基層治理中的組織培育與服務(wù)創(chuàng)新

劉博

摘要：社會(huì)組織在承接政府職能、調(diào)動(dòng)群眾參與方面起著功能樞紐、資源整合、關(guān)系協(xié)調(diào)的作用。我國(guó)各個(gè)地區(qū)在探索培育社會(huì)組織發(fā)展路徑上有著不同的特色和模式。上海經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，在政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中嘗試了新方法、積累了新經(jīng)驗(yàn)，也碰到了新問(wèn)題，主要體現(xiàn)在政社關(guān)系的定位與協(xié)調(diào)、政策法規(guī)的適用性與操作性、居民需求的差異化與多極化以及社會(huì)組織服務(wù)能力提升等方面。應(yīng)對(duì)問(wèn)題的思路在于要加快政府職能轉(zhuǎn)變，細(xì)化相關(guān)法律政策；規(guī)范社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)，創(chuàng)造良好從業(yè)環(huán)境；推動(dòng)全體社會(huì)成員價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變并形成對(duì)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的一致認(rèn)同。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理；基層建設(shè)；社會(huì)組織；公共服務(wù)

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2015）03-0023-08

我國(guó)全面深化改革的總體目標(biāo)是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，其中社會(huì)建設(shè)作為重要的改革領(lǐng)域更為強(qiáng)調(diào)治理體制與治理能力的創(chuàng)新。社會(huì)治理體制創(chuàng)新的落腳點(diǎn)在基層建設(shè)，著力點(diǎn)在激發(fā)社會(huì)活力，關(guān)鍵點(diǎn)在處理好政社關(guān)系。十八大以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府著力于培育社會(huì)組織規(guī)模、激發(fā)社會(huì)組織活力，依據(jù)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的需要，先后制定了有力、有效的政策來(lái)推動(dòng)不同地區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展。其中一個(gè)重要的方向在于調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量參與社會(huì)共治的積極性，通過(guò)權(quán)力下放的方式，將政府的部分職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)力量進(jìn)行承接，提高社會(huì)治理的效率。在各個(gè)地區(qū)的具體實(shí)踐中，如何處理政府和社會(huì)組織的角色定位、厘清雙方的界限，如何將群眾多層級(jí)的服務(wù)需求與實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相銜接，如何推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治，成為當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府進(jìn)行基層建設(shè)與治理創(chuàng)新的一個(gè)重要議題。同時(shí)，越來(lái)越多的學(xué)者和實(shí)務(wù)者投身于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的研究和實(shí)踐，不同學(xué)科背景的學(xué)者開(kāi)始密切關(guān)注和思考政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的中國(guó)實(shí)踐[1]。

一、上海社會(huì)組織發(fā)展的背景與現(xiàn)狀

社會(huì)組織的成長(zhǎng)、發(fā)展與地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平密切相關(guān)，同時(shí)其本身的發(fā)展也具有階段性與規(guī)律性，并受到政府政策、地區(qū)市場(chǎng)化程度與居民需求變化等因素的影響。自改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)的力量開(kāi)始打破原有的體制機(jī)制，社會(huì)的活力逐步顯現(xiàn)出來(lái)，各種類型的群眾團(tuán)體增多，豐富與改善了人民群眾的日常生活，但從整體而言，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展仍面臨著規(guī)模小、規(guī)范差、認(rèn)知低、能力弱的問(wèn)題。上海作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)者，在20世紀(jì)90年代就開(kāi)始探索社會(huì)組織的培育與成長(zhǎng)，這與其社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷密不可分，其中一個(gè)顯著的特征是上海人口規(guī)模的變化所帶來(lái)的基層治理與公共服務(wù)供給的壓力。從2000年到2014年的十五年中，上海常住人口增加了百分之四十多，更重要的是，上海人口的空間分布也出現(xiàn)了重大變化：在快速城市化進(jìn)程中，中心城區(qū)與郊縣農(nóng)村的常住人口明顯減少，近郊人口密度大幅度攀升，以原有鎮(zhèn)為單位的大型居住社區(qū)吸納了大量中心城區(qū)動(dòng)遷安置居民以及外來(lái)務(wù)工人員，如浦東、閔行、寶山、嘉定和松江等五個(gè)區(qū)的常住人口在十余年內(nèi)都增長(zhǎng)了100萬(wàn)以上。近郊大型社區(qū)常住人口規(guī)模及其空間分布出現(xiàn)的重大變化，無(wú)疑會(huì)造成原有公共資源配置的嚴(yán)重不適應(yīng)。在這種新形勢(shì)下，區(qū)縣基層政府社會(huì)管理與公共服務(wù)的供給壓力持續(xù)增大，社會(huì)發(fā)展中大量社會(huì)矛盾問(wèn)題集中凸顯，迫切需要基層政府通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)、創(chuàng)新治理方式來(lái)加以有效應(yīng)對(duì)。

面對(duì)新問(wèn)題與新挑戰(zhàn)，上海社會(huì)治理體制創(chuàng)新的實(shí)踐主線是“管理出效率、群眾得實(shí)惠、基層有活力”，如何激發(fā)社會(huì)活力、調(diào)動(dòng)各方力量共同治理社區(qū)是應(yīng)對(duì)特大城市社會(huì)治理問(wèn)題的核心。通過(guò)實(shí)踐探索，上海社會(huì)治理體制創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)在于以問(wèn)題為導(dǎo)向，健全基層社會(huì)管理與服務(wù)體系；根本途徑在于優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，培育社會(huì)組織的發(fā)展，通過(guò)權(quán)力下放、服務(wù)重心下沉，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間關(guān)系的合理配置；而最終的目的是全面、有效地滿足人民群眾的需求。

為此，上海在培育社會(huì)組織方面進(jìn)行了一系列有力、有效的探索。如為應(yīng)對(duì)政府包辦服務(wù)的弊端、提高社會(huì)福利服務(wù)的效益，2000年上海率先在改革社會(huì)管理體制時(shí)提出并推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，盧灣區(qū)等六個(gè)區(qū)的12個(gè)街道推行了依托養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展居家養(yǎng)老工作的試點(diǎn)工作，至此，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)第一次進(jìn)入我國(guó)的實(shí)踐領(lǐng)域，適用范圍只限于養(yǎng)老服務(wù)[2]。長(zhǎng)寧區(qū)、徐匯區(qū)則大力推進(jìn)各具特色的社會(huì)組織孵化園建設(shè)，在財(cái)政上給予支持，通過(guò)引入、培育一批樞紐型、平臺(tái)型社會(huì)組織將轄區(qū)內(nèi)各類社會(huì)組織的資源與力量整合起來(lái)，一方面提供專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，另一方面規(guī)范組織管理，建構(gòu)起社會(huì)組織發(fā)展的立體網(wǎng)絡(luò)。再比如，從開(kāi)發(fā)開(kāi)放之初就堅(jiān)持“小政府、大社會(huì)”理念的浦東新區(qū)，更是在社會(huì)組織領(lǐng)域擁有近20項(xiàng)全國(guó)率先之舉。浦東新區(qū)先后頒布了一系列文件，大力開(kāi)展培育民間組織的工作。積極建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，將“劃槳”的任務(wù)交給民間組織，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，政府由公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧贫ㄕ?、?gòu)買(mǎi)者和監(jiān)督者，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)權(quán)力的回歸和政府角色的轉(zhuǎn)換。正因?yàn)榈玫搅苏拇罅χС?，浦東新區(qū)的民間組織得以迅速發(fā)展，公共服務(wù)質(zhì)量和水平有了很大提高。在浦東，活躍著1600多家社會(huì)組織，另有備案的社區(qū)群文團(tuán)隊(duì)5000余家，每年獲得政策補(bǔ)貼、政策獎(jiǎng)勵(lì)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金達(dá)5億多元，形成了“上游有基金會(huì)，中游有支持型、樞紐型、示范性平臺(tái)，下游有豐富多樣的社區(qū)操作型、實(shí)務(wù)型社會(huì)組織”的浦東社會(huì)組織“生態(tài)鏈”[3]。

事實(shí)上，上海不同地區(qū)在培育社會(huì)組織、政府服務(wù)外包實(shí)踐中有著各自的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，總體歸納起來(lái)有四個(gè)特征。第一，層級(jí)化的總體政策。上海市政府在傳達(dá)并參照國(guó)務(wù)院關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)文件的基礎(chǔ)上，制訂了結(jié)合上海自身特點(diǎn)的社會(huì)組織發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)各個(gè)區(qū)縣也根據(jù)轄區(qū)自身實(shí)際情況完善了具體的向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目和內(nèi)容。第二，指向性的實(shí)施目標(biāo)。針對(duì)上海城市發(fā)展特點(diǎn)，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的主要目標(biāo)集中于養(yǎng)老、助殘、幫困、幼教以及流動(dòng)人口的相關(guān)服務(wù)內(nèi)容方面，這是與上海當(dāng)前主要的社會(huì)問(wèn)題與矛盾密切相關(guān)的，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)容具有清晰的指向性。第三，補(bǔ)貼型的財(cái)政支持。上海根據(jù)不同區(qū)縣的發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)以及社會(huì)組織培育實(shí)施不同程度的財(cái)政支持，財(cái)政補(bǔ)貼投入力度因各區(qū)的發(fā)展情況而體現(xiàn)不同的傾斜程度，如針對(duì)流動(dòng)人口較多的近郊城區(qū)相應(yīng)地提高財(cái)政補(bǔ)貼并增加優(yōu)勢(shì)政策。第四，階段性的考核審查。針對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的效果性與效率性，采取階段性的考核標(biāo)準(zhǔn)，更加看重的是所在區(qū)域內(nèi)居民的滿意程度以及項(xiàng)目實(shí)施的公正性，同時(shí)也增強(qiáng)了對(duì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的監(jiān)督和監(jiān)管。

經(jīng)過(guò)近些年的摸索和努力，上海在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面獲得了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也取得了一些成就，但我們也看到，伴隨上海社會(huì)轉(zhuǎn)型與階層結(jié)構(gòu)的變遷，不同群體呈現(xiàn)出居住空間碎片化與生活方式多樣化的特征，這給當(dāng)前上海社會(huì)治理帶來(lái)了持續(xù)的壓力與挑戰(zhàn)。就總體情況看，上海在服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方面的實(shí)施能力還有待提高，一些涉及基層治理的現(xiàn)象還比較突出：一是政府公共服務(wù)和社會(huì)治理在局部范圍缺位比較嚴(yán)重，在遠(yuǎn)郊快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，基本公共服務(wù)的供需矛盾比較突出，提高公共服務(wù)的便利性存在很大困難；二是公共服務(wù)供給過(guò)程中居民參與水平不高，社區(qū)社會(huì)動(dòng)員能力不強(qiáng)；三是基層社會(huì)組織的發(fā)育程度、經(jīng)營(yíng)規(guī)模不夠；四是社會(huì)組織發(fā)展在某種程度上受政府影響、依賴政府生存的現(xiàn)象較為普遍，社會(huì)組織自主成長(zhǎng)的能力不強(qiáng)[4]。

二、基層政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中的問(wèn)題

問(wèn)題的出現(xiàn)往往與現(xiàn)實(shí)的條件制約密切相關(guān)。通過(guò)對(duì)上海多個(gè)區(qū)、街道社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r以及政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)基本情況的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前政府大力推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的普遍性背景下，服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中還呈現(xiàn)出一些共性的問(wèn)題，這些問(wèn)題超越了中心城區(qū)與遠(yuǎn)郊地區(qū)的差異，也不僅僅是涉及政府或社會(huì)組織一方的責(zé)任。實(shí)際上，焦點(diǎn)性問(wèn)題的出現(xiàn)與我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)、政府職能改革以及社會(huì)組織發(fā)育現(xiàn)狀是緊密相關(guān)的?，F(xiàn)階段上海服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程表現(xiàn)出四個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。

第一，如何定位基層政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系。這一問(wèn)題暗含的是在當(dāng)前社會(huì)建設(shè)背景下如何理解社會(huì)組織的地位與角色的問(wèn)題。從黨中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布的文件以及政策導(dǎo)向看，大力發(fā)展社會(huì)組織是適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要的必然要求；從地方政府的社會(huì)治理看，社會(huì)組織承接了部分政府的公共服務(wù)功能，也減輕了政府相關(guān)職能部門(mén)的負(fù)擔(dān)，提高了政府工作效率，兩者之間的關(guān)系應(yīng)該是清晰與和諧的，但實(shí)際情況并非如此。學(xué)界普遍認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)存在問(wèn)題的主要原因是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的動(dòng)力不足、地方政府財(cái)政資金缺乏或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、社會(huì)組織的發(fā)展不能適應(yīng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的需要以及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中存在灰色地帶等[5]。其實(shí)最為關(guān)鍵的原因還是政府自身觀念尚未轉(zhuǎn)變。一些基層政府管理工作者還沒(méi)有適時(shí)的轉(zhuǎn)變觀念與思維方式，對(duì)社會(huì)組織仍然抱持傳統(tǒng)的看法——“一不能規(guī)模壯大、二不能給錢(qián)發(fā)展、三不能長(zhǎng)期存在”等，這些觀念嚴(yán)重地影響了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織的健康發(fā)展。

第二，如何制定相關(guān)法規(guī)政策細(xì)則。社會(huì)組織發(fā)展需要適宜的社會(huì)土壤，如果缺少這些土壤，社會(huì)組織不可能發(fā)展好，這就要求將培育社會(huì)組織與改良社會(huì)組織發(fā)展所賴以生存的土壤雙管齊下，甚至社會(huì)土壤的改良可能更為重要[6]。社會(huì)組織的培育“土壤”是政府的相關(guān)法律法規(guī)的保障[7]?；鶎右痪€的社會(huì)組織普遍反映，當(dāng)前國(guó)家制定的發(fā)展規(guī)劃以及省市政府的文件政策都對(duì)社會(huì)組織的培育與發(fā)展給予明確的支持，但問(wèn)題的焦點(diǎn)在于基層社會(huì)（包括街道和鎮(zhèn)村）關(guān)于社會(huì)組織承接服務(wù)的范圍、責(zé)任、權(quán)限等細(xì)則幾乎空白，這使得很多社會(huì)組織在涉及實(shí)際服務(wù)問(wèn)題時(shí)并不清楚應(yīng)該如何在政策框架內(nèi)進(jìn)行操作。而我們的地方基層政府也同樣深受這一焦點(diǎn)問(wèn)題的困擾，因?yàn)闆](méi)有更加明晰的法規(guī)細(xì)則，政府只能放棄一些服務(wù)項(xiàng)目的購(gòu)買(mǎi)與操作，一些職能工作的外包也無(wú)法進(jìn)行。

第三，如何提供財(cái)力支持，提升服務(wù)積極性。費(fèi)用問(wèn)題始終是政府與社會(huì)組織共同關(guān)注與討論的焦點(diǎn)問(wèn)題。從基層政府的實(shí)際情況看，由于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的常規(guī)性財(cái)政收入預(yù)算納入上一級(jí)政府整體財(cái)政體系，撥付的比例是固定的，彈性空間很小而且經(jīng)常受到地區(qū)整體財(cái)政收支狀況的影響。對(duì)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，在承接了政府的部分公共服務(wù)職能的同時(shí)，服務(wù)的內(nèi)容以及服務(wù)的效果也是在規(guī)定要求之內(nèi)的。這就意味著，社會(huì)組織既要保證服務(wù)的完成，也要盡可能地縮小人員用工費(fèi)用的支出，還要在出現(xiàn)緊急財(cái)政狀況時(shí)有足夠的應(yīng)對(duì)方案。這就使得社會(huì)組織在整體的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中始終保持一種“緊張”的狀態(tài)，從業(yè)人員的基本工作費(fèi)用也因?yàn)槭艿秸w費(fèi)用的限制而維持在不高的工資基準(zhǔn)上，這在很大程度上影響了員工工作的積極性。所以，目前政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的模式只是在一定程度上解決了社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的微觀效率和單筆資金的微觀效益問(wèn)題，而沒(méi)有很好地解決如何通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)激發(fā)社會(huì)組織活力的問(wèn)題[8]。

第四，如何考評(píng)雙方績(jī)效。目前上海政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的評(píng)價(jià)與考核還缺乏嚴(yán)格意義的第三方評(píng)估，公眾對(duì)于社會(huì)組織提供服務(wù)的效果也缺少充分的反饋渠道，基本上還是以政府的年度考核、“臺(tái)賬式”評(píng)估為主要方式，存在很大不足。專業(yè)的社會(huì)組織服務(wù)評(píng)估機(jī)構(gòu)基本以高校為主，但因?yàn)樵u(píng)估經(jīng)費(fèi)以及評(píng)估范圍的局限，還難以廣泛地適用于更多的社會(huì)組織。從接受服務(wù)的角度看，必須建立相關(guān)的制度安排和渠道，使公眾能夠?qū)Ψ?wù)安排者和服務(wù)生產(chǎn)者的服務(wù)行為進(jìn)行有效的制約和監(jiān)督，以確保公眾切身利益訴求得到真正體現(xiàn)[9]。

如果說(shuō)上述四個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題主要是圍繞政府與社會(huì)組織角色關(guān)系而出現(xiàn)的話，那么，在當(dāng)前的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中，針對(duì)具體服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中雙方職能關(guān)系主要存在四個(gè)難點(diǎn)。

第一，傳統(tǒng)社會(huì)組織公信力的重建。在民間非營(yíng)利性社會(huì)組織發(fā)展之前，我國(guó)已經(jīng)存在組織完整、覆蓋廣泛的官辦或半官辦社會(huì)組織和基金會(huì)，主要以人民團(tuán)體的方式運(yùn)營(yíng)，如工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)以及紅十字基金會(huì)等，還有一些是企業(yè)出資性質(zhì)的基金會(huì)。這些社會(huì)組織在推進(jìn)社會(huì)建設(shè)、完善社會(huì)保障方面發(fā)揮過(guò)重要的作用，它們也承接著很多政府職能讓渡出來(lái)的公共服務(wù)項(xiàng)目。但是，在當(dāng)前社會(huì)新形勢(shì)下，這些傳統(tǒng)社會(huì)組織存在著公信力重建的問(wèn)題，這包含兩個(gè)方面的內(nèi)容。一是社會(huì)動(dòng)員力的提升。傳統(tǒng)社會(huì)組織都存在一定的體制慣性，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代都有著強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力，這與其本身依托于體制發(fā)展是不可分割的，而新的社會(huì)分工以及職業(yè)變化出現(xiàn)了許多傳統(tǒng)社會(huì)組織難以顧及的群體以及問(wèn)題，如農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題，失獨(dú)家庭的社會(huì)支持問(wèn)題等，傳統(tǒng)社會(huì)組織在應(yīng)對(duì)新的社會(huì)變化時(shí)表現(xiàn)出一定的政策滯后性以及動(dòng)員失效性。二是資金投入的提升。與當(dāng)前政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面的投入相比，人民團(tuán)體以及各類基金會(huì)就顯得保守很多，而事實(shí)上這些組織本身因?yàn)閲?guó)家政策的扶持以及企業(yè)經(jīng)費(fèi)的贊助都擁有較為雄厚的財(cái)力，但真正投入到社會(huì)公共服務(wù)中的資金比重并不高。

第二，樞紐型、平臺(tái)型社會(huì)機(jī)構(gòu)的有效發(fā)展。目前，樞紐型與平臺(tái)型社會(huì)組織在聯(lián)系政府與具體社會(huì)組織方面發(fā)揮著不可替代的作用，一些樞紐型社會(huì)組織已經(jīng)形成全國(guó)范圍的品牌效應(yīng)，并積累了一定的社會(huì)資本。借助這類社會(huì)組織，一線的社會(huì)組織獲得了專業(yè)操作的指導(dǎo)以及實(shí)施服務(wù)的平臺(tái)，政府也可以通過(guò)樞紐型社會(huì)組織對(duì)一線社會(huì)組織的實(shí)際服務(wù)進(jìn)行有效的管理與考核。但是，在我們積極推動(dòng)樞紐型社會(huì)組織發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)該注意兩個(gè)問(wèn)題，其直接影響到社會(huì)組織培育的性質(zhì)與效果。一是壟斷性問(wèn)題。樞紐型社會(huì)組織憑借與政府、企業(yè)優(yōu)勢(shì)的合作關(guān)系可以優(yōu)先獲得政策與資金上的支持，同時(shí)也因?yàn)槠淦放苹c規(guī)模化經(jīng)營(yíng)可以吸引更多優(yōu)秀的社工人才。但是，作為中介性的操作平臺(tái)，樞紐型社會(huì)組織其本身的功能定位仍然是引導(dǎo)與服務(wù)，過(guò)多的資源集中并不利于一線社會(huì)組織的實(shí)際發(fā)展，同時(shí)部分樞紐型社會(huì)組織憑借資源的優(yōu)勢(shì)人為地設(shè)置準(zhǔn)入門(mén)檻，不僅影響了民間社會(huì)組織的積極性，也扭曲了政府培育社會(huì)組織的本意。二是公益性與非營(yíng)利性的限定與保證。任何社會(huì)組織的建立與運(yùn)行都應(yīng)當(dāng)以公益為目標(biāo)，性質(zhì)也是非營(yíng)利性的，但有組織的地方就要有人員的活動(dòng)和人員的勞務(wù)工資，那么樞紐型社會(huì)組織在規(guī)模擴(kuò)大、人員增加的前提下如何保證其公益目標(biāo)與人員待遇相協(xié)調(diào)匹配，這就需要有政府明確的法律規(guī)范約束以及行之有效的社會(huì)監(jiān)督。更重要的恐怕還是探討非營(yíng)利組織之間的“身份差異”究竟會(huì)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)產(chǎn)生哪些方面的影響，以及為什么我國(guó)的政府部門(mén)會(huì)熱衷于自己組建或者扶持非營(yíng)利組織來(lái)承接相應(yīng)服務(wù)。要知道，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政府和提供服務(wù)的非營(yíng)利組織之間一旦存在依附關(guān)系，那么競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制就很難建立起來(lái)[10]。

第三，一線社會(huì)組織的生存與培育。目前，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展仍然非常弱勢(shì)，在很多地區(qū)，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)僅是作為特定公共事務(wù)管理工作的一種方式創(chuàng)新，或僅是一種公共事務(wù)項(xiàng)目實(shí)施與管理方式的變革，幾乎沒(méi)有改變也難以改變區(qū)、街（鎮(zhèn)） 等政府部門(mén)的基本職能和職責(zé)[11]。上海已是社會(huì)組織發(fā)展相對(duì)成熟的地區(qū)，但其一線社會(huì)組織的規(guī)?；I(yè)化程度仍低于國(guó)外，究其根本還在于市場(chǎng)引入機(jī)制的不完善。市場(chǎng)機(jī)制不完善的主要表現(xiàn)在于，大量的社會(huì)組織僅是依靠政策的導(dǎo)向而存在，地區(qū)政府以項(xiàng)目化的方式發(fā)布服務(wù)購(gòu)買(mǎi)清單，社會(huì)組織進(jìn)行服務(wù)承接，而項(xiàng)目運(yùn)行結(jié)束，服務(wù)也就相應(yīng)地結(jié)束了，并未能形成真正扎根于社區(qū)的長(zhǎng)效經(jīng)營(yíng)機(jī)制。所以，我國(guó)公共服務(wù)供給市場(chǎng)機(jī)制不完善，抑制了政府與社會(huì)組織合作關(guān)系的構(gòu)建與發(fā)展，削弱了社會(huì)組織參與合作供給公共服務(wù)的積極性，社會(huì)組織承接公共服務(wù)動(dòng)力明顯不足[12]。一線社會(huì)組織本身固然存在許多問(wèn)題，如人員混雜、專業(yè)性不足、管理紊亂等，但是，這些情況作為社會(huì)組織發(fā)展的初期階段都是正常與不可避免的，真正重要的問(wèn)題是如何能借助市場(chǎng)的力量，輔助政府有效的政策支持，從而形成民間社會(huì)組織經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制模式。從長(zhǎng)期的發(fā)展看，一線社會(huì)組織的發(fā)育取決于基層社會(huì)的活力與公眾的認(rèn)可和參與。

第四，跨區(qū)域合作與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。通過(guò)對(duì)上海購(gòu)買(mǎi)服務(wù)以及社會(huì)組織發(fā)展的調(diào)研還發(fā)現(xiàn)一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題就是合作與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的缺乏。也即是說(shuō)，很多地區(qū)在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、培育社會(huì)組織發(fā)展方面都進(jìn)行了十分有特色的探索和實(shí)踐，但這些活動(dòng)僅是區(qū)域性和封閉性的，缺少經(jīng)驗(yàn)的交流與模式的異地創(chuàng)新嘗試，這同樣與市場(chǎng)機(jī)制的不完善聯(lián)系緊密。一個(gè)顯著的全國(guó)性特征是，我國(guó)的社會(huì)組織不僅制度規(guī)范不健全、服務(wù)設(shè)備設(shè)施不先進(jìn)，而且組織之間競(jìng)爭(zhēng)力較弱，這導(dǎo)致政府在尋找服務(wù)承接者時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)投標(biāo)商不足的情況，導(dǎo)致采取競(jìng)爭(zhēng)方式的公開(kāi)投標(biāo)難以施行[13]。而對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，缺乏明確的發(fā)展規(guī)劃是跨區(qū)域合作與競(jìng)爭(zhēng)難以形成的直接表現(xiàn)，上海一些地區(qū)對(duì)于社會(huì)組織承接服務(wù)方面沒(méi)有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，招投標(biāo)即來(lái)，項(xiàng)目結(jié)束就撤銷，沒(méi)有延續(xù)性思維，僅是一年一發(fā)“項(xiàng)目包”，然后臺(tái)賬式考核，對(duì)一些有良好社會(huì)口碑的項(xiàng)目是否可以用更加有效的方式進(jìn)行簽約與考核缺少考慮，當(dāng)然這些也與沒(méi)有相應(yīng)的政策規(guī)則可依據(jù)參考有關(guān)。合作與競(jìng)爭(zhēng)并不是將各地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為盲目攀比與互相刺激的手段，更重要的是激發(fā)社會(huì)組織的內(nèi)在活力以及提升社會(huì)組織提供服務(wù)的效率與效果。此外，在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中，打破壟斷，引入充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使公共服務(wù)回歸合理價(jià)格，服務(wù)質(zhì)量在競(jìng)爭(zhēng)中不斷提升，才能順利達(dá)到提高財(cái)政資金使用效率的目的[14]。

三、治理創(chuàng)新中的社會(huì)組織發(fā)展趨向

以社會(huì)體制創(chuàng)新為導(dǎo)向，在正確把握政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的總體方向前提下，結(jié)合上海的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范有序地開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作是社會(huì)建設(shè)發(fā)展的總趨勢(shì)，各個(gè)地區(qū)扎實(shí)推進(jìn)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)工作可從以下五個(gè)方面進(jìn)行考慮與嘗試。

（一） 特色化發(fā)展與區(qū)域性經(jīng)營(yíng)

我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展還處于起步階段，其本身存在先天不足、規(guī)模弱小、活力欠缺等問(wèn)題；同時(shí)，我國(guó)各個(gè)地區(qū)所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段不同，區(qū)域性特征表現(xiàn)明顯，民眾的社會(huì)需求也存在差異。不同地區(qū)對(duì)社會(huì)組織服務(wù)內(nèi)容的要求既有聯(lián)系又有區(qū)分，聯(lián)系表現(xiàn)在：就社會(huì)整體發(fā)展而言，社會(huì)組織在推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、提升社會(huì)治理效率方面具有一致性的作用，同時(shí)伴隨居民生活水平的提高，社會(huì)需求的多樣化也要求更多的社會(huì)組織來(lái)承接各類的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。區(qū)別表現(xiàn)在：我國(guó)東、中、西部地區(qū)不同的人口結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)水平?jīng)Q定了各自區(qū)域社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r。如東部地區(qū)人口結(jié)構(gòu)變化最明顯的兩大特征是“老齡化”與“流動(dòng)化”，社會(huì)組織承接的服務(wù)項(xiàng)目主要圍繞養(yǎng)老服務(wù)與外來(lái)務(wù)工人員的社會(huì)生活方面，東部地區(qū)較高的經(jīng)濟(jì)水平也使得政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面具有較為雄厚的財(cái)力支持；而西部地區(qū)結(jié)合本地區(qū)的發(fā)展特征，很多社會(huì)組織主要承接的服務(wù)項(xiàng)目是教育、幫困與環(huán)保等方面。

各個(gè)區(qū)域都存在各自的發(fā)展特點(diǎn)，而各地區(qū)政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面也都存在不同的制度路徑依賴。一個(gè)地區(qū)的社會(huì)組織發(fā)展模式換到另一個(gè)地區(qū)就不一定完全適合，這不僅僅是財(cái)力的差異，并不是簡(jiǎn)單地說(shuō)社會(huì)組織做得規(guī)范、成熟的地區(qū)都是用財(cái)政投入來(lái)支撐的，雖然資金對(duì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)十分重要，但關(guān)鍵還是理念的確立。社會(huì)組織活力的激發(fā)離不開(kāi)市場(chǎng)機(jī)制的引入，引入市場(chǎng)還要有相應(yīng)的政策促使其機(jī)制的完善，特色化發(fā)展的本質(zhì)就是尊重市場(chǎng)的規(guī)律。同時(shí)，更重要的因素還包括區(qū)域社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)階段的不同，其中也包含著人口結(jié)構(gòu)、職業(yè)分類、居民訴求以及地區(qū)文化的具體差異。

（二） 公眾角色：需求的階段性與參與強(qiáng)度

在當(dāng)前的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中，政府與社會(huì)組織作為互動(dòng)的雙方，分別承擔(dān)著不同的角色職能，而二者服務(wù)的對(duì)象是普通公眾，服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)容與效果的體現(xiàn)也需要借助公眾的需求度與滿意度來(lái)驗(yàn)證。但是，當(dāng)前在許多地方一個(gè)突出的問(wèn)題是，公眾的角色消失了，服務(wù)購(gòu)買(mǎi)實(shí)際上變成了政府與社會(huì)組織之間的項(xiàng)目博弈。比如，一些政府相關(guān)部門(mén)根據(jù)自身職能的有限性分離出不愿意承擔(dān)的公共服務(wù)內(nèi)容——有些實(shí)際上是責(zé)任的推衍——通過(guò)招標(biāo)轉(zhuǎn)包給社會(huì)組織，社會(huì)組織則將承接的服務(wù)作為一種生意項(xiàng)目來(lái)運(yùn)作。因?yàn)槿狈?yán)格的第三方考核，社會(huì)組織將服務(wù)的效果完全以政府要求的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，這就產(chǎn)生了許多場(chǎng)面效果很好、符合政府考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、公眾卻并不滿意的服務(wù)。一個(gè)直接的后果就是導(dǎo)致公眾既認(rèn)為政府沒(méi)能履行應(yīng)盡的責(zé)任，又認(rèn)為社會(huì)組織并不是公益和非營(yíng)利性的，而是政府的分支部門(mén)。這不僅造成政府資金的浪費(fèi)，也影響了政府公信力的塑造，同時(shí)更重要的是損害了社會(huì)組織的聲譽(yù)，挫傷社會(huì)組織的發(fā)展積極性。

事實(shí)上，公共服務(wù)的評(píng)價(jià)始終還要以居民的需求與滿意來(lái)衡量，而且居民的需求是有階段性的，僅從政府的角度或者是社會(huì)組織的角度考慮都是不夠的。依據(jù)公眾需求階段性增長(zhǎng)的特點(diǎn)，多樣化與可延續(xù)的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方式是滿足不同層次居民要求的必要途徑，政府和社會(huì)組織合作提供公共服務(wù)的過(guò)程需要進(jìn)一步地整合利用各類公眾資源，不斷增強(qiáng)公眾參與意識(shí)，宣傳引導(dǎo)居民轉(zhuǎn)變觀念，積極參與組織內(nèi)的活動(dòng)，才能在提升公眾社會(huì)組織服務(wù)滿意度的同時(shí)推進(jìn)政府公共服務(wù)水平和效率。

（三） 社區(qū)生活圈與文化建構(gòu)

很多社會(huì)組織在實(shí)施具體服務(wù)項(xiàng)目時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)，社區(qū)的居民并不都是積極參與的。這實(shí)際上包含兩個(gè)因素：第一，如果是社區(qū)外來(lái)的社會(huì)組織（如樞紐型社會(huì)組織）社區(qū)內(nèi)的居民因?yàn)椴涣私鈱?shí)際情況本能地會(huì)有陌生感與不信任感，如果一些社會(huì)組織在宣傳引導(dǎo)上又缺乏感召力，就更容易導(dǎo)致居民的排斥感與厭煩感；第二，本社區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織一般規(guī)模都很小，針對(duì)的人群也較為固定（如老年人的棋牌社等），其主要以文體活動(dòng)為主，社區(qū)影響力有限。這些因素使得社會(huì)組織在具體開(kāi)展工作時(shí)缺少了相應(yīng)的動(dòng)員力與凝聚力，自然也影響到了服務(wù)的效果。

社區(qū)作為一個(gè)居民生活圈，其本身的協(xié)調(diào)發(fā)展與機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)更多的還是一個(gè)居民自治的過(guò)程，借助社會(huì)組織的服務(wù)，更重要的是培養(yǎng)居民自我管理與自我服務(wù)的意識(shí)，這就離不開(kāi)居民本身對(duì)社區(qū)“家”的觀念認(rèn)同。社區(qū)作為一個(gè)生活圈自然包含各類不同職業(yè)的人群，日常生活的摩擦與矛盾在所難免。但對(duì)于社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，這就是通過(guò)居民生活方式進(jìn)行社區(qū)文化建構(gòu)與組織認(rèn)同培育的機(jī)會(huì)，通過(guò)協(xié)調(diào)居民之間的這些矛盾，教會(huì)居民團(tuán)隊(duì)組織如何通過(guò)“議事”、“協(xié)商”的方式進(jìn)行自我調(diào)解和內(nèi)部管理，從而化解矛盾，形成多數(shù)成員的共識(shí)。當(dāng)社區(qū)內(nèi)的居民以及居民團(tuán)體形成了對(duì)社區(qū)家園的共識(shí)，也就形成了社區(qū)內(nèi)部糾紛矛盾“自我消化”的機(jī)制，那么自然就不會(huì)凡事都要去找政府來(lái)解決。而且，社區(qū)內(nèi)部文化的建構(gòu)離不開(kāi)社會(huì)組織的的作用，在不同類別社會(huì)組織中活躍的一批批核心志愿者，正是社區(qū)文化活動(dòng)的骨干力量，通過(guò)教會(huì)他們管理工具、組織方法或者一些可操作的理論，就能進(jìn)一步地影響到更多的社區(qū)居民，社區(qū)生活家園的文化認(rèn)同建構(gòu)不僅增強(qiáng)了社區(qū)的凝聚力同時(shí)也提升了社會(huì)組織的動(dòng)員能力。

（四）政府職能：支持、保障、監(jiān)管、調(diào)控

政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程是借助激發(fā)社會(huì)組織活力來(lái)改變政府職能，其目的是提升政府社會(huì)治理的效率、創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，從而構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系。政府的角色不是不需要了，而是借助服務(wù)購(gòu)買(mǎi)來(lái)更好地發(fā)揮其應(yīng)盡的職能。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前政府讓渡的職能空間在擴(kuò)大，但一個(gè)突出現(xiàn)象是：在列出服務(wù)內(nèi)容清單后，很多社會(huì)組織無(wú)法承接或者干脆沒(méi)有相關(guān)的社會(huì)組織提供服務(wù)。也就是大量的社會(huì)組織在增加，但沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)指導(dǎo)社會(huì)組織進(jìn)一步開(kāi)展工作的方向與途徑，因此，政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程的第一個(gè)職能就是提供法律法規(guī)上的支持，尤其是在十八屆四中全會(huì)將依法治國(guó)作為全面深化改革的核心后，對(duì)社會(huì)組織培育的進(jìn)一步法規(guī)細(xì)化就應(yīng)當(dāng)成為相關(guān)職能部門(mén)工作的重點(diǎn)。

政府的第二個(gè)職能在于保障，體現(xiàn)在購(gòu)買(mǎi)資金的財(cái)政支持力度上。當(dāng)然，各個(gè)地區(qū)的發(fā)展情況不同，財(cái)政支持自然存在差別，但財(cái)政保障更重要的意義除了經(jīng)費(fèi)“量”的增加還在于“度”的把握上。例如，對(duì)于大多數(shù)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，只要人員費(fèi)用充足的話，物料費(fèi)用是可以壓縮節(jié)省的，但對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，一般都是激勵(lì)壓縮人員費(fèi)用，希望物費(fèi)多一些，這其實(shí)對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展構(gòu)成了一個(gè)很大的瓶頸。如果在社會(huì)組織的人員費(fèi)用上適當(dāng)放寬一些，物料費(fèi)、機(jī)構(gòu)管理費(fèi)可以更加清楚詳細(xì)一些，同時(shí)將產(chǎn)出的效果考核放在更重要的地位上的話，將會(huì)更有效地激發(fā)社會(huì)組織的活力。

政府的第三個(gè)職能是監(jiān)管，監(jiān)管不是監(jiān)控，關(guān)鍵在于效能，對(duì)于過(guò)程政府可以適度地放寬。例如，對(duì)于實(shí)際承接購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的社會(huì)組織，應(yīng)該關(guān)注的是其服務(wù)的結(jié)果，而不是看組織內(nèi)具體人員在辦公室工作了多長(zhǎng)時(shí)間，以產(chǎn)出做引導(dǎo)，才是合理有效的。

政府的第四個(gè)職能是調(diào)控，調(diào)控包含兩個(gè)方面。一是風(fēng)險(xiǎn)管理。我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展畢竟處于初級(jí)階段，面對(duì)的不確定因素很多，在社會(huì)組織承接購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程如果遭遇重大的經(jīng)濟(jì)性或社會(huì)性事件影響時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予支持和援助，畢竟購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事關(guān)公眾切身利益，同時(shí)從制度上來(lái)說(shuō)這也是政府保障和改善民生的一項(xiàng)重要工作。二是宣傳引導(dǎo)。對(duì)相應(yīng)的法規(guī)政策做好詳細(xì)的解讀，使公眾了解服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的作用，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)社會(huì)組織和公眾的訴求，做好輿論的正向引導(dǎo)。

（五）法治框架內(nèi)對(duì)底層群體的維權(quán)與關(guān)懷

上海人口結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要特征是流動(dòng)人口占較高比例，而且這一趨勢(shì)將在未來(lái)幾年內(nèi)保持穩(wěn)定的增速。流動(dòng)人口中相當(dāng)一部分是農(nóng)村外來(lái)務(wù)工人員，他們廣泛分布在建筑業(yè)、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)。外來(lái)務(wù)工人員逐漸在上海社會(huì)形成較為固定的日常生活方式與人際交往網(wǎng)絡(luò)，他們?cè)谥T多方面與城市底層居民存在一致的利益訴求，如工作權(quán)利的法律維護(hù)、子女的教育、專業(yè)技術(shù)的學(xué)習(xí)等，盡管這些訴求很多是需要政府發(fā)揮主要作用的，但政策的制定、頒布、推廣到其效果發(fā)揮往往具有一定的時(shí)間約束，具體實(shí)踐范圍也經(jīng)常受到限定。在此情況下，就需要發(fā)揮社會(huì)組織的功能來(lái)暫時(shí)協(xié)調(diào)和回應(yīng)這些矛盾與訴求，讓社會(huì)組織充當(dāng)政府和底層群體之間特別是數(shù)目龐大的外來(lái)務(wù)工人員之間的橋梁紐帶，以彌補(bǔ)政策調(diào)整造成的“空窗期”。同時(shí)，外來(lái)務(wù)工群體本身也有“老鄉(xiāng)會(huì)”、“工友會(huì)”，社會(huì)組織的人員基礎(chǔ)與體系架構(gòu)等條件已初步具備，這些都可以統(tǒng)一納入底層群體社會(huì)組織的建設(shè)與服務(wù)中。增加該類組織的服務(wù)力量，關(guān)鍵在于如何有效地引導(dǎo)，尤其是基層黨組織的核心作用應(yīng)在農(nóng)民工群體中得到重視和發(fā)揮，進(jìn)而輻射到整個(gè)社會(huì)底層群體中，給予他們更多的關(guān)懷與服務(wù)。

綜上，基層治理中的社會(huì)組織培育與公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新離不開(kāi)政府、社會(huì)組織與公眾三方的協(xié)商與合作。這種關(guān)系體現(xiàn)在：政府需要社會(huì)組織承接部分管理職能，從而提升效率、滿足公眾需求；社會(huì)組織需要政府的政策支持，也需要公眾的認(rèn)可來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員與社會(huì)激勵(lì)；公眾需要得到滿意的服務(wù)與良好的生活環(huán)境。同時(shí)，三者之間也構(gòu)成了相互監(jiān)督的體系，在這一政府與社會(huì)合作的過(guò)程中，關(guān)鍵在于將明確的角色以法制的框架得以落實(shí)，并在此基礎(chǔ)上給予必要的權(quán)力空間和行動(dòng)規(guī)范，只有這樣才能使社會(huì)治理達(dá)到既和諧穩(wěn)定又充滿活力。從現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況看，我國(guó)的政社分開(kāi)與治理轉(zhuǎn)型應(yīng)是在借鑒國(guó)外歷史和研究基礎(chǔ)上，從實(shí)際國(guó)情出發(fā)，堅(jiān)持具有本土特色的政社合作與治理轉(zhuǎn)型路徑[15]。

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