變，并不以漕運(yùn)法的共同目標(biāo)為導(dǎo)向，而是以量化的效果指標(biāo)為導(dǎo)向，這就形成另外一種向度的激勵失靈，故其相應(yīng)措施的失敗也就在所難免。

能動激勵：唐代漕運(yùn)法吏治整頓的當(dāng)代啟示

我國當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行實踐中普遍存在“逆向軟預(yù)算約束”，⑨其根源在于晉升激勵導(dǎo)致官員行為目標(biāo)與預(yù)算法的價值目標(biāo)出現(xiàn)偏差。這種目標(biāo)偏差的形成機(jī)理與唐代漕運(yùn)吏治問題相同。新《預(yù)算法》采取定向激勵方式，在第十章“法律責(zé)任”中以列舉式規(guī)范量化預(yù)算執(zhí)行的效果指標(biāo)，并將這種指標(biāo)體系與預(yù)算執(zhí)行主體的晉升利益直接掛鉤，一旦預(yù)算主體達(dá)不成相應(yīng)的效果指標(biāo)，則需承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任所帶來的利益損失。這種定向激勵模式存在兩個問題，一是即使量化的效果指標(biāo)可以完全表達(dá)預(yù)算執(zhí)行法所應(yīng)有的公共利益導(dǎo)向，由于責(zé)任規(guī)范和權(quán)力約束的不足，這種將利益規(guī)范與執(zhí)行效果直接掛鉤的方法并不能調(diào)動預(yù)算執(zhí)行主體的能動性，其激勵途徑不是通過自我激勵來實現(xiàn)的。二是量化的效果指標(biāo)不可能全面概括預(yù)算執(zhí)行法的全部價值目標(biāo)，而且預(yù)算執(zhí)行的客觀環(huán)境總是處在動態(tài)變化之中，量化的效果指標(biāo)與預(yù)算執(zhí)行法之間的目標(biāo)偏差是必然存在的，故列舉式禁止規(guī)范就好比“按下葫蘆起了瓢”，容易陷入顧此失彼的激勵窘境?？傊?，以定向激勵模式為主的預(yù)算法執(zhí)行責(zé)任規(guī)范無法應(yīng)對軟預(yù)算約束中的官員激勵失靈。

我國當(dāng)前的預(yù)算執(zhí)行法兼顧“內(nèi)部預(yù)算權(quán)分配關(guān)系”和“外部預(yù)算權(quán)分配關(guān)系”，⑩強(qiáng)調(diào)預(yù)算法的實施中賦予公民主動性的參與權(quán)利，其價值目標(biāo)是通過實現(xiàn)公民對預(yù)算執(zhí)行的參與權(quán)，來督促政府的執(zhí)行行為與社會整體利益保持最大化的一致。建立預(yù)算執(zhí)行法對政府官員的法律能動激勵機(jī)制，可以滿足預(yù)算執(zhí)行法對此種價值動態(tài)的適應(yīng)需求。就今天具有預(yù)算執(zhí)行責(zé)任的官員而言，其在預(yù)算執(zhí)行法上德定位與唐代的漕運(yùn)官吏具有共同點(diǎn)，即都是國家權(quán)力所有者的預(yù)算執(zhí)行權(quán)代理人。盡管國家所有權(quán)歸屬已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化，唐代的漕運(yùn)法制執(zhí)行目標(biāo)也顯然不代表社會整體利益，但是預(yù)算執(zhí)行者的這種代理角色及其因激勵失靈而出現(xiàn)的個體目標(biāo)偏差卻是相同的。因此，以社會整體利益為預(yù)算執(zhí)行的目標(biāo)導(dǎo)向，充分借鑒唐代的漕吏治理經(jīng)驗，注重與公民預(yù)算參與權(quán)實現(xiàn)方式的銜接，創(chuàng)造式建立預(yù)算執(zhí)行法的能動激勵機(jī)制，是國家預(yù)算法實施機(jī)制對當(dāng)前預(yù)算法參與式變革的最佳呼應(yīng)，也是新時期政府預(yù)算法治責(zé)任實現(xiàn)的關(guān)鍵步驟。

首先，預(yù)算執(zhí)行法的能動激勵須以社會整體利益為根本目標(biāo)。我們國家權(quán)力歸全體人民所有，預(yù)算執(zhí)行的激勵目標(biāo)與社會整體利益最大化相契合，是預(yù)算執(zhí)行法律激勵的正當(dāng)性前提。在對社會整體利益最大化的追求下，我國預(yù)算執(zhí)行法律激勵創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)遵循兩各層次的具體價值目標(biāo)。一是要實現(xiàn)對社會公共需要的最優(yōu)化滿足。預(yù)算執(zhí)行主體根據(jù)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，以憲法、預(yù)算法以及其他預(yù)算法律法規(guī)為行為規(guī)范，對人民共有的公共資源行使占有、使用與處分的行為，確保人民群眾公共需要最大化。二是要實現(xiàn)公共財政資源的分配正義。就預(yù)算執(zhí)行權(quán)的實現(xiàn)形式而言，其是通過對公共財政資源的計劃性分配實現(xiàn)資源配置的公平性與執(zhí)行行為的效率性之平衡，最終實現(xiàn)公共資源分配格局的合理和分配結(jié)果的正當(dāng)。

其次，預(yù)算執(zhí)行法的能動激勵須兼顧責(zé)任規(guī)范和績效規(guī)范的綜合應(yīng)用。唐代漕吏治理的激勵措施對于我們重構(gòu)當(dāng)前的預(yù)算執(zhí)行具體法律激勵規(guī)范具有十分重要的借鑒意義。充分調(diào)動預(yù)算執(zhí)行主體的主觀能動性，使其以自我激勵的方式時刻注意保持執(zhí)行行為與預(yù)算法公共利益目標(biāo)的一致性，從而在執(zhí)行效果上既實現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)，又注重分配正義。

一是能動性的責(zé)任激勵規(guī)范應(yīng)當(dāng)突出預(yù)算執(zhí)行法律責(zé)任的集體性和終身性?，F(xiàn)行《預(yù)算法》的責(zé)任追究方式大多以負(fù)有預(yù)算責(zé)任的政府機(jī)構(gòu)的“主管或直接責(zé)任人”作為責(zé)任承擔(dān)者，然而我國《預(yù)算法》第二十三條至第二十六條所規(guī)定的預(yù)算執(zhí)行權(quán)主體卻是各級政府及其組成部門。這種對政府集體責(zé)任模糊化的規(guī)范方式，事實上仍然是受到行政科層制下對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的依賴性之影響，既不利于調(diào)動作為預(yù)算執(zhí)行主體的政府部門整體的能動性，也違背了《預(yù)算法》第十七條所規(guī)定的“相互制約、相互協(xié)調(diào)”的預(yù)算執(zhí)行原則。因此，我國的預(yù)算責(zé)任規(guī)范體系必須賦予政府或者部門以健全的法律擬制人格，增加對預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)的集體性責(zé)任規(guī)范。

二是能動性的利益激勵規(guī)范應(yīng)當(dāng)突出預(yù)算執(zhí)行權(quán)力約束的多樣性和公開性。對于預(yù)算執(zhí)行法而言，承擔(dān)責(zé)任的個體不僅僅是一雙依據(jù)預(yù)算和法律照準(zhǔn)執(zhí)行的手，更是具有多元化需求的心。因此，預(yù)算執(zhí)行的能動激勵在構(gòu)建利益激勵規(guī)范時仍需注重除晉升以外的其他要素對執(zhí)行責(zé)任個體行為的影響，并設(shè)計相應(yīng)的配套激勵方案。同時，我們必須意識到，預(yù)算執(zhí)行法中的利益激勵措施必然涉及相應(yīng)的公共財政資源分配方式，這種分配方式應(yīng)當(dāng)符合我國相應(yīng)的財政支出規(guī)范和行政晉升規(guī)范等法律法規(guī)的約束，更應(yīng)當(dāng)具有明確地激勵途徑和分配比例，并應(yīng)予以公開透明的激勵程序，以實現(xiàn)內(nèi)部激勵和外部監(jiān)督的銜接。

（作者為華東政法大學(xué)法律史專業(yè)博士研究生）

【注釋】

①⑧（宋）王溥：《唐會要·卷八十七·轉(zhuǎn)運(yùn)鹽鐵總敘》，北京：中華書局，1955年，第1594頁。

②[法]讓·雅克·拉豐，大衛(wèi)·馬赫蒂摩：《激勵理論（第一卷）：委托-代理模型》，陳志俊等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第4頁。

③賴瑞和：“唐代使職的定義”，《史林》，2012年第2期，第48頁。

④⑤⑦（宋）歐陽修，宋祁：《新唐書·陸贄傳》、《新唐書·食貨三》、《新唐書·劉晏傳》，北京：中華書局，1975年，第4921頁，第1371頁，第4795頁。

⑥豐霏：“法律激勵的理想形態(tài)”，《法制與社會發(fā)展》，2011年第1期，第143頁。

⑨周雪光：“‘ 逆向軟預(yù)算約束：一個政府行為的組織分析”，《中國社會科學(xué)》，2005年第2期，第133頁。

⑩蔣悟真：“中國預(yù)算法實施的現(xiàn)實路徑”，《中國社會科學(xué)》，2014年第9期，第125頁。

責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實習(xí)）