西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)環(huán)境問題及對策

朱晶

【摘要】黨的十八屆五中全會首次將生態(tài)文明建設寫入國家五年規(guī)劃，充分表明生態(tài)文明已經(jīng)從一種先進的理念轉(zhuǎn)變?yōu)槿娼ㄔO小康社會、建設美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的歷史任務。作為全國生態(tài)脆弱區(qū)的西部地區(qū)，必須全面分析當前生態(tài)環(huán)境保護的突出問題，探究城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)環(huán)境惡化的原因，積極尋求有效對策，為進一步推進全國生態(tài)文明建設提供有力支撐和借鑒價值。

【關鍵詞】西部地區(qū) 城鎮(zhèn)化 生態(tài)環(huán)境保護

【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A

黨的十八屆五中全會首次將生態(tài)文明建設寫入國家五年規(guī)劃，充分體現(xiàn)黨中央對中國特色社會主義事業(yè)五位一體總布局的深刻把握。當前西部一些地區(qū)在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，片面追求經(jīng)濟效益，忽視社會效益和生態(tài)效益，產(chǎn)生水土流失、土地沙漠化與鹽堿化、工業(yè)三廢等一系列的生態(tài)問題，制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此，在如期全面建成小康社會的基本前提下，西部地區(qū)如何正確處理城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境保護之間的關系，積極推進美麗中國建設，是一項緊迫的現(xiàn)實課題。

西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)環(huán)境存在的突出問題

1999年西部大開發(fā)以來，這一地區(qū)進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，與此同時以工業(yè)化為主導的經(jīng)濟建設，對產(chǎn)生的環(huán)境問題不夠重視，環(huán)境保護的速度往往跟不上環(huán)境破壞的速度，生態(tài)環(huán)境狀況十分堪憂。

整體生態(tài)背景較差。西部地區(qū)是我國沙漠和沙漠化土地的重度分布區(qū)。其生態(tài)問題突出表現(xiàn)為土地荒漠化、水土流失和水資源時空分布不均衡。該地區(qū)海拔普遍偏高，坡度較大，水土流失嚴重，區(qū)域差異化特征明顯，內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆等干旱、半干旱區(qū)受風蝕影響為主，青藏高原、新疆天山、阿爾泰山的山區(qū)受凍融侵蝕影響為主，黃土高原、西南地區(qū)受水蝕影響為主。西北地區(qū)水資源分布少，部分地區(qū)甚至嚴重缺水，西南地區(qū)水資源分布多，但多在高山、峽谷地帶，可利用少。西部地區(qū)普遍脆弱的生態(tài)狀況將直接制約其城鎮(zhèn)化進程。

快速工業(yè)化帶來的三廢污染。工業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的重要標志。近年來，電石、煤炭、化工類企業(yè)大量進駐西部地區(qū)，在帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的同時也對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了巨大壓力。一些地方政府為完成招商引資任務降低環(huán)保標準，一些企業(yè)片面追求經(jīng)濟效益，忽視環(huán)保責任，工業(yè)肆意排放的“三廢”嚴重污染西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境。更有一些小企業(yè)不僅沒有帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，反而加重當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境污染?？傊?，西部地區(qū)“三廢”污染不僅嚴重影響城市居民的生產(chǎn)生活，也將工業(yè)污染問題逐漸引向農(nóng)村地區(qū)，一旦當工業(yè)“三廢”污染超出西部生態(tài)可承受的范圍，造成的環(huán)境問題短期內(nèi)將難以恢復。

過度開發(fā)帶來的資源枯竭。西部地區(qū)是中國資源能源最豐富的地區(qū)之一，全國45種主要礦產(chǎn)資源，中西部占了近四成，目前已探明能源儲量巨大，有望成為我國重要的戰(zhàn)略性能源接替基地。煤炭、礦石等資源從地下開采后，形成巨大的采空區(qū)，大量破壞植被，造成土壤裸露，極易導致地面塌陷和水土流失。資源開采加工過程中產(chǎn)生的“廢水、廢氣、廢渣”等污染物，嚴重破壞礦區(qū)自身的可持續(xù)生產(chǎn)和周邊生態(tài)安全。西部這些資源富集型城市，如不充分重視資源開采、產(chǎn)業(yè)融合與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展，一旦生態(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞，將陷入“資源詛咒”的發(fā)展悖論，其城鎮(zhèn)化進程不僅難以為繼甚至會出現(xiàn)倒退的可能。

旅游產(chǎn)業(yè)帶來的環(huán)境承載壓力。西部地區(qū)旅游資源十分豐富，獨特的自然風光和多彩的少數(shù)民族文化風情具有很高的生態(tài)景觀體驗價值，日益成為旅游熱點。拉薩、麗江、大理、九寨溝、呼倫貝爾、吐魯番、喀什等旅游城市吸引了國內(nèi)外大批游客。許多旅游資源富集區(qū)在旅游業(yè)的推動下，加快地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，客觀上提升了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。然而西部地區(qū)人地矛盾長期存在，在當?shù)匕l(fā)展旅游業(yè)，如果不注意生態(tài)環(huán)境的保護問題，片面追求經(jīng)濟利益，過度開發(fā)生態(tài)資源，接待大量外來游客，極有可能激化這一矛盾，引發(fā)環(huán)境破壞、生態(tài)惡化，最終導致生態(tài)環(huán)境無法支撐旅游業(yè)發(fā)展，其城鎮(zhèn)化進程必將受到影響。

西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)環(huán)境惡化的原因

西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)環(huán)境惡化的原因是多方面的。我們可以通過分析經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)之間的矛盾，旨在尋找造成生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因。

經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境矛盾一直存在。西部地區(qū)是中國重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)屏障區(qū)，其生態(tài)戰(zhàn)略地位非常重要。為此，國家在西部地區(qū)劃定了禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，近年來在這些地區(qū)實施了退耕還林還草、“三北”防護林體系建設、野生動植物自然保護區(qū)建設等重大生態(tài)建設項目，為生態(tài)修復和環(huán)境保護提供了有力支撐。但必須注意的是這些承擔重要生態(tài)環(huán)境保護責任的禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)往往也是西部地區(qū)貧困人口的集中區(qū)域，由于缺乏科學的發(fā)展方式、連續(xù)的財政轉(zhuǎn)移支付方式和合理的財政補貼數(shù)量，逐步拉大這些區(qū)域與其他地區(qū)的收入差距，也有可能激化當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的對立，陷入為了縮小差距，掠奪式開發(fā)資源、超強度透支環(huán)境資本的惡性循環(huán)。

產(chǎn)業(yè)結構失衡加速生態(tài)破壞。長期以來，西部地區(qū)和我國其他大多數(shù)地區(qū)一樣，一直采取高投入、低產(chǎn)出，高耗能、低效益的粗放式經(jīng)濟增長方式。特別是西部地區(qū)農(nóng)業(yè)仍以傳統(tǒng)種植業(yè)、畜牧業(yè)為主，普遍存在著過度墾荒、水土流失嚴重等問題。工業(yè)以原材料、能源的重化工和輕紡食品加工業(yè)為主，是中國的重要工業(yè)基地，在為東部和中部地區(qū)快速發(fā)展提供了資源支持的同時，也將主要污染留在當?shù)?，產(chǎn)業(yè)技術水平整體落后，工業(yè)布局沒有充分考慮環(huán)境容量、對自然資源過度開發(fā)，導致西部地區(qū)主要污染指標遠高于東部地區(qū)和全國平均水平。

生態(tài)治理能力落后。目前，伴隨西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程而產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題與當?shù)卣纳鷳B(tài)治理能力直接相關，突出表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境管理體制不完善、生態(tài)環(huán)境治理相關法律法規(guī)及執(zhí)法不到位、生態(tài)環(huán)境治理手段單一落后等。在西部地區(qū)加速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，面對GDP績效考核的巨大壓力，部分地方政府主動或被動降低生態(tài)環(huán)境保護的標準，為未來的城鎮(zhèn)化生態(tài)環(huán)境問題埋下隱患。同時，現(xiàn)行的管理體制下西部地方政府的生態(tài)環(huán)境管理體制還存在多頭管理、職權交叉等問題。今后西部地區(qū)大量新型城鎮(zhèn)的出現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境保護會更加突出，當?shù)卣凸賳T必須解決不同行政部門統(tǒng)一意見、綜合治理、提高行政效率等管理難題。

生態(tài)文明意識薄弱。根據(jù)中國環(huán)境文化促進會和中國環(huán)境意識項目關于全國生態(tài)意識調(diào)查結果，中國公眾的生態(tài)意識還處在較低水平。在西部地區(qū)，生態(tài)環(huán)境保護一直沿襲著政府承擔主要責任的觀念，公眾和企業(yè)的環(huán)境保護參與的主動性沒有被調(diào)動起來。尤其是在一些偏遠落后的農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)，農(nóng)民對西部地區(qū)生態(tài)破壞程度的認知不足，環(huán)境保護意識和責任意識普遍欠缺，生態(tài)環(huán)境的價值甚至無人關注。目前，西部地區(qū)的環(huán)境教育也處在起步階段，從事環(huán)境教育的專業(yè)人員缺乏、學校環(huán)境教育不完善、社會公民環(huán)境教育落后等問題都制約整個社會生態(tài)意識的提升。因此，提高西部地區(qū)公眾生態(tài)意識日益緊迫。

城市規(guī)劃不合理。為鼓勵各省區(qū)將生態(tài)文明建設的理念付諸實踐，國家開展了生態(tài)省、生態(tài)縣（區(qū)、市）、生態(tài)鄉(xiāng)、（鎮(zhèn)、村），國家生態(tài)示范區(qū)及全國環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)等活動。據(jù)現(xiàn)有資料分析，目前國家進行的生態(tài)建設榮譽創(chuàng)建活動中，西部地區(qū)明顯落后于東部地區(qū)。如在已命名的生態(tài)省中，西部地區(qū)只有四川省。在近兩年命名的全國627個環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，西部僅有51個，所占比重較低，上述數(shù)據(jù)表明從省域?qū)用嫔鷳B(tài)文明建設來看，一方面說明區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平與生態(tài)環(huán)境建設之間具有一定的正相關，另一方面也說明西部地區(qū)對于生態(tài)示范縣（區(qū)、市）、生態(tài)示范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、村）等建設重視程度不足，重經(jīng)濟輕生態(tài)現(xiàn)象較為普遍，在全國生態(tài)建設中的地位不夠突出。與之對比明顯的是東部地區(qū)在城市生態(tài)建設已初具成效，以上海東灘生態(tài)城、天津中新生態(tài)城為典型代表的東部地區(qū)城市正在積極開展生態(tài)文明城市、生態(tài)園區(qū)的規(guī)劃和建設。

西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中加強生態(tài)環(huán)境保護的策略

“十二五”規(guī)劃中，明確提出要將建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要著力點，未來城鎮(zhèn)建設的生態(tài)化是西部地區(qū)生態(tài)文明建設的重要目標之一。對此我們必須給予高度重視，采取切實有效措施加強西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中的環(huán)境保護。

城鎮(zhèn)化進程中加大生態(tài)環(huán)境保護力度。鑒于西部地區(qū)特殊的生態(tài)背景，我們要清醒認識到，不可能再像西方國家一樣先污染后治理，走以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，而首先要從生態(tài)背景出發(fā)，樹立生態(tài)優(yōu)先的思想，以生態(tài)環(huán)境容量為依據(jù)，協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護之間的互動關系，把生態(tài)環(huán)境保護作為西部新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵點。具體來說：第一，以國家生態(tài)功能區(qū)劃為基本依據(jù)，從西部各地區(qū)的生態(tài)實際出發(fā)，通過對各個地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、資源條件、開發(fā)能力等影響城鎮(zhèn)建設的生態(tài)因素進行綜合評估，劃定不同地區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展適宜區(qū)。比如青藏高原是我國江河發(fā)源地，國家生態(tài)安全意義重大，且城市數(shù)量較少，在發(fā)展城鎮(zhèn)化進程中要特別重視生態(tài)環(huán)境保護工作。四川盆地，生態(tài)環(huán)境條件較好，是西部密度最大的城鎮(zhèn)群發(fā)展地帶，其城鎮(zhèn)化發(fā)展可以從當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境特點出發(fā)，提升其城鎮(zhèn)的整體生態(tài)功能。黃土高原主要的生態(tài)問題是水土流失、植被破壞、過度墾荒等，其城鎮(zhèn)化要與退耕還林、退耕還草等生態(tài)治理工程相結合。第二，要科學規(guī)劃生態(tài)脆弱區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展，明確區(qū)分不宜發(fā)展城鎮(zhèn)的區(qū)域，特別是亟待保護的植被山川、濕地、戈壁、荒漠化地帶等生態(tài)保護區(qū)，同時嚴格控制內(nèi)陸河流域、長江和黃河上游地區(qū)、高寒和高旱地區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，保證上述地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展不會出現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的再破壞和產(chǎn)生新的次生災害。

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，建立生態(tài)效益型產(chǎn)業(yè)體系。西部地區(qū)在實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的進程中，關鍵要處理好經(jīng)濟社會發(fā)展的生態(tài)效應，依據(jù)生態(tài)經(jīng)濟學原理，依靠科技創(chuàng)新發(fā)展，走生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路。具體來說：首先，加快扶持安全、綠色食品生產(chǎn)，積極推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)模式。在西部地區(qū)建設一批綠色食品和無公害食品（菜、茶、果、米等）國家級示范基地、生態(tài)農(nóng)業(yè)示范村，結合地理優(yōu)勢，推進“牧一沼一果”結合、“丘陵山地綜合開發(fā)”、農(nóng)林復合型等生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，積極促進西部農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善。其次，利用先進環(huán)保技術改造升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展清潔能源，建立生態(tài)循環(huán)型工業(yè)體系。即推進電力、煤炭、化工（天然氣化工、煤化工、石油化工）、冶金、紡織等高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)的技術改造和污染治理，培育扶持一批具有地方特色和優(yōu)勢的環(huán)保產(chǎn)業(yè)化示范工程，拓寬風電、太陽能等清潔能源的開發(fā)和應用領域，促進西部地區(qū)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的新興。最后，發(fā)展以生態(tài)旅游業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)和信息服務業(yè)為主的生態(tài)服務業(yè)。即合理統(tǒng)籌西部地區(qū)生態(tài)旅游資源，制定具有地方特色的生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃，寓環(huán)境保護于旅游資源開發(fā)中，同時根據(jù)西部地區(qū)經(jīng)濟特色和社會環(huán)境特點，積極構建大中型特色農(nóng)產(chǎn)品流通體系、中藥材批發(fā)市場、糧食儲備基地等現(xiàn)代物流體系，加快發(fā)展網(wǎng)絡服務、電子商務，開展遠程醫(yī)療和遠程教育等。

加快政府職能轉(zhuǎn)變，完善生態(tài)文明的制度建設。西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中的生態(tài)環(huán)境保護問題還需要完善的相關法律法規(guī)作保障。從全國來看，我國的生態(tài)環(huán)境法律體系還不能完全適應西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，特別是“目前西部地區(qū)環(huán)境立法亟待完善，如西部開發(fā)促進法，生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展法，防治沙化和沙塵暴法等；環(huán)境法在西部各地區(qū)的地方配套法規(guī)和具體落實措施也不夠完善，甚至存在虛位現(xiàn)象?！雹?/p>

從區(qū)域來看，受民族風俗等多重影響，西部地區(qū)還有豐富復雜的民族生態(tài)習慣法。一般來說，“習慣法顯示的是特定區(qū)域的實踐理性與秩序價值，表達的是法律的文化特征，而在具備上述條件時，習慣法將有可能對法治文明做出貢獻?！雹谖鞑康貐^(qū)的民族生態(tài)習慣法蘊含著深刻的人與自然和諧共生理念，對維護當?shù)氐纳鷳B(tài)平衡起到很好的保護作用。由此，在西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中我們要充分挖掘民族生態(tài)習慣法的積極理念，使其與國家環(huán)境保護法實現(xiàn)對接，發(fā)揮現(xiàn)代價值。

加強生態(tài)文明教育，弘揚少數(shù)民族生態(tài)倫理思想。西部地區(qū)的居民既是該區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的主要受益人，也是重要守護者。城鎮(zhèn)化進程中的生態(tài)環(huán)境保護離不開當?shù)鼐用竦姆e極參與。首先，要積極培育生態(tài)文明意識。要充分利用廣播、電視、報紙網(wǎng)絡等新聞媒介，通過文藝下鄉(xiāng)、社區(qū)活動等各種喜聞樂見的形式，開展生態(tài)文明教育，宣傳黨和國家的生態(tài)環(huán)境保護政策、法律法規(guī)，幫助人民群眾充分認識西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境危機的嚴重性，增加憂患意識和責任意識。長期以來，西部少數(shù)民族在生產(chǎn)生活中積累了豐富的地方性生態(tài)知識，有效地維護了當?shù)氐纳鷳B(tài)平衡。如果能將這些寶貴的生態(tài)文化資源與生態(tài)文明教育相結合，讓少數(shù)民族在生態(tài)文明建設中獲得一種積極的文化認可，提高傳承、保護、創(chuàng)新、發(fā)展傳統(tǒng)生態(tài)文化的能力。其次，要從當?shù)鼐用竦膶嶋H需要出發(fā)，堅持將生態(tài)環(huán)境保護與民生改善相結合，理念教育與生計相統(tǒng)一。生態(tài)文明教育不能局限于單純形式的宣傳，還要將環(huán)境教育與民生改善結合起來，在具體的生態(tài)環(huán)保項目、民生工程、技能培訓貫徹環(huán)保理念，提高當?shù)厣鐣＠?，改善當?shù)鼐用裆睢Ｖ挥凶屓藗冋J識到通過對傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式的改造，可以減少對生態(tài)環(huán)境的破壞，并且提高經(jīng)濟收入和生活水平，才能獲得生態(tài)文明教育的可持續(xù)發(fā)展空間。

走具有西部特色的生態(tài)化城鎮(zhèn)之路。西部城鎮(zhèn)化道路從建設之初就要堅持生態(tài)學原理，指導城鎮(zhèn)的自然—經(jīng)濟—社會復合系統(tǒng)的整體和諧發(fā)展模式，走出具有西部特色的生態(tài)化城鎮(zhèn)之路。具體來說就是要借助先進技術和科學生態(tài)理念，進行城市規(guī)劃和資源開發(fā)利用。第一，西部地區(qū)水資源的稀缺性，決定其城鎮(zhèn)建設要更加注意水資源的合理分配和節(jié)約使用，提高城鎮(zhèn)水源涵養(yǎng)能力，改善城鎮(zhèn)建設缺水問題，加強水污染治理問題，充分保護好原有的河流等水資源。第二，重視空氣質(zhì)量保護問題，嚴格控制工業(yè)、生活廢氣排放量，增加城鎮(zhèn)植樹造林面積。第三，合理利用土地資源，完善城鎮(zhèn)功能區(qū)規(guī)劃，嚴禁耕地占用行為，防止出現(xiàn)西部城鎮(zhèn)化建設導致荒漠化災害。第四，積極調(diào)整城鎮(zhèn)化建設的能源結構，更新技術提高傳統(tǒng)能源利用效率，降低環(huán)境污染程度，大力發(fā)展清潔能源。第五，強化資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管，加強城鎮(zhèn)環(huán)境保護監(jiān)管隊伍建設，提高城鎮(zhèn)的生態(tài)治理能力，不斷完善城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護體系。同時借助西部城鎮(zhèn)化的發(fā)展相應增加生態(tài)環(huán)境保護的投入，為生態(tài)環(huán)境的恢復與重建提供支持。

（作者為新疆大學博士研究生、新疆醫(yī)科大學講師；本文系2013年度國家社會科學基金項目，項目編號：13CMZ032）

【注釋】

①史玉成：“西部生態(tài)環(huán)境建設的法律思考”，《蘭州大學學報》（社會科學版），2002年第4期。

②尹伊君：“文明進程中的法治與現(xiàn)代化”，《法學研究》，1999年第6期。

責編 /張蕾