事業(yè)單位預(yù)算管理問題研究

潘福利

摘 要 事業(yè)單位是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其預(yù)算管理直接影響到財(cái)政資金的運(yùn)用績(jī)效，影響到黨中央支農(nóng)惠農(nóng)政策的落實(shí)程度和執(zhí)行效果，影響到人民政府在群眾心目中的地位。本文對(duì)現(xiàn)階段事業(yè)單位部門預(yù)算的編制、執(zhí)行和管理過程中存在的問題進(jìn)行闡述，并提出相應(yīng)的措施。

關(guān)鍵詞 事業(yè)單位 預(yù)算管理 預(yù)算執(zhí)行

事業(yè)單位的部門預(yù)算是事業(yè)單位根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、地方出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)以及本行業(yè)、本部門行使的職能和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)批復(fù)的報(bào)告。它反映事業(yè)單位預(yù)算年度內(nèi)所有的預(yù)算收入和全部預(yù)算支出的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，是單位日常開展公共服務(wù)活動(dòng)、控制公共預(yù)算支出以及開展各種專項(xiàng)業(yè)務(wù)的前提和依據(jù)。事業(yè)單位預(yù)算管理包括預(yù)算的編制、審查與批準(zhǔn)、執(zhí)行與監(jiān)督、預(yù)算調(diào)整以及績(jī)效考評(píng)等環(huán)節(jié)，是單位財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容，它貫穿于預(yù)算單位財(cái)務(wù)活動(dòng)的全過程。

一、事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀

事業(yè)單位是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，單位資金來源主要是財(cái)政預(yù)算撥款，其預(yù)算管理直接影響到財(cái)政性資金的運(yùn)用績(jī)效，影響到黨中央支農(nóng)惠農(nóng)政策的落實(shí)程度和執(zhí)行效果，影響到人民政府在群眾心目中的地位。為此，1991年10月21日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了第一部預(yù)算管理?xiàng)l例，經(jīng)過20多年的探索，2015年1月1日國(guó)家以法律的形式規(guī)范預(yù)算管理，以《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》公布于眾實(shí)行?？梢?，國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到預(yù)算管理工作的重要性，必須在法律法規(guī)的指引下，建立健全部門預(yù)算管理體系，才能保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定，為整合資源，提高財(cái)政資金的使用效率提供法律保障。

目前，我國(guó)預(yù)算管理工作情況如下：一是明確預(yù)算管理工作的主體，根據(jù)2014年8月31日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)會(huì)第十次會(huì)議通過的《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)預(yù)算法>的決定》中明確規(guī)定，各級(jí)政府部門、各單位作為預(yù)算管理工作的主體。二是《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的頒布實(shí)施，為預(yù)算管理工作提供法律依據(jù)。三是預(yù)算管理方式是由基層單位編制，逐級(jí)上報(bào)、逐級(jí)審核、逐級(jí)匯總，最后由財(cái)政部門統(tǒng)一審核后按程序提交本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)執(zhí)行的反映同級(jí)各單位財(cái)政收支情況的計(jì)劃。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問題

（一）預(yù)算編制中存在的問題

1.對(duì)預(yù)算編制認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)預(yù)算管理重視不夠。很多事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理不夠重視，還停留在傳統(tǒng)的應(yīng)付財(cái)政部門的管理層面，預(yù)算編制的目的不是為了更好地利用有限的資源、發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)效益，觀念比較落后。主要表現(xiàn)在：一是預(yù)算是為了向上級(jí)要更多的錢，把預(yù)算看做簡(jiǎn)單的要錢的工作。二是認(rèn)為預(yù)算編制只是形式，部門上報(bào)之后財(cái)政也不會(huì)按照部門實(shí)際編制的預(yù)算數(shù)進(jìn)行批復(fù)。所以預(yù)算編制比較粗糙，沒有同本單位的實(shí)際情況和事業(yè)發(fā)展需要相結(jié)合，預(yù)算與實(shí)際相脫節(jié)。

2.預(yù)算編制不嚴(yán)肅、不規(guī)范。長(zhǎng)期以來，在錯(cuò)誤思想的指導(dǎo)下，很多事業(yè)單位編制的預(yù)算不是根據(jù)自身發(fā)展的需要編制，而是以向財(cái)政爭(zhēng)取更多的資金為目標(biāo)，把預(yù)算看做要錢和花錢的工作，錯(cuò)誤地認(rèn)為財(cái)政的錢不要白不要，要了不用償還，不用付息，不用承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的理念。因此，所使用的佐證材料都是圍繞申報(bào)獲得更多的財(cái)政資金，導(dǎo)致編制出來的預(yù)算與單位事業(yè)發(fā)展目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，不是單位資金的真實(shí)需求，隨意性比較強(qiáng)，缺乏可行性、科學(xué)性和合理性。

3.預(yù)算編制支出內(nèi)容不完整、不全面。近年來，很多事業(yè)單位普遍存在這樣的現(xiàn)象，編制預(yù)算支出只列支當(dāng)年向財(cái)政申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)助的部分，上年結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金安排在本年度支出的費(fèi)用不納入或不完全納入單位當(dāng)年預(yù)算支出管理，使預(yù)算收入和預(yù)算支出不相符等問題。

（二）預(yù)算執(zhí)行存在的問題

1.預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)，隨意性強(qiáng)。有些事業(yè)單位錯(cuò)誤地認(rèn)為，經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批復(fù)的部門預(yù)算就是單位自己的錢，所包含的預(yù)算收入和預(yù)算支出均由單位自己支配，具體如何操作，那是單位自己的事情，導(dǎo)致資金在使用過程中不按照預(yù)算批復(fù)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行或不完全執(zhí)行，存在無預(yù)算開支、超預(yù)算開支、隨意提高預(yù)算開支標(biāo)準(zhǔn)或擠占挪用資金等現(xiàn)象。

2.預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢，執(zhí)行率低。部門預(yù)算主要包括預(yù)算收入和預(yù)算支出，而預(yù)算支出又分為基本支出和項(xiàng)目支出，基本支出是按單位在編在職實(shí)有人數(shù)定額定標(biāo)預(yù)算，不能隨意填報(bào)，只有項(xiàng)目支出是根據(jù)單位年度發(fā)展目標(biāo)、年度內(nèi)計(jì)劃開展的專項(xiàng)活動(dòng)所需要的資金進(jìn)行編制，這部分的經(jīng)費(fèi)是活的，不確定的。由于當(dāng)初編制預(yù)算的目的是為了申請(qǐng)更多的財(cái)政資金，沒有與部門年度內(nèi)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)及資金實(shí)際需求量相結(jié)合，編制的項(xiàng)目沒有充分論證，只是為了單位小團(tuán)體的利益，虛列項(xiàng)目，將項(xiàng)目規(guī)模擴(kuò)大化，高估冒算等現(xiàn)象，申請(qǐng)得來的項(xiàng)目由于沒有調(diào)查，也沒有深入研究，更沒有經(jīng)過可行性分析，致使項(xiàng)目難以實(shí)施，或項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支不出去或者支出數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于預(yù)算數(shù)的現(xiàn)象。

（三）預(yù)算管理中存在的問題

1.國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的問題。根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第四章第三十二條規(guī)定，預(yù)算編制包括各部門、各單位依法履行職能所需要購(gòu)建的資產(chǎn)以及單位持有的存量資產(chǎn)。在實(shí)際管理過程中，很多部門和單位日常管理很不規(guī)范，入庫不驗(yàn)收，借出不登記，資產(chǎn)的報(bào)廢或處置不按程序報(bào)批，擅自將國(guó)有資產(chǎn)出租出借，不征收國(guó)有資產(chǎn)占用費(fèi)或者征收遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)有資產(chǎn)占用費(fèi)，征收的國(guó)有資產(chǎn)占用費(fèi)不納入預(yù)算管理等現(xiàn)象。

2.預(yù)算管理過程中存在的問題。長(zhǎng)期以來，很多部門認(rèn)為，部門預(yù)算是財(cái)務(wù)工作的范疇，預(yù)算的編制、上報(bào)、執(zhí)行、調(diào)整以及相關(guān)工作理應(yīng)由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，而部門預(yù)算除了基本支出是定員定額定標(biāo)準(zhǔn)之外，其他的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)均由對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)實(shí)施，項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度以及開展情況，財(cái)務(wù)部門是無法控制，也是不清楚的，容易造成預(yù)算編制與實(shí)際需求脫節(jié)。

3.績(jī)效考評(píng)中存在的問題。很多部門對(duì)財(cái)政資金持有“重資金、輕管理、輕效益”的態(tài)度，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中無人跟蹤監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果缺乏相應(yīng)的評(píng)價(jià)，執(zhí)行率高和執(zhí)行率低一個(gè)樣，執(zhí)行效益好與執(zhí)行效益一般一個(gè)樣，均不影響預(yù)算單位下一年度的部門預(yù)算數(shù)、預(yù)算單位干部職工及負(fù)責(zé)人的薪酬和聲譽(yù)。

三、改進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算管理的應(yīng)對(duì)措施

（一）轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理的重要性，強(qiáng)化預(yù)算管理工作

思想是行動(dòng)的指南，只有正確地認(rèn)識(shí)預(yù)算管理工作，才會(huì)有正確的工作目標(biāo)和高度的責(zé)任心。一是要在單位內(nèi)部進(jìn)行預(yù)算法的宣傳教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，做到人人知法懂法，人人負(fù)有責(zé)任的理念。二是轉(zhuǎn)變觀念，部門預(yù)算不是單純的財(cái)務(wù)工作，而是集單位職能、目標(biāo)與決策于一體，反映單位事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的綜合性計(jì)劃，是單位各部門、各科室共同的責(zé)任，只有單位全員參與，共同努力，才能做好部門預(yù)算的編制和執(zhí)行等工作。三是成立預(yù)算工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)由單位主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，工作機(jī)構(gòu)由財(cái)務(wù)部門、業(yè)務(wù)科室組成，負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等日常管理工作。四是依法編制預(yù)算。嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》及地方出臺(tái)的有關(guān)法律法規(guī)，將單位所有收入和全部支出納入部門預(yù)算管理，做到預(yù)算真實(shí)、完整、科學(xué)。

（二）強(qiáng)化自覺意識(shí)，落實(shí)預(yù)算主體責(zé)任

事業(yè)單位作為部門預(yù)算的主體，要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，切實(shí)承擔(dān)起預(yù)算主體的責(zé)任。一是要把預(yù)算執(zhí)行的管理責(zé)任落實(shí)到具體分管人員和實(shí)施部門、科室。二是事業(yè)單位所實(shí)施的項(xiàng)目，一般涉及民生、基建等內(nèi)容，時(shí)間長(zhǎng)，需要走的程序多，比如規(guī)劃編制、環(huán)境評(píng)估、專家評(píng)審、招投標(biāo)等程序。在部門預(yù)算批復(fù)之前，先做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，為預(yù)算批復(fù)后項(xiàng)目順利開展，提高資金使用率提供保障。三是部門預(yù)算批復(fù)后，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)真分析預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)，相應(yīng)調(diào)整各部門、各科室上報(bào)項(xiàng)目的預(yù)算數(shù)并下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，由各部門、各科室按照既定的計(jì)劃和發(fā)展目標(biāo)執(zhí)行。

（三）加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理

一是通過建立健全國(guó)有資產(chǎn)管理制度，進(jìn)一步規(guī)范事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的配置、購(gòu)建、使用和處置等行為，做到有章可循，有規(guī)可依。二是規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)處置流程，事業(yè)單位出租出借、處置國(guó)有資產(chǎn)，要嚴(yán)格按照國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例，由預(yù)算單位提出申請(qǐng)，報(bào)同級(jí)財(cái)政備案或政府部門審批后，采取公開招租、公開拍賣等方式進(jìn)行，處置所得收入全部納入部門預(yù)算管理。

（四）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理

預(yù)算績(jī)效管理就是在預(yù)算執(zhí)行過程中融入績(jī)效理念，規(guī)范預(yù)算管理體系，以提高財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益為目的的管理活動(dòng)。一是編制預(yù)算時(shí)，事業(yè)單位要根據(jù)本年度工作計(jì)劃，編報(bào)績(jī)效目標(biāo)，包括績(jī)效內(nèi)容和績(jī)效指標(biāo)。績(jī)效目標(biāo)的內(nèi)容要和本部門職責(zé)相一致，績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)科學(xué)合理、具體、可操作。二是在預(yù)算執(zhí)行過程中，要對(duì)資金的投入和使用情況，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行跟蹤、檢查、指導(dǎo)，并對(duì)存在的問題、成因、結(jié)果和應(yīng)對(duì)措施形成書面報(bào)告報(bào)預(yù)算工作領(lǐng)導(dǎo)小組審定，并對(duì)決定的事項(xiàng)實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督。三是年度預(yù)算執(zhí)行完畢，事業(yè)單位要根據(jù)年初既定的績(jī)效目標(biāo)，按照既定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)績(jī)效內(nèi)容和績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)，實(shí)行績(jī)效問責(zé)，對(duì)于無績(jī)效或績(jī)效低下的項(xiàng)目和部門，進(jìn)行責(zé)任追究。

（作者單位為廣西百色國(guó)家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理委員會(huì)）

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