淺談山西省煤礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)問(wèn)題

關(guān)瑩

摘 要：煤礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與礦區(qū)人們的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，更影響著全省乃至全國(guó)的生態(tài)平衡和可持續(xù)發(fā)展。一直以來(lái)，我們對(duì)環(huán)境資源保護(hù)的意識(shí)比較薄弱，對(duì)煤炭資源進(jìn)行野蠻式的開(kāi)發(fā)掠奪，不僅造成了資源的大量浪費(fèi)，更是嚴(yán)重破壞了生態(tài)平衡，引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。目前，我國(guó)煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)不可忽視了，它已經(jīng)嚴(yán)重威脅到了區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)安全，我們急需對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行一系列的保護(hù)措施，其中法律保護(hù)就是一方面。本文以山西為例，闡述了我國(guó)煤礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞現(xiàn)狀和原因，找出了相關(guān)法律保護(hù)的不足，并針對(duì)這些不足的地方提出了一系列改善的方法。希望這些建議能夠有利于我國(guó)煤礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境的改善。

關(guān)鍵詞：煤礦區(qū)；生態(tài)環(huán)境保護(hù)；法律制度；完善

煤炭是人們生產(chǎn)生活中不可或缺的燃料，同時(shí)它也是關(guān)系著我國(guó)能源安全乃至經(jīng)濟(jì)安全的重要戰(zhàn)略物資。山西是我國(guó)煤炭大省，累計(jì)查明煤炭?jī)?chǔ)量約占全國(guó)的25%，“十二五”期間，山西省煤炭地質(zhì)局提交煤炭資源儲(chǔ)量766億噸。煤炭的開(kāi)發(fā)利用為山西省提供了大量的稅費(fèi)和就業(yè)崗位，已成為當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也產(chǎn)生了大量的環(huán)境污染和生態(tài)的破壞。

一、煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞的現(xiàn)狀

煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞，大體有以下三個(gè)方面：一是水土流失、土地荒漠化和生物多樣性銳減。山西省地處黃土高原，屬于風(fēng)沙沉淀下的土壤，土質(zhì)比較疏松。在煤炭開(kāi)采活動(dòng)中，破壞了大量的植被和山坡土體，加速了礦區(qū)的水土流失和土地荒漠化，導(dǎo)致全省生物多樣性銳減，嚴(yán)重破壞了礦區(qū)的生態(tài)平衡。二是煤礦生產(chǎn)排污對(duì)生態(tài)的影響。礦區(qū)廢水中含有大量氮、磷等成分和一些有毒可溶物質(zhì)，嚴(yán)重污染礦區(qū)水系。礦區(qū)的廢氣中有瓦斯、二氧化硫、碳氧化物、氮氧化物、硫化氫等物質(zhì)，在春秋季節(jié)，受季風(fēng)因素的影響，礦區(qū)的污染物會(huì)擴(kuò)散到其他地區(qū)，大大增加了污染范圍，嚴(yán)重威脅周?chē)用竦纳a(chǎn)生活。煤礦區(qū)的廢渣主要是煤矸石，其自燃能排出大量的二氧化硫等有害氣體，嚴(yán)重?fù)p害人們身體健康。煤礦區(qū)的噪聲污染主要是企業(yè)、礦山的機(jī)械噪聲和交通噪聲等。三是地表沉陷。煤礦開(kāi)采會(huì)引起地表沉陷，破壞鐵路、橋梁、管道、輸電線(xiàn)路等，而且山西省處于我國(guó)主要地震帶——華北太行山沿線(xiàn)上，易發(fā)生崩塌、滑坡、泥石流、地震等災(zāi)害，造成人、財(cái)、物的巨大損失。

二、煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞的原因

造成煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到破壞的原因有：第一，缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)。對(duì)于礦區(qū)的資源管理仍然是哪有問(wèn)題治理哪，盲目發(fā)展，會(huì)加劇環(huán)境的破壞，導(dǎo)致資源枯竭。第二，管理機(jī)制不完善。環(huán)境管理在地方上的表現(xiàn)是政出多門(mén)、各行其是，最后導(dǎo)致各部門(mén)責(zé)任推諉、治理效果不明顯，許多治理的真空和空白地帶，使礦區(qū)環(huán)境破壞程度加劇。第三，法律法規(guī)建設(shè)滯后，人們對(duì)相關(guān)法律認(rèn)識(shí)不夠。盡管目前《環(huán)境保護(hù)法》、《水土保持法》、《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等對(duì)礦區(qū)環(huán)境保護(hù)都有相應(yīng)的內(nèi)容，但并不完善，缺乏執(zhí)行力，人們個(gè)人利益為主的錯(cuò)誤觀點(diǎn)根深蒂固，法律意識(shí)淡薄。第四，治理礦區(qū)環(huán)境投入少，技術(shù)落后。生態(tài)環(huán)境治理非一朝一夕的事，歷史遺留問(wèn)題太多，只靠礦區(qū)本身資金的投入很難恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，先進(jìn)技術(shù)設(shè)備引用少，資源大量浪費(fèi)，環(huán)境污染日趨加重。第五，自然因素條件的限制。

三、煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)的不足

目前，我國(guó)已經(jīng)有了一系列關(guān)于煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律制度，如：礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、土地復(fù)墾制度、污染物防治管理制度等，但法律保護(hù)方面仍存在許多不足。

（一）立法方面的不足

第一，立法理念落后。雖然對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法理念傾向了源頭防治，但執(zhí)法中還是注重末端治理，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)整體環(huán)境效益的保護(hù)。第二，立法體系不完善。近年來(lái)，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)立法工作取得顯著成就，2011年新《煤炭法》的頒布以及《刑法（修正案八）》對(duì)“重大環(huán)境污染事故罪”做的修改具有劃時(shí)代的意義，但是我國(guó)仍沒(méi)有一套完整的煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法。現(xiàn)有的法律大多只是原則性的要求，各種保護(hù)制度存在于不同的法律中，缺乏聯(lián)系，各部門(mén)法之間無(wú)配套的協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一的治理恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有，所以難以對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境形成有效的保護(hù)。第三，環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制不完善。雖然我國(guó)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，但其考慮因素僅僅是單個(gè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的一級(jí)影響，沒(méi)有注意到多個(gè)項(xiàng)目相互作用的綜合影響以及時(shí)間長(zhǎng)段對(duì)環(huán)境的間接影響，所以礦區(qū)生態(tài)環(huán)境仍在惡化。第四，法律責(zé)任不完善。我國(guó)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律中對(duì)處罰種類(lèi)只規(guī)定了警告、罰款、吊銷(xiāo)證照、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉幾種，種類(lèi)并不多，而且很多環(huán)境違法行為只有違法條款，沒(méi)有處罰條款。

（二）執(zhí)法方面的不足

第一，執(zhí)法主體不明確。山西環(huán)境保護(hù)局既是當(dāng)?shù)丨h(huán)保的行政主管部門(mén)，也是監(jiān)督管理部門(mén)。而土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、水利等部門(mén)對(duì)資源和環(huán)境也有保護(hù)監(jiān)督的責(zé)任。在實(shí)踐中，往往存在各部門(mén)相互推諉或越權(quán)管理等現(xiàn)象，使生態(tài)環(huán)境得不到及時(shí)有效的保護(hù)。第二，環(huán)保部門(mén)執(zhí)行權(quán)力弱。環(huán)保部門(mén)只能通過(guò)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行迫使違法主體履行義務(wù)，這不僅加大了監(jiān)管難度也降低了執(zhí)法效率。第三，公眾參與率低。公眾的環(huán)境法律意識(shí)淡薄，在合法權(quán)益受侵害時(shí)，不知道通過(guò)法律保護(hù)自己。而且公眾參與并不充分、拘泥于形式，實(shí)踐中常常由于時(shí)間、經(jīng)費(fèi)等各方面原因，只采用了局部群眾的調(diào)查問(wèn)卷方式，并不全面?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中有關(guān)的規(guī)定可操作性不強(qiáng)。

四、煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)的完善

（一）立法方面的完善

第一，樹(shù)立全過(guò)程控制的立法理念。通過(guò)修法，對(duì)煤礦區(qū)的環(huán)境資源保護(hù)真正轉(zhuǎn)向源頭，全程控制，樹(shù)立整體的立法思路。第二，完善立法體系。制定煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)法律，將資源保護(hù)和環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮企業(yè)的積極促進(jìn)作用?！缎谭ǎㄐ拚赴耍穼?duì)“重大環(huán)境污染事故罪”的修改仍不完善，建議將罪名改為“重大環(huán)境污染罪”，并對(duì)“重大環(huán)境污染”和“有害物質(zhì)”兩個(gè)概念加以界定。盡快制定出一系列煤礦區(qū)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，如《煤礦礦區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》、《煤礦資源綜合利用管理辦法》等。第三，建立嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制。完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，將對(duì)環(huán)境的累積影響、附加影響、非工程影響和風(fēng)險(xiǎn)等加入考評(píng)范圍內(nèi)，嚴(yán)格礦區(qū)環(huán)境許可證審批。第四，完善法律責(zé)任。增加反面宣傳和拒絕給予政府資助兩種處罰方式。反面宣傳是使違法企業(yè)發(fā)布自己違法行為的信息，通過(guò)聲譽(yù)限制企業(yè)行為。拒絕給予政府資助就是通過(guò)不予政府資助的行為，使違法企業(yè)處于不利的競(jìng)爭(zhēng)地位，限制其行為。另外，違法行為要設(shè)有配套的罰則。

（二）執(zhí)法方面的完善

第一，明確執(zhí)法主體。建議在中央成立專(zhuān)門(mén)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，從起草法規(guī)、治理環(huán)境、規(guī)劃審批到監(jiān)督檢查都由其負(fù)責(zé)。各地方由相應(yīng)的垂直下屬部門(mén)監(jiān)督管。第二，賦予環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)利。建議拓寬處罰的時(shí)間和空間維度，將違法時(shí)間、污染面積考慮在內(nèi)，提高罰款數(shù)額，促使企業(yè)清潔生產(chǎn)。賦予環(huán)保部門(mén)查封、扣押權(quán)和限期治理決定權(quán)等。建立剛性的環(huán)境警察制度，使執(zhí)法部門(mén)擁有逮捕權(quán)，提高執(zhí)法威懾力。第三，加強(qiáng)公眾參與。廣泛開(kāi)展環(huán)境保護(hù)的宣傳教育工作，完善相關(guān)法律規(guī)定，開(kāi)通微博、微信等新型渠道，加大促進(jìn)執(zhí)法決策公開(kāi)化和執(zhí)法過(guò)程民主化，廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，建立健全上訪投訴機(jī)制。

綜上，我國(guó)煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)不容樂(lè)觀，與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和法治中國(guó)的要求還差很遠(yuǎn)，但我們堅(jiān)信，隨著我們堅(jiān)持不懈的努力，我國(guó)煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境終會(huì)重現(xiàn)碧水藍(lán)天。

參考文獻(xiàn)：

[1] 蔡守秋主編.環(huán)境資源法教程[M].高等教育出版社，2010

[2] 任鳳珍，蔣北辰.我國(guó)礦區(qū)環(huán)境保護(hù)的法律思考[J].河北法學(xué)，2007，02：116-120