促成與約制：制度嵌入性視角下的社會組織發(fā)展——基于廣東五市政府購買社會工作服務(wù)的實踐

文／徐盈艷 黃曉星

促成與約制：制度嵌入性視角下的社會組織發(fā)展
——基于廣東五市政府購買社會工作服務(wù)的實踐

文／徐盈艷 黃曉星

摘要：政府購買服務(wù)制度是現(xiàn)階段社會組織發(fā)展的重要因素，近幾年廣東社會工作機構(gòu)的發(fā)展尤其體現(xiàn)了這一點。制度的建立和完善對社會組織發(fā)展有極大的促成性（資源配置與政策自主）作用，但也存在著約制性（資源依賴與政策控制）作用。同時，社會組織在發(fā)展過程中亦存在著自主性和被動性的狀態(tài)。政府購買公共服務(wù)制度是社會組織發(fā)展的重要條件，但不是充分條件；政府部門應(yīng)立足于塑造政府與社會組織之間的伙伴關(guān)系，才能進一步推動其發(fā)展。

關(guān)鍵詞：制度嵌入性；社會組織；政府購買公共服務(wù)；社工機構(gòu)

近年來，社會組織數(shù)量發(fā)展迅速，甚至出現(xiàn)“社會組織爆炸”的狀況。在這些組織之中，社工機構(gòu)的發(fā)展尤其引人注目。本文在制度嵌入性的視角下，對廣州、深圳、珠海、東莞、佛山5個城市政府購買服務(wù)與社會組織（以社工機構(gòu)為例）發(fā)展的經(jīng)驗進行分析。制度嵌入性指行動者的能動性受到制度的約束和影響，制度對行動者具有促成性和約制性的影響，前者體現(xiàn)在為行動者提供可能的方向，后者體現(xiàn)在為行動者的行為劃定邊界。[1]下面就討論在制度變遷過程中哪些因素促成或約制社會組織發(fā)展。

一 珠三角政府購買公共服務(wù)的政策實踐

近年來，珠三角不同城市開展社會管理創(chuàng)新實踐，一定數(shù)量的社會組織承接了政府轉(zhuǎn)移的職能，民辦社工服務(wù)機構(gòu)2013年已達303家，2014年更達713家。在這一過程中，各地形成了不同的模式與特色（見表1）。

表1 珠三角政府購買公共服務(wù)的模式特色與運行機制

廣州市政府購買社會工作服務(wù)的特色，在于通過項目的形式建立家庭綜合服務(wù)中心（簡稱家綜），由市區(qū)兩級政府提供購買經(jīng)費，根據(jù)不同區(qū)域公共社會事務(wù)及社會問題的需要，與社會組織簽訂合同，將相應(yīng)的社會服務(wù)承包給具有資質(zhì)的民辦非企業(yè)社會工作機構(gòu)。2012年已建立社區(qū)家庭綜合服務(wù)中心132個，2014年增至166個（加上社區(qū)綜合服務(wù)中心171個）。除此之外，廣州市還設(shè)立了社會工作專項項目，采取了一種綜合項目加專項項目的形式。

深圳市根據(jù)深圳的發(fā)展?fàn)顩r主要采取了購買崗位與社區(qū)服務(wù)中心并行的形式。根據(jù)《深圳市社會工作專業(yè)崗位設(shè)置方案》，社區(qū)工作者原則上“一站一社工”，醫(yī)院、學(xué)校等按“一院一社工”“一校一社工”配備社會工作員。在社區(qū)層面上，按服務(wù)對象數(shù)目一定比例配置社工崗位。截至2014年底，登記民辦社工機構(gòu)135家，社工從業(yè)人員5268人，持證人數(shù)達7070人。

珠海市主要采取購買單項項目的形式，由各個社工機構(gòu)根據(jù)發(fā)展?fàn)顩r，向民政局慈善基金提出申請，項目批準(zhǔn)之后，再由民政局從慈善基金中給予資金支持。截至2014年，珠海持證社工總數(shù)為992人，社區(qū)服務(wù)中心143個民辦社工機構(gòu)40個。

東莞市主要是采取了購買崗位的模式，由服務(wù)需求單位上報政府購買服務(wù)目錄，主管部門參考省財政廳購買服務(wù)暫行辦法、根據(jù)東莞市實際情況對購買服務(wù)狀況進行審核，最終確定購買崗位的數(shù)量。社工機構(gòu)通過招投標(biāo)的形式獲得項目。截至2012年底，全市購買社工崗位302個，2014年增至1080個。2011年，東莞市制定了《東莞市社區(qū)綜合服務(wù)中心示范點建設(shè)實施方案》，要求在“十二五”期間，建立100個社區(qū)綜合服務(wù)中心，由市和鎮(zhèn)街共同承擔(dān)費用。2015年，東莞共建成社區(qū)綜合服務(wù)中心45個。

佛山市主要依據(jù)《關(guān)于佛山市家庭服務(wù)中心建設(shè)的實施意見》，以項目管理或委托協(xié)議的方式推進，由市婦聯(lián)牽頭，鎮(zhèn)街統(tǒng)籌選點，以小組工作的方式推進家庭綜合服務(wù)中心的建設(shè)截至2014年，建立家庭服務(wù)中心20個，各級項目社工團隊共59人。

二 政府購買公共服務(wù)制度對社會組織發(fā)展的促成和約制

上述數(shù)字顯示，政府購買公共服務(wù)極大地推動了社會組織的發(fā)展，形成欣欣向榮的局面。這似乎說明：只要政府投入資金，即能帶來社會組織的發(fā)展。實際上，事情并非如此簡單，對于不同城市政策實踐的作用與效果，必須進行更為細致的分析。

（一）促成：資源配置與政策自主

5個城市都是在《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020）》《民政部、廣東省人民政府共同推進珠江三角洲地區(qū)民政工作改革發(fā)展協(xié)議》的背景下大力推進社會管理創(chuàng)新的，但其推進的速度并不一致。通過對5個城市政策文本及座談會[2]資料的質(zhì)性分析，本文認為影響政府購買公共服務(wù)與社區(qū)工作發(fā)展的關(guān)鍵自變量有兩個：政策自主與資源配置。二者共同作用形成了政府購買公共服務(wù)與社會組織發(fā)展的4個類型，如表2所示。

表2 政府購買公共服務(wù)與社會組織發(fā)展的四個類型

1.資源配置

雖然各市都在廣東省社會管理創(chuàng)新的大背景下開展政府購買公共服務(wù)，但社會組織發(fā)展的狀況卻不盡相同，廣州、深圳承接政府購買公共服務(wù)的社會組織最多，東莞、珠海最少，并且有一部分社會組織是從其他城市引入的。各地的社會組織發(fā)展與政府投入有較大的聯(lián)系，在5個城市中，廣州、深圳的社會組織發(fā)展遙遙領(lǐng)先，東莞緊追其后，而珠海在資金投入方面則稍顯不足。這與政府購買公共服務(wù)是否進入政府公共預(yù)算、當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟狀況等有較大的關(guān)系。

2.政策自主

5個城市都借鑒了香港社會管理的經(jīng)驗，而他們往往學(xué)習(xí)香港經(jīng)驗的不同部分，以彰顯城市社會管理創(chuàng)新的特色，如廣州采用綜合項目和單項項目并行、以綜合項目為主，深圳采用購買崗位和社區(qū)服務(wù)中心并行，珠海是單項項目，東莞是購買崗位（后續(xù)增添了社區(qū)服務(wù)中心作為項目的形式購買），佛山則是單項項目為主、家綜為輔。公共政策傳播理論認為，毗鄰的地區(qū)更有可能相互學(xué)習(xí)，[3]但5個城市學(xué)習(xí)香港，卻是競爭性地學(xué)習(xí)不同的方面。雖然形式上不同，內(nèi)容實質(zhì)卻體現(xiàn)出政策自主性的因素。

2012年4月25日，廣東省發(fā)布《關(guān)于進一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》（粵發(fā)〔2012〕7號），改革傳統(tǒng)管理體制，從2012年7月1日起，將業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，社會組織準(zhǔn)入門檻放低、登記程序簡化、無需主管掛靠單位，直接向民政部門登記。方案中分類登記的組織一共有7類，其中對公益慈善類和社會服務(wù)類社會組織要求去行政化、去級別化，增強服務(wù)功能，并把管理權(quán)限進一步下放到市區(qū)政府。廣東省的制度改革部分去除了對社會組織的規(guī)制，使各個城市政策上呈現(xiàn)出較多的自主性，拓展了社會組織發(fā)展的空間。

但是，從政策文本及筆者的實地調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，不同城市對社會組織的控制程度呈現(xiàn)出較大差異，社會組織自主程度不一。2011年以來，廣州、深圳頒布了一系列的文件和辦法，廢除一系列的限制性條件，準(zhǔn)許社會組織直接登記注冊，同時，通過購買服務(wù)為社會組織直接注入不同資源，促進社會組織自我發(fā)展。廣州、深圳憑著自身較強的經(jīng)濟實力和對社會工作發(fā)展的較高認知程度，對購買服務(wù)的承辦組織限制不多，極大鼓勵社工組織的壯大。而從2009年到2014年的情況可見（見表3），廣州、深圳的社會組織數(shù)量是最多的，也發(fā)展最快。其他城市也在逐步推進政府購買社會工作服務(wù)和治理創(chuàng)新，但在時間點上相對于廣州、深圳來說較靠后。政策制定的時間往往涉及政策制定的自主性問題。東莞主要依循深圳模式，發(fā)展的推力一大部分來源于深圳，如深圳社工機構(gòu)轉(zhuǎn)戰(zhàn)東莞，出臺了社會工作“1+7”文件。廣州、佛山出臺了“1+5”文件。珠海則獨立出臺了“1+2”文件。

表3 5個城市民辦社工組織發(fā)展數(shù)量　　金額：萬；數(shù)量：個

（二）約制：資源依賴與政策控制

雖然5個城市在近幾年都投入了大量資源到社會工作建設(shè)之中，推動社會組織發(fā)展，但也造成了社會組織的資源依賴。另外，不同城市的政策控制程度也不一樣。這兩個因素某種意義上約制了社會組織的發(fā)展。

1.資源依賴

社工組織發(fā)展的資源依賴主要體現(xiàn)在過于依靠政府購買服務(wù)的經(jīng)費，受到諸多限制。社會組織發(fā)展的經(jīng)費來源除了政府購買之外，還有慈善捐款和運營收入，[4]但在現(xiàn)階段的社會工作發(fā)展中后者明顯不足。雖然放寬了登記，但社會組織并不能依據(jù)自身服務(wù)需求向社會募捐，缺乏自我造血功能。

政府購買合約也相應(yīng)規(guī)定了經(jīng)費的使用比例。廣州主要用于人員經(jīng)費、服務(wù)經(jīng)費、社工督導(dǎo)經(jīng)費、辦公經(jīng)費、雜項支出等費用，具體比例為人員經(jīng)費（工資、保險、稅金等）占60﹪，服務(wù)經(jīng)費占15﹪，督導(dǎo)、培訓(xùn)經(jīng)費（工資、交通、住宿、培訓(xùn)等）占10﹪，辦公經(jīng)費占5﹪，雜費（稅、招投標(biāo)費用、評估費用）占10﹪。其中服務(wù)經(jīng)費的比例較低，這使社工組織難以提高服務(wù)的質(zhì)量。東莞市根據(jù)政府購買服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀，每個社工7.2萬元/年的標(biāo)準(zhǔn)，向社會組織購買社工服務(wù)，市財政按每12名社工選拔1名督導(dǎo)助理，每人每月補貼1500元，另外按12：1的標(biāo)準(zhǔn)配備香港督導(dǎo)，每年每人27.6萬元，共計約2800萬。深圳市采取的標(biāo)準(zhǔn)為每個社工7.5萬元/年，社區(qū)服務(wù)中心的項目設(shè)置為50萬/年，要求每個社區(qū)服務(wù)中心配備6名工作人員，開展社區(qū)的相關(guān)服務(wù)工作。珠海的財政經(jīng)費主要由民政局的福彩基金支持，在2012年投入300萬元用于政府購買服務(wù)項目的開展。

2.政策控制

各市政府在政府購買服務(wù)工作中的角色地位認識不同，政策控制也有差異。廣州、深圳等確立了市財政撥款資助的方式，能夠保證資金到位、支持穩(wěn)定，使社會組織發(fā)展持續(xù)；東莞佛山、珠海等采用鎮(zhèn)、街自籌方式，或者從社會福利獎券基金中撥付，資金支持不夠穩(wěn)定充足。由于街道是服務(wù)項目所在地，街道辦是項目甲方之一，有些街道把來自市財政的這筆撥款視為新財源，想方設(shè)法截留或轉(zhuǎn)移。導(dǎo)致承辦機構(gòu)資金不足，難以提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。各級各地政府部門對于政府購買服務(wù)與社區(qū)工作發(fā)展兩個方面認知含糊，對規(guī)范、流程、內(nèi)容等各方面都存在誤解，制度規(guī)范亦未能成型，使政府購買公共服務(wù)的政策執(zhí)行進入不規(guī)范的運作中，可能會抑制社會組織的發(fā)展。東莞市主要采取購買崗位模式，在2011年把符合資格進行社工管理的組織限定為7家，這種方式以行政手段直接限制了社工組織的成長。

三 結(jié)論與延伸性討論

本文基于制度嵌入性的視角，從制度框架層面對珠三角5個城市政府購買社會工作服務(wù)制度的創(chuàng)新與社會組織發(fā)展聯(lián)系到一起，指出其中制度的促成性和約制性要素，聚焦于資源配置—資源依賴與政策自主—政策控制兩個維度之中。制度嵌入性指明了社會組織發(fā)展的邊界，不同社會組織在可選擇的范圍內(nèi)發(fā)展出各自的應(yīng)對策略。制度即是社會組織發(fā)展的約束性條件。

西方經(jīng)驗表明，政府購買公共服務(wù)是社會組織發(fā)展的重要途徑，但二者并非直接的線性關(guān)系，而出現(xiàn)了不同的模式。在西方福利國家中，“福利合作關(guān)系”是關(guān)鍵詞，表明政府組織與社會組織之間的合作，福利國家中同時也擁有最大規(guī)模的非營利部門，政府支持對社會組織的成長壯大有密切關(guān)系。對于我國來說，現(xiàn)階段，創(chuàng)新社會治理體制促使全國不同區(qū)域推行不同的政府購買公共服務(wù)制度，不同程度上促進了社會組織的發(fā)展。政策自主、資源配置多的城市以社會治理改革創(chuàng)新的姿態(tài)，培育社會組織；政策控制強、資源配置少的城市一方面社會組織發(fā)展緩慢，另一方面只是在形式上進行政策學(xué)習(xí)，并未集中精力于社會空間的拓展，社會組織發(fā)展也名實不符。

資源配置體現(xiàn)在兩個方面：其一，資源投入的多少決定了社會組織發(fā)展的資源空間，如廣州、深圳以大規(guī)模的財政預(yù)算投入發(fā)展社會工作，極大推動了社會組織發(fā)展；其二，資源預(yù)算中的不同約制，如政府購買合約中對資源使用、資源動員的詳細規(guī)定，大部分社會組織也不能合法、公開地向社會募捐。這兩個方面都有可能導(dǎo)致資源依賴的產(chǎn)生，一方面導(dǎo)致社會組織過分依賴政府資金；另一方面社會組織也可能陷入對預(yù)算比例等的關(guān)注和限制中，服務(wù)經(jīng)費的比例控制也一定程度上導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的弱化。

政策自主性也有兩個方面的含義：其一，在制度層面上指涉不同城市選擇政策的自主程度，政策設(shè)計決定了社會組織合法化的途徑，也直接決定了他們的行為策略。內(nèi)地不同城市的制度創(chuàng)新并非以西方公共政策鄰近學(xué)習(xí)為導(dǎo)向，而選擇性地學(xué)習(xí)香港、新加坡的不同部分，不同城市制定政策的時間點則決定了他們可能學(xué)習(xí)的不同內(nèi)容，如廣州、深圳處于引領(lǐng)的位置，而后續(xù)的城市則較為被動。其二，不同城市制度在社會組織層面賦予了社會組織不同程度上的自主性，如通過直接登記等途徑實現(xiàn)。各個城市控制程度不一致，有些地方以限制社會組織數(shù)量、增加購買合約資格等方式來約制社會組織發(fā)展。社會組織相對應(yīng)也呈現(xiàn)出自主性和被動性等特征，以迎合程序、行政等要求來獲取資源，但卻忽略了社會工作本質(zhì)上應(yīng)關(guān)注的社會需求。

這兩個維度都體現(xiàn)了制度彈性，各個城市對政策的把握具有一定的變通性，到了區(qū)街鎮(zhèn)層面又可能發(fā)生更大的變通。這要求我們盡可能發(fā)揮促成性的一面，而減少約制性的方面，使政府購買公共服務(wù)的政策真正落實在伙伴關(guān)系的建設(shè)上。

一方面，針對資源配置維度，建立穩(wěn)定的財政支持制度是推進政府購買公共服務(wù)和社會組織發(fā)展的基石。1970年美國政府已經(jīng)成為非營利部門主要的資助來源，在財政資金支持下，政府和非營利部門建立了較好的合作伙伴關(guān)系，促進了公共服務(wù)的拓展，也促進了非營利組織的發(fā)展。并且，在經(jīng)費使用方面，需使社會組織成為經(jīng)費預(yù)算的主體，從財政導(dǎo)向的預(yù)算轉(zhuǎn)向以服務(wù)需求的預(yù)算為主。

另一方面，針對政策自主性的維度，在政策學(xué)習(xí)方面，必須加大政策學(xué)習(xí)與交流，擴大各個城市的政策自主性，以當(dāng)?shù)氐纳鐣⑽幕?、?jīng)濟狀況為基礎(chǔ)，推進當(dāng)?shù)厣鐣M織發(fā)展。在政策實施過程中，合作伙伴關(guān)系有兩個前提：第一，政府與社會組織的權(quán)責(zé)是清晰的，邊界清楚，行為不越界；第二，社會組織有較強的能力與政府部門和市場企業(yè)博弈。建立二者的合作伙伴、協(xié)作關(guān)系，才能更進一步地推動社會組織發(fā)展，構(gòu)建政府與社會組織伙伴關(guān)系存在與發(fā)展的良性制度環(huán)境。

注釋：

[1]王寧：《消費行為的制度嵌入性——消費社會學(xué)的一個研究綱領(lǐng)》，《中山大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2008年第4期。

[2]2012年6-7月，中山大學(xué)課題組赴5個城市開展“廣東學(xué)習(xí)借鑒香港社會管理經(jīng)驗”的調(diào)研，召開了一系列座談會。

[3]保羅·A.薩巴蒂爾：《政策過程理論》，彭宗超、鐘開斌等譯，北京：三聯(lián)書店，2004年。

[4]王名、劉求實：《中國非政府組織發(fā)展的制度分析》，《中國非營利評論》2007年第1期。

責(zé)任編輯 劉秀秀

作者簡介：徐盈艷，中山大學(xué)社會學(xué)與人類學(xué)學(xué)院博士研究生，廣州市，510275；黃曉星，中山大學(xué)社會學(xué)與人類學(xué)學(xué)院副教授、社會學(xué)博士，廣州市，510275。

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“政府購買服務(wù)與社會組織發(fā)展研究”(13BSH 073)；教育部人文社會科學(xué)研究項目“基層公共服務(wù)協(xié)同供給和社會管理網(wǎng)絡(luò)研究”（13YJC63005）；廣東省教育廳課題“校企社政聯(lián)動協(xié)同創(chuàng)新共建白云區(qū)社會組織孵化培育實訓(xùn)基地實踐教學(xué)研究與實踐”（20130101026）

文章編號：1006-0138(2015)05-0074-05

文獻標(biāo)識碼：A

中圖分類號：C916