宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性和可行性分析

傅明

摘 要：雖然現(xiàn)行制度下宅基地使用權(quán)是嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)的，但放開(kāi)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是未來(lái)農(nóng)村土地改革的趨勢(shì)。筆者認(rèn)為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是符合憲法和法律精神的，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然要求，是制度創(chuàng)新的必然結(jié)果。放開(kāi)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不會(huì)讓農(nóng)民失去社會(huì)保障，與土地資源流失也沒(méi)有必然聯(lián)系，反而產(chǎn)生顯著的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；土地資源；農(nóng)村住房；流轉(zhuǎn)

在我國(guó)現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、抵押，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地及其房屋。這種嚴(yán)格的宅基地管理政策起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，立法目標(biāo)的是為了維護(hù)農(nóng)村集體土地的性質(zhì)，保障農(nóng)民最基本的生活住房保障。隨著改革開(kāi)放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民收入得到了極大的提高，農(nóng)民的生活保障已經(jīng)不僅僅依靠土地，住房保障也不只依賴于集體無(wú)償分配的宅基地，宅基地及其住房所承載的生產(chǎn)要素功能已經(jīng)遠(yuǎn)超過(guò)生存要素功能，放開(kāi)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是改革的趨勢(shì)所在。但是社會(huì)上仍然有不少聲音反對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，因此下文將從必要性和可行性兩方面闡述宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理、合法。

一、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

（一）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)符合憲法和法律精神

《憲法》規(guī)定中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等，國(guó)家依法保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)?！段餀?quán)法》確定了物權(quán)平等保護(hù)原則，保障一切市場(chǎng)主體平等的法律地位和發(fā)展權(quán)利。從上述法律精神的內(nèi)涵來(lái)說(shuō)，農(nóng)村居民應(yīng)該和城市居民同樣享有自由處分宅基地及其房屋的權(quán)利，這是公平正義應(yīng)有之內(nèi)涵。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大浪潮下，城市居民可以自有處分房屋、建筑用地使用權(quán)，從而在繁榮的商品房市場(chǎng)上獲益巨大。反觀僵化的農(nóng)村土地市場(chǎng)，盡管農(nóng)民空有多余的住房，但是礙于固化的土地市場(chǎng)和限制流轉(zhuǎn)的制度，也無(wú)法充分進(jìn)行流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)收益。城市居民和農(nóng)村居民在處分自己房屋私產(chǎn)上的權(quán)利的不同，顯然是違背了憲法和法律規(guī)定的權(quán)利平等保護(hù)原則。此外，相當(dāng)多的城市商品房是通過(guò)征收農(nóng)村集體土地建成的，政府通過(guò)在一級(jí)的土地市場(chǎng)上進(jìn)行廉價(jià)的征收，然后在二級(jí)市場(chǎng)再高價(jià)競(jìng)標(biāo)拍賣，這就形成了所謂的土地剪刀差。農(nóng)村集體明明是占有如此多的建筑用地，但是受制于國(guó)家土地政策，卻只能長(zhǎng)期忍受土地剪刀差的剝削，這也明顯偏離了公平正義的軌道，與法治精神不符。所以說(shuō)放開(kāi)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是符合憲法和法律的精神內(nèi)涵。

（二）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然要求

城鄉(xiāng)一體化是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革的重要環(huán)節(jié)，它要求逐步建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)的建設(shè)用地市場(chǎng)、完善宅基地管理制度、充分保障農(nóng)民的用益物權(quán)。上述要求表明城鄉(xiāng)一體化的核心是在于生產(chǎn)要素能夠在城鄉(xiāng)間自由流通。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，我國(guó)從2006年到2015年，常住人口城鎮(zhèn)化率由44.3%上升到56.1%，這將近有一億三千萬(wàn)農(nóng)民到城市定居。在現(xiàn)有政策內(nèi)，農(nóng)民并不能帶著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)城，農(nóng)民進(jìn)城只是人的要素流通，土地這一重要的生產(chǎn)要素并無(wú)法順暢流通。農(nóng)村的宅基地的限制流轉(zhuǎn)使得宅基地大量閑置，導(dǎo)致形成了大量的“空心村”。如果放開(kāi)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，宅基地所獲得收益可以作為農(nóng)民進(jìn)城的原始積累，轉(zhuǎn)移部分農(nóng)村勞動(dòng)力，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。農(nóng)村大量閑置的宅基地在城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)中流通，有利于節(jié)約土地資源，促進(jìn)農(nóng)村土地的集約化、高效化的發(fā)展。

（三）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是制度變遷的必然結(jié)果

制度變遷理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究國(guó)家制度的重要方法。制度變遷分為強(qiáng)制性變遷和誘導(dǎo)性變遷。強(qiáng)制性變遷就是在國(guó)家主導(dǎo)下通過(guò)公權(quán)力強(qiáng)力實(shí)施而達(dá)到的制度變遷模式；誘致性變遷是在原有的制度安排下的行為主體為了追求外部性的潛在利潤(rùn)，自發(fā)倡導(dǎo)、實(shí)施的制度變遷方式。這種制度變遷是對(duì)舊制度的沖擊和突破，具有一定的正當(dāng)性，是一種制度創(chuàng)新，當(dāng)年安徽鳳陽(yáng)小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是最好的例證。在當(dāng)今嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的制度下，農(nóng)村宅基地的“隱性流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象十分普遍，這種流轉(zhuǎn)在很大程度上體現(xiàn)的是農(nóng)民合理需求，這種合理需求是農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行禁止流轉(zhuǎn)的一種反彈，政策的限制并不能完全阻止民間的自發(fā)流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)走上了一條誘致性變遷的道路。當(dāng)然，四川、重慶、天津的宅基地流轉(zhuǎn)的改革試點(diǎn)讓我們看到政府也在改革中摸索宅基地流轉(zhuǎn)的模式。

二、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可行性分析

（一）農(nóng)民的社會(huì)保障不會(huì)因?yàn)檎氐牧鬓D(zhuǎn)而得不到保護(hù)

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為基地使用權(quán)的無(wú)償取得和無(wú)償使用，是保障農(nóng)民最基本的生存權(quán)利；“一戶一宅”的規(guī)定是為了宅基地的分配公平；宅基地的嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)是為了避免農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地后，顛沛流離。這說(shuō)明宅基地使用權(quán)本身是具有強(qiáng)烈的社會(huì)保障功能，是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而享有的社會(huì)福利性權(quán)利。不可否認(rèn)的宅基地在過(guò)往和現(xiàn)在都起到了一定的社會(huì)保障作用，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響下，其社會(huì)保障的功能已經(jīng)微乎其微。首先農(nóng)民生活水平的提高，追求的不是基本的保障住房，而是有更高品質(zhì)的住房需求，但是難以獲得舊房的流轉(zhuǎn)收益影響了農(nóng)民改善自己的住房需求。其次農(nóng)民收入多元化的前提下，農(nóng)民對(duì)土地收入的依賴性已經(jīng)很小，宅基地的社會(huì)保障性已經(jīng)弱化了許多。再之農(nóng)村的社會(huì)保障體系是一個(gè)綜合性社會(huì)保障體系，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、教育，單靠限制宅基地的流轉(zhuǎn)并無(wú)法實(shí)現(xiàn)其保障性功能。筆者認(rèn)為放開(kāi)宅基地的流轉(zhuǎn)不會(huì)損害到農(nóng)村的社會(huì)保障體系，反而能夠增加集體的收益，提高土地的利用效率，增加農(nóng)民收入，更好的發(fā)揮農(nóng)村保障體系的作用。

（二）土地資源不會(huì)因宅基地的流轉(zhuǎn)而流失

部分學(xué)者認(rèn)為禁止宅基地流轉(zhuǎn)的重要原因是要防止耕地的流失，保障國(guó)家的糧食安全。在我國(guó)人多地少的國(guó)情下，嚴(yán)格控制耕地向宅基地轉(zhuǎn)化是必須的。但宅基地的流轉(zhuǎn)與農(nóng)村土地資源的流失并不存在必然的關(guān)系，真正導(dǎo)致土地資源流失的城市化的快速、無(wú)序擴(kuò)張。城市化進(jìn)程的加快必然需要開(kāi)發(fā)更多的土地，這不可避免會(huì)占用大量良田。在國(guó)家掌握的一級(jí)市場(chǎng)中獲取的土地成本又較低廉，各級(jí)政府在公益利益的名義下大搞建設(shè)，無(wú)限征收土地資源。一方面是耕地被城市化擴(kuò)張所占用，另一方面卻是農(nóng)村宅基地的大量閑置得不到利用。所以在嚴(yán)格控制宅基地總量的前提下，加強(qiáng)對(duì)土地行政管理和執(zhí)法的監(jiān)督，防止公權(quán)的濫用，放開(kāi)宅基地的流轉(zhuǎn)不會(huì)必然導(dǎo)致土地資源的流失。

（三）宅基地流轉(zhuǎn)有明顯的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益

首先農(nóng)民本身的財(cái)產(chǎn)性收益來(lái)源較少，宅基地的流轉(zhuǎn)能夠給農(nóng)民帶來(lái)明顯的收益，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)共同致富。此外在農(nóng)民需要擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模時(shí)可以通過(guò)住房財(cái)產(chǎn)抵押來(lái)滿足自己的資金需求。其次城市的低收入者是難以承受城市的高房?jī)r(jià)的，在有限的收入范圍內(nèi)改善家庭住房需求，只能把購(gòu)房的目標(biāo)放在城郊的農(nóng)村中，在解決低收入者住房的同時(shí)又盤(pán)活了農(nóng)村的閑置房屋，使資源得到優(yōu)化配置。再之，城市居民購(gòu)買農(nóng)村房屋不僅使農(nóng)村住房的財(cái)產(chǎn)價(jià)值得到彰顯，還顯著提升當(dāng)?shù)氐南M(fèi)水平，促進(jìn)城市文明的傳播和發(fā)展，更好的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。（作者單位：南昌大學(xué)法學(xué)院）

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