關于土地流轉問題的幾點思考
——嘉魚縣土地流轉調(diào)研報告

盧曉峰嘉魚縣經(jīng)濟和信息化局

關于土地流轉問題的幾點思考
——嘉魚縣土地流轉調(diào)研報告

盧曉峰
嘉魚縣經(jīng)濟和信息化局

摘要：土地是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的物質基礎，土地流轉事關新農(nóng)村建設、農(nóng)民增收和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將政府、企業(yè)和農(nóng)民緊緊聯(lián)系起來。如何發(fā)揮土地的最大效益？必須在加強農(nóng)民權益保障、平臺建設、產(chǎn)業(yè)培育和監(jiān)督管理上下功夫。

關鍵詞：土地流轉；規(guī)模經(jīng)營；產(chǎn)業(yè)培育；監(jiān)督管理

土地是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的根基。推動合理流轉,才能發(fā)揮最大效益。我縣當前農(nóng)村土地流轉存在哪些問題與困難？如何解決這些問題？為推進我縣土地流轉，促進縣域經(jīng)濟跨越發(fā)展，筆者帶著這些問題，深入陸溪、潘家灣、渡普、官橋等鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了廣泛調(diào)研。

一、當前我縣土地流轉的基本情況

近年來，我縣以促進全縣土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營為目標，積極探索，大膽實踐，在土地流轉方面做了有益的嘗試，促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設，截止2015年6月，我縣農(nóng)村土地流轉總面積為8.87萬畝，比上年增加4萬畝，同比增加82%，占農(nóng)村承包耕地總面積的23%，涉及農(nóng)戶8600戶，占承包耕地農(nóng)戶總數(shù)的17.2%。從流轉形式來看，主要有四大特點。

（一）管理在社，生產(chǎn)在農(nóng)。陸溪口蔬菜專業(yè)合作社為推動周邊現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了示范帶動效應，探索出了一種新的發(fā)展模式。一是專業(yè)服務。不強迫農(nóng)民土地流轉，另辟蹊徑為農(nóng)戶家庭提供專業(yè)化有償服務，農(nóng)民按照“生產(chǎn)種植在戶、服務管理在社”的方式生產(chǎn)經(jīng)營，市場風險由合作社承擔。二是集中發(fā)展。加入合作社后，農(nóng)民成為生產(chǎn)主體、利益主體和管理主體，改變了過去“單打獨斗”、“各自為政”的生產(chǎn)方式，實現(xiàn)了“抱團發(fā)展”、聯(lián)合闖市場和集約化經(jīng)營，提高了農(nóng)民組織化程度，增強了農(nóng)業(yè)抵風險能力。三是以點帶面。陸溪鎮(zhèn)在邱家灣村1000畝有機農(nóng)業(yè)示范園基地（由陸溪口蔬菜專業(yè)合作社經(jīng)營）的帶動效應下，先后成立了邱家灣村網(wǎng)箱養(yǎng)鱔合作社、官洲村藕帶種植專業(yè)合作社、花園村特色水產(chǎn)養(yǎng)殖協(xié)會等一批新型農(nóng)民專業(yè)合作組織。

（二）耕耘在企，獲益在村。官橋村八組依托田野集團，整合國土、林業(yè)、發(fā)改等部門資金，將官橋村改造成梯地平整、溝渠相通、道路相連、旱澇保收的高產(chǎn)地，并創(chuàng)新推出“一企聯(lián)一村、公司+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。將整治的土地交由田野集團租賃種植油茶，油茶掛果前按150-200元/畝補助農(nóng)戶，掛果后無償交付農(nóng)戶種植，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。通過實施項目整治，栽種良種油茶近50萬株，每年可為項目區(qū)農(nóng)民增收4450萬元。同時，通過使用掛鉤指標產(chǎn)生的增值收益每戶補助5-8萬元，對搬遷村民每平方米補助500元，建設“1+5公寓樓、沿街商鋪、幼兒園、社區(qū)服務中心”為一體的現(xiàn)代農(nóng)村新社區(qū)，并吸納拆遷農(nóng)民到工業(yè)園就業(yè)，將油茶基地無償交付給農(nóng)民經(jīng)營管理，確保了農(nóng)民就業(yè)有出路、收入有來源、生活有保障。

（三）統(tǒng)籌在政，服務在民。潘家灣鎮(zhèn)萬畝露地蔬菜標準園結合國土部門整體推進農(nóng)村土地整治示范建設項目，促進農(nóng)戶間土地流轉和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。一是合理利用資源。按照“省地、整潔、節(jié)能、環(huán)保”的要求，整合國土、林業(yè)、衛(wèi)生等部門資金，修建村民住宅、幼兒園、小區(qū)公園、休閑廣場、運動場、社區(qū)服務中心等主體工程，配套完善水、電、路、通信、沼氣等基礎設施，將新建村打造成一個環(huán)境優(yōu)美、設施齊全、舒適宜居的現(xiàn)代化農(nóng)村新社區(qū)。二是創(chuàng)新流轉方式?？偨Y潘家灣鎮(zhèn)基本農(nóng)田土地整治經(jīng)驗，新農(nóng)村建設通過遷村騰地、增減掛鉤和中心村建設，將零散居民點和空心村進行歸并，將潘家灣鎮(zhèn)四邑村黃金嶺、合家地、新墩三個居民點170戶農(nóng)戶實行整體搬遷，拆舊面積400畝，節(jié)約建設用地320畝。三是突出綜合效益。按照“公司+基地+農(nóng)戶”的模式，打造了一批無公害蔬菜基地、有機稻基地和特色水果基地。通過土地整治，項目區(qū)產(chǎn)能提高20%以上、生產(chǎn)成本降低20%以上，每年為農(nóng)民增收1800萬元，達到了增加耕地面積、增加農(nóng)民收入、增強農(nóng)業(yè)抵御自然災害的能力和促進耕地保護“三增一保”的綜合效益。

（四）投資在企，受益在民。渡普鎮(zhèn)引進湖北嘉晟集團，按照整村推進、遷村騰地的思路，由企業(yè)出資建設新農(nóng)村。一是統(tǒng)一新農(nóng)村建設規(guī)劃。按照新農(nóng)村建設的二十字方針，對凈堡村、煙墩村進行統(tǒng)一規(guī)劃、設計和興建100多戶民居，采取項目扶持、企業(yè)投入、農(nóng)戶自籌等方式先后籌集資金3300余萬元建設環(huán)境優(yōu)美、配套設施完備的小區(qū)。二是全力打造省級水產(chǎn)健康養(yǎng)殖基地。公司依托赤城湖1800畝水面，先后投資400余萬元發(fā)展魚鴨立體養(yǎng)殖，養(yǎng)殖基地已成功申報農(nóng)業(yè)部無公害產(chǎn)地基地。三是著力打造鄂南萬畝苗木示范基地。該公司根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢，著力發(fā)展桂花苗木主導產(chǎn)業(yè)，先后投資100余萬元移植桂花苗木3萬余株，并套種經(jīng)濟作物，形成立體種植模式。

二、存在的主要問題

近年來，隨著農(nóng)業(yè)接二連三發(fā)展、農(nóng)村勞動力的轉移，農(nóng)村土地流轉總體呈現(xiàn)健康、有序的發(fā)展態(tài)勢。但在調(diào)研中，也發(fā)現(xiàn)了諸多問題，主要有“四個大”。

（一）思想認識差距大。一是部分基層干部對土地流轉認識不足，重視不夠。認為土地流轉與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社發(fā)展的好壞關系不大，總認為是老百姓自己的事情，經(jīng)管部門的事，與自身利益無瓜葛，因此對土地流轉漠不關心，造成土地流轉監(jiān)管不到位。在涉及農(nóng)民土地集體連片規(guī)模流轉上，還因政策性強、協(xié)調(diào)難度大、引起糾紛多，基層干部有畏難情緒，不敢擔險擔責。二是農(nóng)民保吃養(yǎng)老的小農(nóng)思想仍然存在。部分農(nóng)民小農(nóng)思想嚴重，認為土地在，養(yǎng)老就有保障；放棄土地外出務工經(jīng)商，有賠本風險，從而寧可粗放經(jīng)營，甚至撂荒也不愿流轉。此外，國家取消農(nóng)業(yè)稅后，不斷出臺優(yōu)惠政策，糧食補貼大，土地收益逐年樊升，農(nóng)民種地再無負擔，因此部分農(nóng)民不愿流轉土地,家有老人帶小孩種田保吃的現(xiàn)象普遍存在。三是農(nóng)民對當前土地開發(fā)政策存在觀望心理，因為土地不僅是農(nóng)民生活和生存的手段，更是一筆“未開發(fā)”的資源，現(xiàn)實中存在許多這方面的事例，例如：城鎮(zhèn)開發(fā)和國家重點項目建設征地，讓許多農(nóng)民一夜暴富，過上幸福日子，因此，很多農(nóng)戶守田度日等待征地，期望幸運降臨，對土地流轉缺乏積極性。

（二）流轉行為隱患大。一是農(nóng)民土地流轉法律知識匱乏，不清楚國家有關政策和法律條文，在土地流轉過程中，習慣委托親戚、鄰居或村組，以口頭或簡單協(xié)議的形式商定雙方權益，簽訂正式合同的少，加上條款不規(guī)范，手續(xù)不完備,雙方權益無法有效保障，極易引發(fā)諸多矛盾糾紛，造成不穩(wěn)定因素。二是部分村集體組織在流轉土地的過程中，充當土地流轉的主體，操作程序不民主，群眾參與不夠，還存在隨意變更土地承包關系，曲解甚至違背土地政策等現(xiàn)象，矛盾隱患大。三是到職能部門備案少，導致流轉后責任落實有困難。當下農(nóng)民所進行的土地流轉，多屬于農(nóng)戶與其它農(nóng)戶或者經(jīng)濟組織之間雙方協(xié)商的結果，許多未經(jīng)政府職能部門的審批，遇到問題時多數(shù)自行解決，一旦出現(xiàn)拋荒或耕地損毀現(xiàn)象，很難找到責任人，水利設施損毀后，修復也比較困難。同時種糧補貼難以實現(xiàn)“誰種糧誰受益”的目的。

（三）保障機制漏洞大。一是土地收益是農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本保障，收入的主要來源。由于農(nóng)村社會保障體系不健全，農(nóng)戶對土地依賴度高。有調(diào)查表明，多數(shù)農(nóng)戶認為土地是生活的基本保障，對所承包的土地不愿流轉或僅以短期形式流轉。二是鎮(zhèn)村兩級存在用行政手段干預農(nóng)民土地流轉，承租大量土地進行規(guī)模開發(fā)，壓低流轉價格現(xiàn)象；業(yè)主因投資失敗和市場變化等原因，不能及時兌現(xiàn)農(nóng)民租金，農(nóng)民流轉收益存在風險。三是土地流轉監(jiān)管不配套。目前我縣各鎮(zhèn)雖建立了土地流轉服務中心，但由于剛起步，中介服務組織不健全，土地流轉市場不完善，信息不暢通，土地評價依據(jù)不足，而政策服務、信息服務存在不到位，因此土地流轉以自發(fā)形式居多，一旦出現(xiàn)價格糾紛，無法仲裁。

（四）規(guī)模流轉難度大。一是流轉面積小。全縣僅有1/9的農(nóng)村耕地進行流轉，面積為8.87萬畝，總量偏小，總體規(guī)模效應不凸顯。全縣土地面積達200畝以上的流轉項目少，主要是設施蔬菜、精細菜種植、西瓜種植、低洼苗木基地等屈指可數(shù)的項目，50畝以下的項目占土地流轉的主流。此外，農(nóng)村多數(shù)土地流轉發(fā)生在親戚鄰里之間，由于耕種勞動力不足,流轉面積很小。二是流轉規(guī)模不大。農(nóng)戶田塊分散制約了土地資源的合理利用，我縣相當多的農(nóng)戶土地分散于不同片區(qū)的區(qū)域，家庭承包的土地零星分散，難以做到協(xié)調(diào)耕作和集約化經(jīng)營，不利于土地生產(chǎn)率的提高。加上受自然條件、氣候變化和市場風險、流轉信息閉塞等因素影響，丘陵地帶高低不一、遠近不同的田塊更難引進業(yè)主，向種糧大戶集中，實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。三是流轉期限較短。流轉的土地絕大多數(shù)為5年以下的短期承包，3-5年的不多，5年以上的少之又少。由于農(nóng)業(yè)投資回報周期較長，加上農(nóng)業(yè)融資的先天不足，在這種短期限約束下，大多承包戶抱著種一年算一年的心理，不敢進行長期大投入，影響了土地的可持續(xù)使用，土地流轉的規(guī)模效益也無法充分顯現(xiàn)。

三、對土地流轉的幾點建議

土地流轉工作是一項綜合性、動態(tài)發(fā)展的系統(tǒng)民生工程。為了進一步加強農(nóng)村土地承包管理和服務，正確指導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉平穩(wěn)健康發(fā)展，現(xiàn)結合我縣土地流轉現(xiàn)狀，建議做好“四個加強”。

（一）加強權益保護，解決“農(nóng)民不愿流轉、不敢流轉”的問題。一是加強確權登記頒證及流轉服務。制定統(tǒng)一的、標準的土地流轉合同，以有約束力的契約保障農(nóng)民權益，維護流轉秩序，形成農(nóng)民敢流轉、得實惠的氛圍。二是健全農(nóng)村社會保障機制。加強以養(yǎng)老保險為主的農(nóng)村社會保障體系建設，把長期以來農(nóng)民主要依靠土地作為唯一社會保障的現(xiàn)象轉向依靠基金式的社會保險和保障上來，解除農(nóng)民的后顧之憂，進而為土地流轉創(chuàng)造良好的條件。三是拓寬勞務輸出渠道，為農(nóng)民外出就業(yè)創(chuàng)造條件。加強對農(nóng)村勞動力的技術、技能培訓，搞好信息服務、政策服務、法律服務和組織管理，為農(nóng)村勞動力永久性、實質性向二、三產(chǎn)業(yè)轉移提供條件，讓大量的農(nóng)村勞動力能夠出得去，掙到錢，留得住，使大量的農(nóng)村人口離開土地，離開農(nóng)村，向城市轉移，為農(nóng)村土地流轉創(chuàng)造必然條件和有效空間。

（二）加強平臺建設，解決“想流轉的轉不出、想租賃的租不到”的問題。一是建立健全組織體系。把土地流轉工作納入縣、鎮(zhèn)兩級政府的重要議事日程，成立由主要領導負責的組織機構，綜合、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一領導當?shù)氐耐恋亓鬓D工作，確保農(nóng)村土地流轉工作有序推進。二是完善服務體系。建議在縣土地流轉服務中心的基礎上組建縣級農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易中心，在縣行政服務設窗口開展工作,各鎮(zhèn)相應成立辦事處，搭建以土地流轉為內(nèi)容的農(nóng)村資產(chǎn)資源交易平臺，建好土地流轉臺帳，做好土地流轉情況調(diào)查，及時傳遞和反饋土地流轉信息。三是積極培育中介組織。支持社會中介組織參與農(nóng)村土地流轉服務，幫助農(nóng)民聯(lián)系流轉對象，協(xié)調(diào)流轉價格，協(xié)助辦理土地流轉手續(xù)，提高土地流轉交易的成功率。

（三）加強產(chǎn)業(yè)培育，解決“土地經(jīng)營粗放、土質嚴重下降”的問題。一是搶抓機遇。結合“八大農(nóng)業(yè)示范區(qū)”建設，科學規(guī)劃，確定適合我縣發(fā)展具有市場競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，成片集中流轉承包地，實行統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一品種、統(tǒng)一植保、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一銷售，促進土地規(guī)模經(jīng)營。二是完善機制。發(fā)展專業(yè)化經(jīng)營，促進土地流轉，積極研究把農(nóng)戶中經(jīng)營粗放、土地效率較低的土地集中起來，發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)的方法和途徑，在政策上和開發(fā)資金上給予適當?shù)膬A斜，采取多種形式鼓勵種養(yǎng)大戶發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。三是外引內(nèi)扶。積極引進有實力的涉農(nóng)企業(yè)，扶持本地農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、種糧大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等有序加入土地流轉，大力培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和高標準農(nóng)業(yè)合作化組織，穩(wěn)步提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度。

（四）加強監(jiān)督管理，解決“糾紛矛盾多、風險隱患大”的問題。一是規(guī)范流轉行為。對農(nóng)民與農(nóng)民之間自發(fā)形成的短期（如一年內(nèi)和季節(jié)性）土地流轉只有口頭協(xié)議、沒有書面協(xié)議的進行登記造冊；對土地流轉承包期2年以上以農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和種糧大戶為主體和村集體組織為主體的重點抓好書面協(xié)議完善；對少數(shù)未簽合同，要及時采取補救措施，避免各類糾紛的發(fā)生和激化。二是建立健全土地流轉風險評估和控制制度。要嚴格規(guī)范大戶、龍頭企業(yè)參與土地流轉的行為，認真審核其農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，避免因企業(yè)經(jīng)營能力弱導致虧損，引起雙方利益糾紛。三是建立健全土地承包糾紛的協(xié)調(diào)機制。農(nóng)村土地承包糾紛處理工作涉及面廣，政策性強，建議建立司法、信訪、林業(yè)、水利、土地、財政、民政等部門的溝通協(xié)作機制，形成多部門配合、齊抓共管、分工負責的糾紛調(diào)節(jié)工作環(huán)境。

作者簡介：盧曉峰（1983-），男，湖北大冶人，中共黨員，2011 年6月碩士研究生畢業(yè)，現(xiàn)就職于嘉魚縣經(jīng)濟和信息化局。