民間融資管控對策研究

杜興濤　吳玉霞

【摘要】民間金融的政府管制和社會自治是治理民間融資的兩個重要組成部分。河北省在制定管控民間融資對策時，要借鑒相關(guān)成功經(jīng)驗，并根植于河北省民間融資管控實踐。要構(gòu)建政府主導(dǎo)的、以社會組織為主體的民間金融風(fēng)險監(jiān)控體系，制定社會自治組織參與的交易規(guī)則和管理辦法，使政府管制和社會自治在其應(yīng)有的領(lǐng)域內(nèi)充分發(fā)揮作用。

【關(guān)鍵詞】民間融資 政府管控 社會自治 河北

【中圖分類號】G642.0 【文獻標(biāo)識碼】A

民間金融政府管制和社會自治的概念及協(xié)調(diào)

民間金融政府管制和社會自治的概念。第一，民間金融政府管制。從經(jīng)濟社會的發(fā)展來看，政府管制是經(jīng)濟發(fā)展到一定時期的產(chǎn)物。在市場化和自由主義發(fā)展階段，市場交易行為日益頻繁，隨之而來的是交易安全問題、利益分配問題和結(jié)構(gòu)性社會問題。為解決市場經(jīng)濟自身引發(fā)的各種市場失靈問題，政府管制應(yīng)運而生。政府管制是指地方政府或者中央政府基于一定的管理目的，依靠法律賦予的權(quán)利，對社會經(jīng)濟各種主體和經(jīng)濟行為進行有強制力的管理控制，以求保證經(jīng)濟的平穩(wěn)運行和社會的長期穩(wěn)定。我國民間金融行業(yè)處于市場化改革的進程中，二元金融結(jié)構(gòu)下金融管控機制處于構(gòu)建的初步階段，民間金融制度缺陷凸顯，需要完善民間融資法律體系和相關(guān)制度，以保證民間融資領(lǐng)域的交易安全和市場的公平競爭，于是政府金融管制成為新興市場國家金融監(jiān)管的重要手段。民間金融監(jiān)管難度大，隱秘金融行為難于被察覺，因此政府管制的強制性、法制性和政策性可以通過公權(quán)力機關(guān)逐漸滲透至民間融資各個領(lǐng)域，具有權(quán)威性、強制性和指引性。

第二，民間金融社會自治。社會自治是指社會經(jīng)濟各主體為謀取自身發(fā)展而減少政府政策規(guī)制和干預(yù)，并通過各種社會自治組織管理其交易行為，保證市場經(jīng)濟的效率。從理論上講，社會自治是與政府管制相區(qū)別的社會經(jīng)濟管理工具。社會自治以地區(qū)或行業(yè)的交易習(xí)慣、行規(guī)行約、市場規(guī)則為基礎(chǔ)，由社會自治性組織通過法律具體授權(quán)行使管理職能。民間金融交易從其歷史沿革上看，是在正規(guī)金融渠道無法滿足市場資金需求時，由市場自發(fā)產(chǎn)生的金融行為，也是金融行業(yè)市場化改革的必然結(jié)果和不可或缺的環(huán)節(jié)。從其發(fā)展過程上看，民間融資種類、形式、規(guī)則的發(fā)展速度較快，且基本形成一套潛藏的交易規(guī)則，政府管制民間金融，具有一定時滯效應(yīng)，容易出現(xiàn)政策效果滯后的現(xiàn)象。如果通過社會自治民間金融組織對其本行業(yè)的交易行為進行管理和風(fēng)險防控，可有效保證管理效率。

民間金融政府管制和社會自治之間的矛盾及協(xié)調(diào)。金融行業(yè)的政府管制和社會自治之間始終存在著固有的矛盾。從權(quán)利來源上看，政府金融管制是每個公民部分權(quán)利讓渡的結(jié)果，而金融社會自治是通過市場或金融行業(yè)自治協(xié)會進行，是市場內(nèi)部權(quán)利的再分配，不涉及權(quán)利的讓渡。因此，二者間成此消彼長的態(tài)勢。政府過多的擁有管理權(quán)限，意味著市場行業(yè)自治的權(quán)利過少，進而產(chǎn)生金融抑制的狀態(tài)。如果政府較多的放權(quán)給市場金融自治組織，則交易效率和監(jiān)管效率將有所提高，但也存在監(jiān)管強制性不足和“監(jiān)守自盜”的發(fā)生。因此，如何協(xié)調(diào)政府管制和社會自治，是管控民間融資中亟需解決的問題。

結(jié)合國內(nèi)外金融治理理論和實踐，世界范圍內(nèi)協(xié)調(diào)金融領(lǐng)域政府管制和社會自治大致有兩種方式，即有限政府理論和新公共服務(wù)理論。有限政府理論認(rèn)為，政府不應(yīng)是“全能政府”，政府和市場是同為兩種金融治理手段，但各自功能不同。政府的功能是保護市場的有效性，應(yīng)承認(rèn)政府監(jiān)管的必要性。然而，政府不能肆意將監(jiān)管的觸手延伸至民間金融各領(lǐng)域，而應(yīng)只履行基本的職責(zé)，將其他職責(zé)交由市場行業(yè)自治組織解決，保證市場化的基本方向。具體到民間融資上，政府應(yīng)對民間融資中有可能對金融秩序和交易安全產(chǎn)生嚴(yán)重后果的行為加以約束，確保民間融資在金融市場上的安全性。而將具體交易習(xí)慣、交易規(guī)則和交易中的審查交由行業(yè)自治組織負(fù)責(zé)，做到“小政府、大市場”。新公共服務(wù)理論在肯定市場自治的基礎(chǔ)上，也重新定義了政府職能。該理論認(rèn)為，政府的職能應(yīng)當(dāng)是服務(wù)，因此政府的角色應(yīng)當(dāng)由“劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗?，幫助市場一起尋找漏洞并提出解決方案。因此在民間金融管控領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)只承擔(dān)同服務(wù)行政類職能，并不是直接支配和命令管理關(guān)系，對本地區(qū)民間融資進行非強制性建議或指導(dǎo)，協(xié)助有關(guān)機構(gòu)擬定民間借貸合同、制定民間金融機構(gòu)管理制度等。

民間金融涉及國計民生諸多領(lǐng)域，存在潛在區(qū)域性風(fēng)險，因此在金融風(fēng)險的監(jiān)管、融資企業(yè)信用風(fēng)險監(jiān)控上必須明確政府的監(jiān)管職責(zé)，社會自治作為輔助配合。民間融資的發(fā)展是不同利益主體在意思自治基礎(chǔ)上為滿足資金需求而發(fā)展的產(chǎn)物，存在諸多利益訴求，因此在交易的具體過程、交易的規(guī)則、糾紛化解上應(yīng)主要由民間融資行業(yè)自治機構(gòu)管理，政府只需通過服務(wù)型行政行為、政策建議及法律法規(guī)等方式予以支持。

河北省民間融資發(fā)展現(xiàn)狀及管控中存在的問題

河北省民間融資現(xiàn)狀。根據(jù)2014年河北省融資數(shù)據(jù)顯示，河北省2014年上半年民間融資規(guī)模大約500億元，占河北省2014年社會融資總量的約9.6%，且逐年上升。從民間金融機構(gòu)發(fā)展上看，近年來河北省民間金融機構(gòu)從數(shù)量和業(yè)務(wù)范圍上都顯著增加，小額貸款公司數(shù)量已躋身全國前五名，融資性擔(dān)保公司超過600家，注冊資本金超過400億。2014年河北省典當(dāng)行新增37家，新增分支機構(gòu)12家，典當(dāng)融資正逐漸向全省擴展。從民間融資利率上看，河北省企業(yè)民間融資加權(quán)年利率約為15.3%，向企業(yè)、個人和民間融資機構(gòu)借款利率分別為18.8%、14.0%和23.6%。若以央行于2015年十月公布的貸款基準(zhǔn)利率4.75%為標(biāo)準(zhǔn)，各種形式的民間借貸利率均徘徊在法定的四倍利率上限附近，有部分利息收入不受法律保護。

河北省民間融資管控中存在的問題。河北省民間融資主要以政府管制為主，管控權(quán)限集中在政府和相關(guān)國家機關(guān)。分析政府管制內(nèi)容可以看出，管控內(nèi)容分散、覆蓋面狹窄、手段單一，沒有體現(xiàn)出“小政府、大市場”的服務(wù)型政府理念。在社會自治方面，河北省雖也存在行業(yè)協(xié)會，但這種行業(yè)協(xié)會本質(zhì)上是交流研究平臺，并未出臺對本行業(yè)的管控規(guī)章或規(guī)則，進而無法和政府管制形成配合。長期以來，這種政府管制和社會自治的不協(xié)調(diào)，不僅阻礙了河北省金融管控的步伐，也浪費了優(yōu)質(zhì)的社會管理資源。

第一，政府對民間金融的監(jiān)管作用發(fā)揮不充分。在風(fēng)險防范過程中，政府的角色應(yīng)當(dāng)是一個嚴(yán)格的監(jiān)督者，始終貫穿金融風(fēng)險監(jiān)管的各個階段。河北省對民間金融的監(jiān)管缺乏系統(tǒng)性，導(dǎo)致金融風(fēng)險始終處于監(jiān)管的邊緣地帶，地方政府在民間融資的管控中越位缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。例如，非銀行民間融資機構(gòu)是金融風(fēng)險的高發(fā)區(qū)，但關(guān)于金融機構(gòu)的監(jiān)管只停留在《公司法》等上位法之中，河北省政府沒有針對民間金融機構(gòu)的特殊性進行差異化對待。其原因在于金融領(lǐng)域仍然具有較多的計劃經(jīng)濟色彩，地方政府金融政策必須服從于中央，缺乏一定自主性。而民間金融的特點之一是顯著的地緣性，地方政府金融管制的意義是在能夠立足于本省金融業(yè)發(fā)展實際的基礎(chǔ)上，制定符合本省發(fā)展要求的系統(tǒng)的、全面的、根本性政策法規(guī)。

第二，管制方式單一化。民間融資的政府管制中，政府的職能是通過行政服務(wù)類行為幫助金融主體彌補交易中存在的漏洞，規(guī)避交易風(fēng)險。實踐中，河北省金融管制部門往往以強制性行政行為為主，政策具有顯著的指令性，政策設(shè)計僵化，且多為行政干預(yù)。除此之外，河北省金融管制部門的監(jiān)管措施主要是直接行政管理，政策直接作用到金融主體上，缺乏靈活性。合理的政府民間金融管制中，政府應(yīng)當(dāng)大量使用間接管理的手段，通過協(xié)商、服務(wù)、法律、評估等方式進行管制。

第三，社會自治缺失。民間金融治理中，在交易的具體過程、交易的規(guī)則和地區(qū)社會信用保障上應(yīng)由民間融資行業(yè)自治機構(gòu)負(fù)責(zé)。河北省至今仍無民間金融管理的自治性機構(gòu)，雖然擔(dān)保、典當(dāng)?shù)刃袠I(yè)成立了屬于自己的行業(yè)協(xié)會，但是行業(yè)協(xié)會章程中主要涉及協(xié)會會員的活動、業(yè)務(wù)的培訓(xùn)、技術(shù)交流，沒有對本行業(yè)進行監(jiān)管的內(nèi)容。

政府主導(dǎo)建立以社會組織為主體的民間金融風(fēng)險監(jiān)控體系

建立專業(yè)、綜合性金融風(fēng)險管控機構(gòu)。河北省民間金融機構(gòu)缺乏有效市場準(zhǔn)入和行為監(jiān)督，造成大量金融中介在自身不具備風(fēng)險防控能力的條件下從事民間融資業(yè)務(wù)。而風(fēng)險防控是金融業(yè)發(fā)展的底線，因此需要由政府主導(dǎo)，并通過其強制力構(gòu)建金融風(fēng)險管控體系，將民間融資監(jiān)管納入銀行監(jiān)管體系中，從而降低我國“影子銀行”運行風(fēng)險，保證系統(tǒng)性風(fēng)險在可控的范圍內(nèi)。

對民間金融機構(gòu)的監(jiān)管具體可從兩個方面進行。首先，由人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會負(fù)責(zé)對本省新設(shè)立的民間金融機構(gòu)進行市場準(zhǔn)入監(jiān)管，重點是對金融機構(gòu)經(jīng)營范圍、人員組成和注冊程序進行審查，全省金融監(jiān)管當(dāng)局制定民間金融機構(gòu)統(tǒng)一的最低資本充足率、注冊資本金數(shù)額，并比照商業(yè)銀行監(jiān)管方法對其進行核算。不同類型的民間金融機構(gòu)風(fēng)險和經(jīng)營方式不同，因此應(yīng)在設(shè)立最低基礎(chǔ)上進行差別化調(diào)整，針對高風(fēng)險、高杠桿率的融資擔(dān)保等機構(gòu)，適當(dāng)提高準(zhǔn)入門檻，做到防患于未然。其次，對民間融資過程進行監(jiān)督。民間融資具有隱蔽性，必須陽光化方能進行有效的風(fēng)險防范，因此應(yīng)借鑒銀行監(jiān)管的經(jīng)驗，通過存貸比、資產(chǎn)負(fù)債率、壞賬率等指標(biāo)構(gòu)建基本風(fēng)險評估機制，并逐漸建立民間金融機構(gòu)風(fēng)險監(jiān)測系統(tǒng)。目前河北省民間融資機構(gòu)的準(zhǔn)入主要由地方金融辦負(fù)責(zé)，從監(jiān)管能力和監(jiān)管技術(shù)兩方面看，都不適合作為民間融資主管單位，必須由人民銀行和銀監(jiān)會等專業(yè)的金融監(jiān)管部門進行監(jiān)管。

建立政府監(jiān)督、社會運作的融資主體評級機構(gòu)。民間借貸市場之所以利率高企，除市場流動性不足外，信息的不對稱是一個很重要的因素。目前，河北省乃至全國在民間融資領(lǐng)域都尚未形成一個有效的民間信用評級機制。資金的供給方在提供資金之前，不能通過民間融資信用評級機制了解資金需求方資信狀況和償債能力，對放款的回收很難產(chǎn)生合理預(yù)期，不得不通過提高利率規(guī)避風(fēng)險。

融資主體信用評級必須始終在政府嚴(yán)格監(jiān)管下進行，但評級機構(gòu)須為社會自治下的第三方機構(gòu)。在這個過程中，應(yīng)明確政府和評級機構(gòu)權(quán)責(zé)歸屬，既要確保評級過程的公正性，又要保證評級結(jié)果的有效性。在評級機制構(gòu)建中，應(yīng)重點考慮評級機構(gòu)的選擇問題。民間融資信用評級機構(gòu)必須由具有良好評級資質(zhì)的第三方機構(gòu)擔(dān)任，政府可參照對債券信用評級機構(gòu)的選擇過程進行選擇，全面了解評級機構(gòu)的評價標(biāo)準(zhǔn)、評價方法和評價指標(biāo)設(shè)置情況，并針對河北省不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)集群的群體信用給予服務(wù)型建議，第三方評級機構(gòu)必須對評級結(jié)果負(fù)責(zé)。

構(gòu)建政府、市場相配合的河北省經(jīng)濟社會征信平臺。民間融資究其本質(zhì)，是信用條件下的資金拆借，政府若想對民間融資各方面全面系統(tǒng)檢測，必須對各主體信用進行調(diào)查，因此，在有效的信用評級機構(gòu)設(shè)立后，還要搭建全省經(jīng)濟社會征信平臺和登記系統(tǒng)，不僅要約束資金需求者行為，也要約束資金供給者行為。在征信體系構(gòu)建中，征信主體的選擇是首要解決的問題。根據(jù)國際經(jīng)驗，征信主體往往分成政府主導(dǎo)和市場主導(dǎo)兩類。以美國為代表的一部分國家主張通過純市場化手段進行征信，征信機構(gòu)獨立于政府。以法國為代表的部分國家則強調(diào)政府征信的重要性。在法國，征信機構(gòu)只存在于國營征信機構(gòu)。

政府主導(dǎo)的征信系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)全省企業(yè)和個人基本信用記錄，如個人基本信息、職業(yè)、家庭狀況、收入、信貸記錄等，以便政府充分了解債務(wù)人的基本信用情況。此層次重點應(yīng)處理好個人隱私權(quán)和信用數(shù)據(jù)收集的矛盾，不允許任何超越個人隱私權(quán)的信用信息披露。在基本信用征集完畢后，應(yīng)采取社會自治的征信系統(tǒng)，以行業(yè)自治性組織為主體，針對該行業(yè)所必須的信用信息進行征集和披露。這樣既可保證公權(quán)力有效滲透至信用體系，又給予不同行業(yè)充分的自主性選擇，保證了征信體系的靈活和高效，使資金供求雙方在最大程度上實現(xiàn)信息的對稱。在征信體系搭建完畢后，政府應(yīng)出臺相關(guān)征信制度法規(guī)，盡快將征信制度用法律的形式加以明確，保障信用征集的強制性。

建立社會自治組織參與的交易規(guī)則和管理辦法

在交易領(lǐng)域，協(xié)調(diào)政府管制和社會自治的關(guān)鍵是明確何種交易需要政府強制規(guī)范。為充分保障交易的效率，政府應(yīng)只對交易的宏觀原則和需要打擊的交易行為進行規(guī)制，采取負(fù)面清單制度，保證“無禁止即自由”的治理理念。而社會自治機構(gòu)則應(yīng)根據(jù)本行業(yè)發(fā)展特點，制定相應(yīng)的行業(yè)內(nèi)交易規(guī)則。在糾紛解決上，應(yīng)采取多元化糾紛解決機制，政府推動相關(guān)法規(guī)制定，而行業(yè)自治機構(gòu)負(fù)責(zé)簡單糾紛的調(diào)解和協(xié)調(diào)

制定社會自治組織參與的民間融資交易規(guī)范。民間融資具有隱蔽性，長期以來各地尚無通用的市場規(guī)范，從而使河北省民間融資方式混亂，交易規(guī)則欠明晰。與政府管制相比，民間金融行業(yè)內(nèi)社會自治組織對于本行業(yè)的交易通則、規(guī)范和有利于提高交易效率的慣例更加了解，因此，針對交易領(lǐng)域的民間金融管控需由社會自治組織參與，而政府則需對行業(yè)自治組織進行合法性審核和宏觀管控或給予服務(wù)型行政指導(dǎo)。

在河北省2014年民間融資糾紛中，自然人之間或非融資機構(gòu)法人間借貸糾紛所占比例最高。在民間借貸領(lǐng)域以信用和承諾作為僅有的擔(dān)保，依靠熟人間的人情關(guān)系進行借貸，借貸雙方甚至沒有有效的借款合同。針對上述融資方式的監(jiān)管，應(yīng)首先成立相關(guān)行業(yè)自治組織，對交易的程序、擔(dān)保規(guī)則等進行詳細(xì)的規(guī)范，政府則應(yīng)側(cè)重服務(wù)型行政干預(yù)。政府服務(wù)型行政干預(yù)類似于中央銀行對商業(yè)銀行定期的窗口指導(dǎo)，雖然不直接影響被指導(dǎo)主體行為，但政府指導(dǎo)具有較高的公信力，足以達到提示和指導(dǎo)的目的。

制定《河北省民間融資管理辦法》。民間融資糾紛解決應(yīng)以多元化為原則。從我國現(xiàn)行法律體系上看，河北省解決民間融資糾紛的法律依據(jù)主要有《民法通則》、《合同法》、《商業(yè)銀行法》、《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》、《刑法》等。這些法律法規(guī)和規(guī)章分散于不同法律位階，且不同法律間存在沖突和界限模糊的現(xiàn)象。在上述諸多立法缺陷并存的背景下，在此原則指引下，政府作為政府規(guī)章的制定機關(guān)，應(yīng)充分行使其規(guī)章制定權(quán)限，借鑒溫州模式經(jīng)驗，并結(jié)合本省實際情況制定《河北省民間融資管理辦法》，厘清合法融資和非法集資邊界，規(guī)范民間金融機構(gòu)審查登記制度，明確各種法律禁止的非法轉(zhuǎn)貸、非法經(jīng)營和沖突交易等行為，在利率市場化的基礎(chǔ)上明確民間借貸利率，明晰法人間借貸是否合法。法律在約束交易雙方行為的同時，還應(yīng)約束政府行為，分配金融監(jiān)管、風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警的責(zé)任歸屬，制定完善的追責(zé)機制。

（作者分別為河北金融學(xué)院法律系副教授，河北金融學(xué)院副教授；本文系2015年度河北省社會科學(xué)基金項目“邯鄲房企融資危機對河北省管控民間融資的借鑒及對策研究”的階段性成果，項目編號：HB15FX034）

責(zé)編 /王坤娜