關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的思考

吳小麗

摘要：土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以抵押，一直在立法和實踐中眾說紛紜，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的迅速發(fā)展，以及近年來，人們對“三農(nóng)”問題的關(guān)注不斷升溫，要求現(xiàn)行立法設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的呼聲不斷高漲，本文著重分析土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的可行性和必要性，并對現(xiàn)行規(guī)定提出相關(guān)的完善建議，希望對該制度的發(fā)展有所裨益。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)；抵押；流轉(zhuǎn)

一、前言

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在我國法學(xué)界已經(jīng)達成共識，發(fā)展和完善土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)已成為大勢所趨。筆者認為隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，農(nóng)民手中的土地正在由原來單純的社會保障功能向財產(chǎn)增值功能轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)化手段包括出租、承包和抵押，為了實現(xiàn)這些轉(zhuǎn)化，有必要在法律制度層面給予保障和支持。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押概述

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的含義

當(dāng)前，許多學(xué)者對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押提出了不同的含義理解，筆者較贊同的是：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照法律規(guī)定，在不轉(zhuǎn)移土地占有的情況下，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)的擔(dān)保。當(dāng)債務(wù)人不按約定履行債務(wù)時，債權(quán)人有權(quán)依法處分該土地承包經(jīng)營權(quán)，并享有以所得價款優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。”①

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的特征

通過對《物權(quán)法》、《農(nóng)地承包法》以及《擔(dān)保法》等法的研究，可以從中得出土地承包經(jīng)營權(quán)抵押具有以下特征：

1.土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的客體是土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押不同與一般物的抵押，它是以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體的。法律上把土地承包經(jīng)營權(quán)界定為：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者依法對集體所有和國家所有由集體使用的農(nóng)業(yè)用地享有承包經(jīng)營的權(quán)利。農(nóng)業(yè)用地應(yīng)當(dāng)是廣義上的農(nóng)業(yè)用地，包括耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。”②此外，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押應(yīng)當(dāng)是一種合法抵押，只有法律允許流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)才能成為抵押的客體。

2.土地承包經(jīng)營權(quán)抵押屬于讓與性流轉(zhuǎn)。根據(jù)出讓方是否喪失物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)分為讓與性流轉(zhuǎn)和保存性流轉(zhuǎn)。讓與性流轉(zhuǎn)是指：“原土地承包經(jīng)營權(quán)人依法將全部或部分承包地上的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給新土地承包經(jīng)營權(quán)人的行為。”③而保存性流轉(zhuǎn)是不發(fā)生物權(quán)轉(zhuǎn)移的流轉(zhuǎn)，如出租、轉(zhuǎn)包等。

3.土地承包經(jīng)營權(quán)抵押具有限定性。土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)的過程中，在流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)程序等方面有所限定。如《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《農(nóng)地承包法》都做出了相關(guān)規(guī)定。同樣，作為流轉(zhuǎn)方式之一的抵押，也在上述方面會有所限定。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度設(shè)立的必要性與可行性

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的設(shè)立，有助于促進土地資源的流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。本文將從土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度設(shè)立的必要性和可行性兩方面進行論述。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的必要性

1.滿足農(nóng)民融資需求。土地抵押是一種重要的融資手段，政府鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的進一步開放，發(fā)展多種流轉(zhuǎn)形式。現(xiàn)實生活中，出現(xiàn)大量的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主體，例如，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)合作社、家庭化生產(chǎn)大型農(nóng)場，農(nóng)民對融資的需求不斷高漲，一再否定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押已不再順應(yīng)社會發(fā)展的需要。

2.促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過土地承包經(jīng)營權(quán)抵押可以使農(nóng)民獲得了貸款資金，當(dāng)農(nóng)民擁有足夠的經(jīng)濟實力后，可以再通過政策扶持、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，不斷促使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。

3.促進農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)立，在拓寬農(nóng)民的融資渠道，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級的同時，必將帶動農(nóng)民的經(jīng)濟收入的提高，改善人民的生活水平，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，從而促進農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的可行性

1.可行性的理論基礎(chǔ)?！掇r(nóng)地承包法》在第32、37、41條明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)在一定條件下可以轉(zhuǎn)讓。《農(nóng)地承包法》既然規(guī)定了在一定條件下，土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，那么同為流轉(zhuǎn)的方式，為什么不能規(guī)定在一定條件下，可以抵押呢？

所以，支持設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的理論基礎(chǔ)是堅實的。

2.可行性的政策支持。2014年的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于深化改革若干問題的決定》中提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，在落實農(nóng)民土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地承包經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。”

3.可行性的試點效果。為了盡快設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度，國家在許多地方開展了試點工作，取得了很好的效果.

四、完善土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度

為了更好地適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，有效地利用土地資源，使土地承包經(jīng)營權(quán)抵押活動更加規(guī)范，筆者認為可以從以下幾個方面對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度進一步完善。

（一）擴大土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的適用范圍

從現(xiàn)行法律制度來看，《物權(quán)法》第180條、第184條，《農(nóng)村土地承包法》第32條，第45條，《擔(dān)保法》第36、37條等雖然認可對土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押，但是適用范圍有限。筆者認為應(yīng)該可以擴大土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的適用范圍，從原來四荒地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房用地、特殊方式承包用地、林地擴展到一般的農(nóng)業(yè)用地。要相信農(nóng)民能依據(jù)其自身的經(jīng)濟狀況和土地的經(jīng)濟、心理依賴程度，理性地做出抉擇。

（二）完善土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的登記制度

《物權(quán)法》第187條規(guī)定：“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的，應(yīng)當(dāng)辦理抵押登記。抵押權(quán)自登記時設(shè)立。”該規(guī)定雖然只適用特殊方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，但是可以由此及彼，擴大適用于所有的土地承包經(jīng)營權(quán)。

（三）確定土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押的實現(xiàn)方式

根據(jù)抵押權(quán)的一般理論，當(dāng)債務(wù)到期不能履行或不能按約履行時，就會發(fā)生抵押權(quán)的實現(xiàn)。筆者認為在出現(xiàn)了農(nóng)民到期無法償還債務(wù)或出現(xiàn)了約定時限抵押的情形時，提供信貸的金融機構(gòu)雖然可以實現(xiàn)抵押權(quán)，但并不意味著最終由金融機構(gòu)取得土地承包經(jīng)營權(quán)，而是讓金融機構(gòu)按照《物權(quán)法》的規(guī)定：“債權(quán)人有權(quán)依照本法規(guī)定以該財產(chǎn)折價或者以拍賣、變賣該財產(chǎn)的價款優(yōu)先受償。”在不改變土地集體所有的性質(zhì)和不改變土地用途的前提下，將土地使用權(quán)出讓給第三人。

（四）賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押人的優(yōu)先承租權(quán)

在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押上雙方當(dāng)事人可約定抵押人有優(yōu)先承租權(quán)，讓抵押人自己經(jīng)營的土地并用其所獲得的收益償還之前的債務(wù)，直到債務(wù)還清便可取回原土地承包經(jīng)營權(quán)。這樣既可以使土地不改變其農(nóng)業(yè)用途，確保國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要，同時又可以使新舊土地承包經(jīng)營權(quán)抵押主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系得到平衡。

（五）發(fā)揮各方作用，降低貸款風(fēng)險

由于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實現(xiàn)在很大程度上取決于金融機構(gòu)的態(tài)度，因此，要想突破現(xiàn)行的一味追求效率的金融制度框架，需要創(chuàng)新農(nóng)村現(xiàn)行的金融擔(dān)保制度，設(shè)立專門從事經(jīng)營土地承包抵押貸款的業(yè)務(wù)、有政策支持的土地合作金融機構(gòu)。

注解：

①鄒秀清：《土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能拓展與合理限制研究》，中國社會科學(xué)出版社，2013年11月版，第141頁。

②洪偉、黃彤主編：《民法》，上海人民出版社2009年2月版，第261頁。

③丁關(guān)良：《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的分類研究》，農(nóng)村土地網(wǎng)，2010年1月19日。

參考文獻：

[1]陳小君等：《農(nóng)村土地法律制度研究》，中國政法大學(xué)出版社2003年。

[2]王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利研究》，中國政法大學(xué)出版社1997年版。

[3]楊惠：《土地用途管制法律制度研究》，法律出版社2010年版。