我國航空運(yùn)輸消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)分析

摘 要 在航空運(yùn)輸越來越成為大眾消費(fèi)方式的過程中，出現(xiàn)了很多航空運(yùn)輸服務(wù)方損害消費(fèi)者合法權(quán)益的案例，本文對(duì)比航空國際立法關(guān)于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的規(guī)范，分析我國航空在立法等方面的不足并提出了保護(hù)航空運(yùn)輸消費(fèi)者權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)的建議。

關(guān)鍵詞 航空運(yùn)輸 消費(fèi)者權(quán)益 航班延誤

作者簡介：王卉，山東交通學(xué)院交通法學(xué)研究中心講師，民商法學(xué)碩士。

中圖分類號(hào)：D923.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-235-02

一、問題的提出

在我國公共航空運(yùn)輸快速發(fā)展的同時(shí)，乘坐飛機(jī)出行越來越成為大眾消費(fèi)方式，然而，近年來，旅客和航空公司的糾紛越來越多，航空領(lǐng)域侵犯旅客消費(fèi)者權(quán)益的案例屢見報(bào)端。民航服務(wù)消費(fèi)者投訴數(shù)量每年都呈大幅上升趨勢。航空運(yùn)輸消費(fèi)者問題逐漸引人關(guān)注。

我國各航空公司對(duì)于旅客消費(fèi)者權(quán)益的漠視甚至侵犯主要表現(xiàn)為：航班延誤后，航空公司的延誤的理由不能服眾，不將真實(shí)的原因告知旅客，也不做任何解釋工作，罔顧消費(fèi)者的知情權(quán)；航班超售后，依民航局的通知，航空公司應(yīng)先尋找自愿放棄座位的旅客，并與旅客協(xié)商給予一定獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償，而航空公司未按照民航局的要求尋找志愿者，且未主動(dòng)給予旅客補(bǔ)償，給旅客造成經(jīng)濟(jì)損失，罔顧旅客的知情權(quán)和選擇權(quán)；航空公司收取票面價(jià) 80%甚至100%的退票費(fèi)明顯為利用顯失公平的格式條款損害消費(fèi)者合法權(quán)益，罔顧消費(fèi)者的公平交易權(quán)；發(fā)生了空難事故，我國的賠償標(biāo)準(zhǔn)較國際標(biāo)準(zhǔn)差異較大，遇難乘客及家屬只能獲得較低賠償，漠視消費(fèi)者的獲得賠償權(quán)。這樣的案例反復(fù)出現(xiàn)，使得我們深思：我國出現(xiàn)如此多的航空消費(fèi)者問題的原因何在？我國應(yīng)當(dāng)如何在航空運(yùn)輸中保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益？

二、航空運(yùn)輸消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律基礎(chǔ)

（一）立法理念

消費(fèi)者權(quán)益的專門保護(hù)，從經(jīng)濟(jì)上來說，主要存在以下因素：第一，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)分工越來越細(xì)，導(dǎo)致生產(chǎn)者與經(jīng)營者及消費(fèi)者角色分離。經(jīng)營者在市場上處于強(qiáng)勢地位，消費(fèi)者在交易中處于劣勢地位，經(jīng)營者利用優(yōu)勢對(duì)消費(fèi)者權(quán)益危害已成為社會(huì)普遍問題。如果不對(duì)此進(jìn)行規(guī)制勢必會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二，經(jīng)營者往往有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，掌握某些消費(fèi)品專營權(quán)，或彼此之間達(dá)成聯(lián)合協(xié)議或默契，共同一致對(duì)付消費(fèi)者。消費(fèi)者是孤立、分散的個(gè)體，在何種情況下都難以與生產(chǎn)經(jīng)營者抗衡。經(jīng)營者與消費(fèi)者之間的民事法律關(guān)系不可能真正平等。多數(shù)情況下，消費(fèi)合同由銷售方單方?jīng)Q定，消費(fèi)者要么全部接受，要么全部拒絕，實(shí)際上處于從屬地位；第三，市場信息分布不均衡，消費(fèi)者與經(jīng)營者相比在信息的掌握程度上處于劣勢，尤其是商品自身品質(zhì)優(yōu)劣及商品價(jià)格合理性情況，更無法對(duì)商品所具有功能及存在危險(xiǎn)進(jìn)行判斷。消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)的認(rèn)識(shí)不得不依賴生產(chǎn)者或經(jīng)營者提供的各種信息，實(shí)質(zhì)上已處于被支配地位。因此，為在交易中處于劣勢地位的消費(fèi)者給予專門的傾斜性保護(hù)成為必然。

從法律上來說，強(qiáng)調(diào)社會(huì)利益，對(duì)個(gè)人自由和個(gè)人權(quán)利加以限制的社會(huì)本位思想得到廣泛傳播并被普遍接受。它是對(duì)主體平等、所有權(quán)絕對(duì)、契約自由及過錯(cuò)責(zé)任原則的個(gè)人本位擴(kuò)展和延伸，是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的過程。各國立法政策將傳統(tǒng)的“個(gè)人本位”提高到“社會(huì)本位”成為主流，對(duì)處于弱勢地位的消費(fèi)者進(jìn)行專門傾斜性保護(hù)即體現(xiàn)了社會(huì)本位的思想。

航空運(yùn)輸消費(fèi)者作為消費(fèi)者的一個(gè)群體，其消費(fèi)者問題的產(chǎn)生除普遍性以外，還有自己的特殊性。一方面，自身固有投入高、資金循環(huán)周期長等特性使民航領(lǐng)域具有壟斷行業(yè)性質(zhì)，航空公司優(yōu)勢地位更為明顯，另一方面，民航領(lǐng)域的高科技特性使得消費(fèi)者處于絕對(duì)無知的弱勢地位。因此，航空運(yùn)輸消費(fèi)者問題更為突出，也更應(yīng)當(dāng)進(jìn)行傾斜性保護(hù)。

（二）航空運(yùn)輸消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法

就國際航空私法領(lǐng)域，華沙體系的發(fā)展充分體現(xiàn)了對(duì)弱勢消費(fèi)者保護(hù)和實(shí)質(zhì)正義的理念。20世紀(jì)初，國際航空運(yùn)輸剛剛出現(xiàn)，《華沙公約》把保護(hù)稚嫩的航空企業(yè)發(fā)展放到首位，實(shí)行航空事故賠償?shù)倪^錯(cuò)推定責(zé)任和責(zé)任限額制度。二戰(zhàn)后，航空運(yùn)輸逐漸成為大眾化運(yùn)輸方式，技術(shù)安全和運(yùn)營機(jī)制都逐漸成熟，一味保護(hù)航空業(yè)發(fā)展而罔顧消費(fèi)者利益使人們感到不公，華沙公約開始修訂，到1999年《蒙特利爾公約》的創(chuàng)新規(guī)定，對(duì)弱勢消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的理念已深入其中，建立了航空器事故責(zé)任的嚴(yán)格責(zé)任及10萬特別提款權(quán)的限額賠償和過錯(cuò)推定責(zé)任及無限額賠償?shù)碾p梯度機(jī)制，還確立了限額定期復(fù)查機(jī)制應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)情況的變化（目前限額賠償已調(diào)整為 113 100 特別提款權(quán)，于 2009 年12 月 30 日起對(duì)中國生效）。

我國對(duì)航空運(yùn)輸消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的規(guī)范分散于法律、法規(guī)和各規(guī)章中。法律主要有：《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)消費(fèi)者權(quán)利、經(jīng)營者義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行專門規(guī)定；《合同法》對(duì)于優(yōu)勢方對(duì)弱勢相對(duì)人適用格式合同的效力、解釋進(jìn)行規(guī)范，貫徹了對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，《民用航空法》涉及消費(fèi)者權(quán)益的規(guī)定體現(xiàn)為對(duì)客票、航空貨運(yùn)單的具體內(nèi)容的規(guī)定以及要求公共航空運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)在發(fā)生航班延誤情況時(shí)及時(shí)告知乘客。部門規(guī)章主要有：《中國民用航空旅客、行李國內(nèi)運(yùn)輸規(guī)則》規(guī)定：由于承運(yùn)人原因，造成航班在始發(fā)地延誤或取消，承運(yùn)人應(yīng)向旅客提供餐食或住宿。由于天氣等非承運(yùn)人原因造成航班在始發(fā)地延誤或取消，承運(yùn)人應(yīng)當(dāng)協(xié)助旅客安排餐食和住宿，費(fèi)用由旅客自理。航班在經(jīng)停地延誤或取消，無論何種原因，承運(yùn)人均應(yīng)負(fù)責(zé)向經(jīng)停旅客提供膳宿服務(wù)。航班延誤或取消時(shí)，承運(yùn)人應(yīng)及時(shí)將信息通知旅客，做好解釋工作?！秶鴥?nèi)航空運(yùn)輸承運(yùn)人賠償責(zé)任限額規(guī)定》對(duì)每名旅客的賠償責(zé)任限額為人民幣40 萬元，并建立了限額調(diào)整機(jī)制。此外，航空局下發(fā)的一些通知和指導(dǎo)意見也在起著規(guī)范作用，但并無強(qiáng)制力。民航局于2007和2011年先后兩次下發(fā)通知，對(duì)規(guī)范客票超售工作提出了具體要求。2004年6月，民航總局發(fā)布《航班延誤經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償指導(dǎo)意見》，規(guī)定因航空公司原因?qū)е潞桨嘌诱`超過4小時(shí)的，航空公司要對(duì)旅客進(jìn)行補(bǔ)償，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方案由航空公司自行制定。

三、我國航空運(yùn)輸消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的不足及實(shí)現(xiàn)途徑

（一）我國航空運(yùn)輸消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的不足

首先，我國民用航空運(yùn)輸業(yè)起步較晚，雖取得了長足的進(jìn)步和發(fā)展，但是市場化程度不高，缺乏維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的意識(shí)，而這直接影響到立法。我國作為調(diào)整民用航空活動(dòng)的基本法律的《民用航空法》頒布于1996年，從立法理念上還未建立起維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的意識(shí)，趨于保守、過時(shí)，在此基礎(chǔ)上由民航局發(fā)布的一系列規(guī)章在維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的理念上進(jìn)步緩慢。2006年民航局發(fā)布的《國內(nèi)航空運(yùn)輸承運(yùn)人賠償責(zé)任限額規(guī)定》，提高了對(duì)旅客身體傷害、旅客隨身攜帶物品損壞和托運(yùn)行李和貨物損壞的賠償責(zé)任限額，并規(guī)定賠償責(zé)任限額的調(diào)整，這些規(guī)定有對(duì)于消費(fèi)者權(quán)益的考慮，但是在航空旅客運(yùn)輸?shù)馁r償責(zé)任制度上仍采用《華沙公約》的歸責(zé)原則（征求意見稿中曾設(shè)立雙梯度責(zé)任制，后取消），賠償責(zé)任限額的調(diào)整機(jī)制也形同虛設(shè)，即便說依據(jù)2005 年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入確定賠償標(biāo)準(zhǔn)的40萬的賠償限額在2006年還勉強(qiáng)彌補(bǔ)損失，在將近十年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展后，40萬元的限額未做任何調(diào)整無論如何是不合時(shí)宜的。這意味著《國內(nèi)航空運(yùn)輸承運(yùn)人賠償責(zé)任限額規(guī)定》未借鑒相關(guān)國際公約的最新發(fā)展變化，并未擺脫1993年的《國內(nèi)航空運(yùn)輸旅客身體損害賠償暫行規(guī)定》的窠臼。

其次，我國整個(gè)航空法體系涉及航空消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)主要存在三方面問題：一是規(guī)范不具體，缺乏可操作性。民航法僅在第95 條規(guī)定，旅客運(yùn)輸航班延誤時(shí)，公共航空運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通告有關(guān)情況。這是關(guān)于民航消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的原則性的規(guī)定。《中國民用航空旅客、行李國內(nèi)運(yùn)輸規(guī)則》對(duì)航班延誤的規(guī)定與歐盟的第261/2004號(hào)條例相比可操作性仍然不強(qiáng)。二是存在法律漏洞，對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)不全面?！睹裼煤娇辗ā冯m然規(guī)定了對(duì)航班延誤要及時(shí)通告，但是對(duì)航班延誤后消費(fèi)者的權(quán)利，航空公司的告知、補(bǔ)救義務(wù)以及賠償標(biāo)準(zhǔn)、賠償數(shù)額等也沒有全面的規(guī)定?！秶鴥?nèi)航空運(yùn)輸承運(yùn)人賠償責(zé)任限額規(guī)定》卻回避了關(guān)航班延誤、航班超售、航班拒載所引發(fā)的消費(fèi)者損害賠償?shù)膯栴}，民航局的《航班延誤旅客補(bǔ)償指導(dǎo)意見》只是一個(gè)不具有強(qiáng)制性和權(quán)威性的指導(dǎo)意見，沒有法律約束力。而司法實(shí)踐中消費(fèi)者對(duì)航空公司的服務(wù)投訴始終居于首位的就是航班延誤。三是對(duì)國內(nèi)航空運(yùn)輸消費(fèi)者和國際航空運(yùn)輸消費(fèi)者采雙重標(biāo)準(zhǔn)，《國內(nèi)航空運(yùn)輸承運(yùn)人賠償責(zé)任限額規(guī)定》，對(duì)每名國內(nèi)航空運(yùn)輸旅客的賠償責(zé)任限額為人民幣40 萬元，離國際賠償標(biāo)準(zhǔn)（113 100 特別提款權(quán)）仍有很大差距。40萬的賠償確立是依據(jù)2005 年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入確定賠償標(biāo)準(zhǔn)，這和航空公司依照國際標(biāo)準(zhǔn)制定服務(wù)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)形成了巨大反差。這也會(huì)導(dǎo)致乘坐相同班機(jī)的消費(fèi)者在同一航空事故中得到不同的差別很大賠償額，會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者的不平等待遇。

再次，由于法律理念和立法層面的不完善，航空領(lǐng)域的各服務(wù)主體的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)意識(shí)的缺乏，我國現(xiàn)有的關(guān)于保護(hù)航空運(yùn)輸消費(fèi)者的各種規(guī)范在實(shí)施效果上也大打折扣。

（二）我國航空運(yùn)輸消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的實(shí)現(xiàn)途徑

首先，在立法上，確立保護(hù)弱勢航空運(yùn)輸消費(fèi)者利益的立法理念并以此為本填補(bǔ)法律漏洞，把原則性規(guī)定具體化，修改落后、過時(shí)的規(guī)范，提升規(guī)范層次，使我國的航空法體系能真正貫徹消費(fèi)者保護(hù)意識(shí)。例如，可借鑒歐盟261條例，修訂航空法增加或指定航空規(guī)章規(guī)定關(guān)于航班延誤、取消、拒載時(shí)航空公司的關(guān)懷義務(wù)及損害賠償責(zé)任。規(guī)定內(nèi)容可因國情有一定的差別，但航班延誤后承運(yùn)人的義務(wù)及責(zé)任，特別是涉及延誤賠償、特殊情形等關(guān)鍵要素必須明確、清晰。另外，對(duì)航空承運(yùn)人責(zé)任賠償制度也應(yīng)當(dāng)修正和具體化，在歸責(zé)原則和賠償限額問題上借鑒《蒙特利爾公約》的相關(guān)規(guī)定，平衡好航空公司利益與旅客權(quán)利的關(guān)系。

其次，發(fā)揮民航局和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)的作用，確保消費(fèi)者權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。我國民航運(yùn)輸消費(fèi)者處于更為弱勢的地位，民航局作為政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，更要加強(qiáng)職責(zé)，規(guī)范航空公司市場行為，保護(hù)民航消費(fèi)者權(quán)益。另外，我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)是大而化之的功能齊全的設(shè)置，并不區(qū)分專業(yè)領(lǐng)域。而目前的消費(fèi)者問題單純由于經(jīng)濟(jì)實(shí)例懸殊造成的很少，大多都是消費(fèi)者和經(jīng)營者的信息不對(duì)稱造成，消費(fèi)者對(duì)很多產(chǎn)品和服務(wù)處于一種相當(dāng)無知甚至完全無知的狀態(tài)。對(duì)于民航業(yè)這種極端高科技含量的行業(yè)，更是如此。因此，建議在較高級(jí)別的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)中針對(duì)某些特殊行業(yè)（包括航空運(yùn)輸業(yè)）設(shè)立人員或內(nèi)部機(jī)構(gòu)，使得具體功能更精細(xì)，更具有權(quán)威性和專業(yè)性，更利于解決消費(fèi)者的疑惑，提高消費(fèi)者的消費(fèi)能力，提供服務(wù)，保護(hù)其權(quán)益。

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