新型城鎮(zhèn)化過程中的法制協(xié)調(diào)理論研究

楊鴻臺

摘 要：新型城鎮(zhèn)化中的法制協(xié)調(diào)活動，應(yīng)體現(xiàn)和貫徹橫向法制協(xié)調(diào)和縱向法制協(xié)調(diào)兩大原則，前者主要調(diào)整橫向法律關(guān)系，后者主要調(diào)整縱向法律關(guān)系，以及在雙重法制協(xié)調(diào)的前提下，實現(xiàn)法制協(xié)調(diào)作用的最大化和最優(yōu)化。要充分發(fā)揮各主要法律在新型城鎮(zhèn)化過程中的法制協(xié)調(diào)作用。行政法的協(xié)調(diào)作用體現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化需要政府的組織與推動，要求政府轉(zhuǎn)變職能、提高管理水平，從行政隸屬管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ǘ毮芄芾?。三大訴訟法及爭端解決機制的協(xié)調(diào)作用在于從各自的訴訟程序方面保證實體法在新型城鎮(zhèn)化過程中的正確實現(xiàn)。生態(tài)保護法具有特殊重要的直接規(guī)范調(diào)節(jié)作用，保證黨和國家的生態(tài)保護政策和法律得到全面貫徹落實。新型城鎮(zhèn)化既需要中央統(tǒng)一立法，又需要確立地方相對分權(quán)的立法制度，城鎮(zhèn)化立法應(yīng)考慮向國際接軌。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；立法；法制協(xié)調(diào)

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-01-26（8）

我國的新型城鎮(zhèn)化要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。為實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變， 必須將新型城鎮(zhèn)化納入法治化的運行軌道，并通過法制協(xié)調(diào)得到保障和指引，從而使其處于健康發(fā)展的全部過程。

1 夯實新型城鎮(zhèn)化過程中的法制協(xié)調(diào)基礎(chǔ)

案例分析：我國城鎮(zhèn)化過程中的土地征收制度缺陷

根據(jù)調(diào)查顯示，我國耕地征用之后土地增值部分的收益分配中，投資者和政府拿大頭，村級組織留下兩三成，農(nóng)民拿到的往往不到10%，這一剪刀差引發(fā)越來越多的矛盾和沖突。①

十八大報告指出，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例的目標。2013年中央一號文件也提出，用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，盡快出臺農(nóng)民集體所有土地征收補償條例的問題。

2013年1月6日，世界銀行高級農(nóng)業(yè)專家李果在“首屆清華三農(nóng)論壇”上表示，過去三十年，中國在土地制度的改革方面取得了非常重大的進展，為建立和完善土地財產(chǎn)的現(xiàn)代法律體系奠定了堅實的基礎(chǔ)。但現(xiàn)存的一些法律法規(guī)方面的漏洞和真空地帶，遠遠不能滿足中國正在經(jīng)歷的深刻和快速的社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的各種需求。中國城鄉(xiāng)土地制度持續(xù)二元性以及國家對城市建設(shè)用地一級市場的壟斷”這一特征帶來的問題是：集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐闹贫劝才糯嬖趩栴}，城市土地比農(nóng)村土地擁有更完整的權(quán)利制度，享有更完善的權(quán)能，二者的法律地位是不平等的。同時，城市土地和農(nóng)村土地的法律規(guī)制和管理體制是分割的。這一基本特征導(dǎo)致了四個主要問題：農(nóng)民土地權(quán)利弱化；地方政府（市縣一級）過度依賴土地出讓收入及與土地相關(guān)的融資；城市面積迅速擴張和城市土地使用效率的低下，和與此相關(guān)的耕地占用和流失；土地法律框架不完整。李果認為，土地政策改革的目標應(yīng)該有幾方面的考慮：第一，促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展，包括對農(nóng)田進行保護，通過土地的市場化流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，支持人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的流動，有序的城鎮(zhèn)化。第二，促進制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)部門的發(fā)展，在一個綜合考慮經(jīng)濟、社會和環(huán)境的規(guī)劃框架下，通過市場機制為城市的擴張?zhí)峁┩恋?。第三，為地方政府提供財政收入，以土地資產(chǎn)作為可持續(xù)的公共收入的基礎(chǔ)，為公共服務(wù)和投資提供資金。第四，完善利用土地作為抵押來獲得資本的政策工具，增加可抵押資產(chǎn)的選擇，支持金融部門的成長。第五，提高土地利用規(guī)劃決策與快速經(jīng)濟增長的一致性，并把生態(tài)文明放在很重要的地位。第六，促進土地管理體制和土地權(quán)利安排的協(xié)調(diào)、一致、完整和保障產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定。

新型城鎮(zhèn)化使得土地流轉(zhuǎn)成為大勢所趨。為解決城鎮(zhèn)化進程中的用地“瓶頸”，土地配置市場化、農(nóng)村土地資本化，優(yōu)化農(nóng)村資源配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村征地補償被置于首位，土地管理法的修改應(yīng)促進《農(nóng)村集體土地征收補償條例》的制定，并應(yīng)將為農(nóng)村土地改革提供法律保障。

以上案例表明：新型城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展，需要新的法制基礎(chǔ)進行法制協(xié)調(diào)，這一新的法制基礎(chǔ)，大致由五種具體制度構(gòu)成：

一是確認新型城鎮(zhèn)化主體資格制度。即參加新型城鎮(zhèn)化的主體是相互獨立的人和組織；他們在法律地位上完全平等；他們具有完全行為能力并能夠從事法律行為；他們具有完全責(zé)任能力并能夠承擔(dān)由自身行為后果引起的法律責(zé)任。

二是充分尊重和保護財產(chǎn)權(quán)制度。新型城鎮(zhèn)化，不僅要有參加者，而且要有參加者財產(chǎn)的投入方能運作，這就要求建立充分尊重與保護新型城鎮(zhèn)化主體財產(chǎn)權(quán)的法律制度。

三是維護合同自由制度。新型城鎮(zhèn)化參與主體彼此是相互獨立和法律地位平等的自然人或法人，誰也不能把自己的意志強加于人，因此他們的合作關(guān)系只有通過合同形式得以確立、維護、發(fā)展變更或消滅，這就需要建立維護合同自由制度。

四是政府對新型城鎮(zhèn)化活動的適度干預(yù)制度。新型城鎮(zhèn)化的自發(fā)機制不能確保其始終處于穩(wěn)定與健康發(fā)展，國外有關(guān)經(jīng)驗表明，新型城鎮(zhèn)化均要求政府的適度干預(yù)和宏觀基本調(diào)控制度。從這個意義上說，我國新型城鎮(zhèn)化同樣需要建立由法律認可的政府適度于預(yù)制度。

五是完善的法律保障制度。為了維護社會安定和促進新型城鎮(zhèn)化的順利發(fā)展，需要社會提供對弱者、老人、兒童、殘疾者等的物質(zhì)保障制度。

以上五種具體制度的建立與完善，決定著新型城鎮(zhèn)化能否健康有序的發(fā)展。

2 確立新型城鎮(zhèn)化法制協(xié)調(diào)原則的雙向思考

案例分析：城鄉(xiāng)社會保障體系制度建設(shè)

十八大報告提出，要統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的目標。2013年中央一號文件提出，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。國務(wù)院發(fā)展研究中心數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)民工總量超過2.5億人，20%的農(nóng)民工子女無法入讀全日制公辦中小學(xué)校，參加除工傷保險之外的其他城鎮(zhèn)職工社會保險的比率均未超過30%。大部分地區(qū)未將農(nóng)民工納入住房保障對象。endprint

中國人民大學(xué)教授鄭功成認為：“城鄉(xiāng)福利差距巨大，工作在城市而保障在農(nóng)村，由此形成了‘候鳥式‘鐘擺式遷徙，加劇城鎮(zhèn)化的難度。要逐步實現(xiàn)教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口全面覆蓋?！雹?/p>

然而戶籍改革要落實與城市戶口相掛鉤的利益難度很高，由于城市福利政策太多，且繼續(xù)和居民戶籍密切相關(guān)，進城的農(nóng)民很難同步獲得社保、就業(yè)、教育的機會。目前全國將近2億進城農(nóng)民工中，只有200萬左右通過買房、結(jié)婚等方式獲得城鎮(zhèn)戶口。而農(nóng)村人口由于戶籍、購買力等限制，被拒于城市大門之外，不能享受城市居民同等待遇，而現(xiàn)行戶籍和土地制度，正是阻隔在城鄉(xiāng)之間的主要壁壘。一些地方正在試圖打破城鄉(xiāng)戶籍藩籬，戶籍改革逐步推進正在成為城鎮(zhèn)化改革的一大方向，十八大報告提出要“推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”，因此在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，需要戶籍土地改革聯(lián)動，即政府應(yīng)該把征地、戶籍、財政三方面的制度改革統(tǒng)籌起來通盤考慮，并通過制定配套性的改革方案來從整體上推進，實現(xiàn)土地—財政—戶籍改革的全面突破?！雹?/p>

在新型城鎮(zhèn)化過程中，存在著兩種性質(zhì)不同的法律關(guān)系，一種是法律地位平等主體之間的私法關(guān)系，另一種是國家（政府）憑借公權(quán)對新型城鎮(zhèn)化進行干預(yù)的公法關(guān)系。上述案例表明，新型城鎮(zhèn)化中的法制協(xié)調(diào)活動，應(yīng)體現(xiàn)和貫徹橫向法制協(xié)調(diào)和縱向法制協(xié)調(diào)兩大原則。

2.1 新型城鎮(zhèn)化過程的橫向法制協(xié)調(diào)原則

為便于論證，這里從我國民法和經(jīng)濟法的不同屬性角度作一分析，二者采用的立法原則分別為：作為私法的民法主要調(diào)整橫向法律關(guān)系；作為公法的經(jīng)濟法則主要調(diào)整縱向法律關(guān)系。對于任何法律法規(guī)，如果不對其進行屬于私法或是屬于公法的性質(zhì)界定，就不能正確了解其內(nèi)容和意義，也就不可能正確解釋和適用該法律法規(guī)。我國長期以來因受前蘇聯(lián)法學(xué)理論界的影響，把國內(nèi)一切法律均視為公法，并且否認私法的存在，實踐證明，這一認識與做法反映在新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域，必然導(dǎo)致法律虛無主義和權(quán)力高度集中、用行政命令作為規(guī)范和管理新型城鎮(zhèn)化的主要手段，其消極后果多多。可見強調(diào)私法與公法的區(qū)分，加強橫向法制協(xié)調(diào)及縱向法制協(xié)調(diào)，對于保障和促進新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展具有積極現(xiàn)實意義。

作為私法的民法，集中反映了新型城鎮(zhèn)化過程中固有的自愿、平等、等價有償、誠實信用等內(nèi)在屬性要求。所謂新型城鎮(zhèn)化的橫向法制協(xié)調(diào)原則，實際上就是私法自治原則?！睹穹ㄍ▌t》雖然能夠基本反映新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求，但卻存在著過于原則、缺乏可操作性的缺陷。從新型城鎮(zhèn)化對民法的要求而言，這一缺陷就暴露得更為明顯。私法自治從橫向角度，規(guī)定了新型城鎮(zhèn)化過程中的自然人制度、法人制度、法律行為制度、代理制度、繼承制度、時效制度、物權(quán)制度、債權(quán)制度、人身權(quán)制度、民事責(zé)任制度等，都是協(xié)調(diào)充分體現(xiàn)平等主體之間橫向法律關(guān)系的重要具體法律制度。

2.2 新型城鎮(zhèn)化過程的縱向法制協(xié)調(diào)原則

研究新型城鎮(zhèn)化過程中的縱向法制協(xié)調(diào)問題，首先需要從行政意義角度界定經(jīng)濟法的特定涵義。作為公法的經(jīng)濟法，是國家從社會整體利益出發(fā)，對新型城鎮(zhèn)化進行干預(yù)、調(diào)控和管理的一個法律部門。從這一特定意義出發(fā)，經(jīng)濟法的協(xié)調(diào)作用主要體現(xiàn)在兩個方面：一是創(chuàng)造良性的新型城鎮(zhèn)化環(huán)境，維護其健康有序的發(fā)展。如通過制定和完善土地管理法規(guī)、戶口管理法規(guī)等法律，使得我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展實現(xiàn)社會化、制度化、福利化。二是實現(xiàn)有效的國家宏觀調(diào)控和管理，促進新型城鎮(zhèn)化有序快速發(fā)展。如通過制定和完善社會保障法、城鄉(xiāng)經(jīng)濟穩(wěn)定增長法、城鎮(zhèn)居民生活安定法等法律法規(guī)，實現(xiàn)國家對各地新型城鎮(zhèn)化的間接調(diào)控和管理，或在必要之時，依法對之采取直接行政調(diào)控和管理。作為公法的經(jīng)濟法上述兩方面作用的發(fā)揮，是在新型城鎮(zhèn)化過程中實現(xiàn)縱向法制協(xié)調(diào)原則的集中性體現(xiàn)。

當(dāng)然，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化過程中的橫向法制協(xié)調(diào)與縱向法制協(xié)調(diào)，并非民法與經(jīng)濟法這兩個法律部門可以代替其他法律部門，并可以勝任一切。這里只是從強調(diào)區(qū)分私法與公法的理論必要性和實踐意義出發(fā)，從作為私法的民法和作為公法的經(jīng)濟法為基本立場出發(fā)，來探索各相關(guān)法律在新型城鎮(zhèn)化過程中如何起到各自應(yīng)有的法制協(xié)調(diào)作用，或者說在雙重法制協(xié)調(diào)的前提下，適時哪些法律需要修改、補充，哪些法律需要廢止或創(chuàng)制，哪些法律需要合并或單列，等等，從而實現(xiàn)法制協(xié)調(diào)作用的最大化和最優(yōu)化。

3 積極發(fā)揮各主要法律在新型城鎮(zhèn)化過程中的法制協(xié)調(diào)作用

案例分析：從一起環(huán)保行政案件談行政案件協(xié)調(diào)和解制度

案情：2006年6月，某區(qū)政府組織對區(qū)域內(nèi)企業(yè)排污情況進行檢查，并對某陽光紙制品廠（陽光紙廠）等6家企業(yè)發(fā)出《小型再生紙污染源限期治理任務(wù)的通知》。同年12月29日，某區(qū)政府以陽光紙廠未按《通知》要求安裝“COD在線監(jiān)測儀”；在責(zé)令其整改期間仍繼續(xù)生產(chǎn)和超標準排污為由作出行政處罰決定：陽光紙廠未按要求完成限期治理任務(wù)，違反了《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二十九條之規(guī)定，對其予以關(guān)閉。該廠業(yè)主向某不服，認為作出行政處罰依據(jù)的“嚴重污染”證據(jù)不足，且安裝“COD在線監(jiān)測儀”應(yīng)是日排污水達100噸以上的生產(chǎn)線，原告生產(chǎn)排放污水很少，且都運到污水處理廠了，并提供了一些由該廠出據(jù)的收到原告運送污水的證據(jù)。原告要求法院撤銷被告的行政處罰決定。

訴訟中，被告未能提供有力支撐其行政處罰決定的證據(jù)。顯然，依據(jù)行政訴訟法規(guī)定，對于行政機關(guān)作出的具有重大瑕疵的具體行政行為應(yīng)予判決撤銷。但法院不能不考慮到該案的背景和具體情況：該地屬典型的工業(yè)區(qū)，污染問題一直困擾著該區(qū)域的發(fā)展，幾年前的“沱江污染事故”就發(fā)生于此地。

近兩年，當(dāng)?shù)攸h委、政府深刻吸取教訓(xùn)，響亮提出了“生態(tài)立區(qū)”的治區(qū)宗旨，加大了環(huán)保行政執(zhí)法力度，生態(tài)環(huán)境日益好轉(zhuǎn)。因當(dāng)?shù)厣杏卸畮准页潭炔煌奈廴酒髽I(yè)，得到同樣處罰的就有六家。處理不好，影響極壞，甚至可能動搖當(dāng)?shù)卣卫砦廴镜臎Q心。同時，也可能誘發(fā)群體性事件，造成不穩(wěn)定。鑒于此，審理法院決定加大協(xié)調(diào)力度，一方面向原告宣傳環(huán)保法律，曉以利害、講明道理，講解政府治污的決心以及注重環(huán)保的重大意義。明確告之，即使暫時不關(guān)閉，但政府和老百姓也絕不會容忍污染企業(yè)的存在。另一方面，向被告指出其處罰決定存在的重大瑕疵，釋明法律規(guī)定，并爭取其上級法制部門的理解與支持。在此基礎(chǔ)上，組織雙方協(xié)調(diào)。原告表示同意關(guān)閉紙廠，但要求政府支持其開辦其他生產(chǎn)企業(yè)。被告方同意原告方的提議。對雙方的“合意”，法院記錄在案。原告撤訴，該案終結(jié)。endprint

該案的審結(jié)，為正視并積極面對新型城鎮(zhèn)化過程中經(jīng)常面臨的幾個問題提供了啟示：首先是行政案件協(xié)調(diào)和解制度為法院及其他有關(guān)部門有效化解“官”“民”矛盾提供了可能。其次是平衡公共利益和個人利益之間關(guān)系的需要。其三是能使行政糾紛案結(jié)事了。四是有利于完善行政訴訟和解制度，在不違反法律，不損害國家利益、公共利益、他人合法權(quán)益和堅持自愿原則的前提下，盡可能采取協(xié)調(diào)的方式，促使當(dāng)事人和解。此外，協(xié)調(diào)制度還涉及到幾個問題，如協(xié)調(diào)制度不等于調(diào)解制度，調(diào)解內(nèi)容不同于協(xié)調(diào)內(nèi)容，撤訴也不一定事了，這些問題有待于深化解決。[1]

以上案例表明，新型城鎮(zhèn)化需要加強對行政法、各訴訟法和生態(tài)保護法等幾個主要法律部門的協(xié)調(diào)作用的研究與適用。

3.1 行政法的協(xié)調(diào)作用

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展與運作，需要政府的組織與推動，要求政府轉(zhuǎn)變職能、提高管理水平，即從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，從經(jīng)營性具體管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理，從行政隸屬管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ǘ毮芄芾怼Ｐ姓芾碛尚姓黧w（即行政組織）、主體的行為和監(jiān)督（即作出行為后的反饋）三個要素組成，這三個要素均需納入行政法制的軌道。

發(fā)揮行政法的協(xié)調(diào)作用，要求實現(xiàn)行政主體的法制化，根據(jù)國外的法治經(jīng)驗和我國國情，大致可通過制定行政機關(guān)組織法、行政機關(guān)編制法和公務(wù)員法這三個法律，實現(xiàn)對管理者的法律化管理。

發(fā)揮行政法的協(xié)調(diào)作用，要求行政主體的行為是一種與民事法律行為相對稱的、必需由國家強制力來保障或制約的行政法律行為。與此相對應(yīng)的法律就是行政行為法。在對新型城鎮(zhèn)化管理活動中，各政府部門會實施各種行政行為，因而需要各種部門的行政法進行協(xié)調(diào)性管理，如公安行政法、稅務(wù)行政法、工商行政法等。這些法律化的行政行為均屬具體化的行政執(zhí)法行為。此外還有抽象化的行政行為，即行政機關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)則的行為，或稱之為行政立法行為。行政立法具有廣義和狹義之分，二者的區(qū)別在于制定法律規(guī)范的機關(guān)不同，但行政機關(guān)的立法都是行政立法。無論是具體的行政執(zhí)法行為，還是抽象的行政立法行為，對于維護新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展均是必不可少的。如具體的行政執(zhí)法行為，可以通過行政檢查、行政處理決定和行政法律責(zé)任，對事關(guān)新型城鎮(zhèn)化活動的公民、法人或其他組織及其活動，依法實施行政管理。

發(fā)揮行政法的協(xié)調(diào)作用，要求行政法制監(jiān)督者是具有法定監(jiān)督權(quán)的主體，依照法律規(guī)定，對行政機關(guān)及其工作人員的職權(quán)行為進行監(jiān)察、督促、檢查和糾正的制度。這一制度主要由行政訴訟和國家賠償兩種具體監(jiān)督制度構(gòu)成。新型城鎮(zhèn)化要求一是能夠由法院及時公正地審理行政件，保護公民和組織的合法權(quán)益：二是能夠支持、保障、維護行政機關(guān)的合法行政行為的實施，監(jiān)督、糾正其違法行為，促進政府執(zhí)法、立法活動的完善與健全，協(xié)調(diào)新型城鎮(zhèn)化過程中政府與人民群眾之間的關(guān)系，實現(xiàn)行政管理的法制化、規(guī)范化和權(quán)威化。

3.2 訴訟法的協(xié)調(diào)作用

訴訟法是刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法的統(tǒng)稱，抑或是關(guān)于訴訟程序法律的總稱，它的任務(wù)在于從訴訟程序方面保證實體法在新型城鎮(zhèn)化過程中的正確實現(xiàn)。它的內(nèi)容一般包括：規(guī)定司法機關(guān)以及其他訴訟參與人進行訴訟活動的原則、程序、方式和方法；規(guī)定檢查或監(jiān)督訴訟活動，尤其是偵查、審判活動是否合法以及糾正錯誤的原則、程序、方式、方法及執(zhí)行程序的規(guī)定。研究各部門訴訟法在新型城鎮(zhèn)化過程中的法制協(xié)調(diào)作用，具有積極現(xiàn)實超前意義。

3.2.1 刑事訴訟法的協(xié)調(diào)作用

刑事訴訟法的協(xié)調(diào)作用，在于保證刑法的正確實施，保證國家刑罰權(quán)的正確行使。具體而言，刑事訴訟法在新型城鎮(zhèn)化過程中的功能或作用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）保證國家專門機關(guān)權(quán)力與制約的統(tǒng)一。為了有力有序地同新型城鎮(zhèn)化過程中的各種犯罪現(xiàn)象作斗爭，公安機關(guān)、檢察院和法院通過刑事訴訟法及其他法律分別賦予的不同權(quán)力、以及分別規(guī)定的制約制度和程序規(guī)定，各司其職地行使逮捕權(quán)、起訴權(quán)、上訴權(quán)、抗訴權(quán)或?qū)徟袡?quán)。（2）保證懲罰犯罪與維護人權(quán)的統(tǒng)一。對維護參與新型城鎮(zhèn)化活動主體人權(quán)的內(nèi)容，不僅指維護有關(guān)公民、組織的生命財產(chǎn)和其他權(quán)利不受侵犯，還包括無罪之人不受刑事追究、保障訴訟參與人特別是當(dāng)事人享有的權(quán)利，保障有罪之人受到應(yīng)有的懲罰。

3.2.2 民事訴訟法的協(xié)調(diào)作用

民事訴訟法是調(diào)整人民法院和當(dāng)事人、其他訴訟參與人之間訴訟權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律，它的任務(wù)是從司法程序方面，保障所有的民事法律、經(jīng)濟法律和行政法律的貫徹實施。新型城鎮(zhèn)化過程中可能會出現(xiàn)民事訴訟法在實施和完善方面一系列新的問題，或者說是在法制協(xié)調(diào)認識方面產(chǎn)生的種種需要改進之處，這就要求：（l）樹立正確的權(quán)利保護觀念。新型城鎮(zhèn)化主體強調(diào)責(zé)、權(quán)、利分明，因此要求民事審判機關(guān)和工作人員必須強化權(quán)利保護觀念，從尊重當(dāng)事人的意愿出發(fā)，查明事實、分清是非，在此基礎(chǔ)上促成當(dāng)事人協(xié)商解決爭議。（2）樹立對各種民事經(jīng)濟主體的平等保護觀念，即對國有企業(yè)、集體企業(yè)、三資企業(yè)、私有企業(yè)、個體戶等，都必須一視同仁，實現(xiàn)對他們各自財產(chǎn)權(quán)的平等保護，通過公正處理、公正辦案、實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化主體之間的平等。（3）克服地方保護主義。地方保護主義是各地新型城鎮(zhèn)化過程中普遍存在的不正?，F(xiàn)象，這種現(xiàn)象最終是以犧牲大法制環(huán)境為代價，因此，為了有序健康地發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，首先需要地方領(lǐng)導(dǎo)破除地方保護主義觀念，其次要保證司法獨立，再次應(yīng)當(dāng)完善訴訟程序，如強調(diào)和提倡“協(xié)議管轄”，建立“三審終審制”等有效的國際通行做法，從認識和操作程序上解決新型城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的地方保護主義問題。

3.2.3 行政訴訟法的協(xié)調(diào)作用

行政訴訟法的協(xié)調(diào)作用在于為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)。

在新型城鎮(zhèn)化過程中，行政訴訟法的協(xié)調(diào)作用，一是體現(xiàn)在公共組織內(nèi)部的行政協(xié)調(diào)有層級結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)、通過解決各行政部門之間和人員之間所發(fā)生的磨擦、矛盾和沖突，保證決策目標的實現(xiàn)。具體作用表現(xiàn)在：（1）可以使各行政部門和行政人員在工作上密切配合、和諧一致，避免內(nèi)耗和互相沖突。（2）可以促進各行政部門合理配置和有效利用人力、物力、財力和時間等行政資源，精簡和優(yōu)化辦事程序和環(huán)節(jié)，提高行政效率。（3）有助于各行政部門和行政人員樹立整體觀念和全局觀念，有利于公共行政管理活動的有序進行。（4）有助于將分散的力量集中起來，從而產(chǎn)生整體的“合力”。endprint

二是體現(xiàn)在解決外部新型城鎮(zhèn)化過程中的行政協(xié)調(diào)，通過貫徹落實依法協(xié)調(diào)的原則、統(tǒng)籌兼顧和顧全大局的原則、求同存異和動態(tài)協(xié)調(diào)的原則；公正合理與實事求是的原則。實現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化過程中對各種資源的協(xié)調(diào)、人際關(guān)系的協(xié)調(diào)、公共組織與外部環(huán)境之間的協(xié)調(diào)，其中包括轉(zhuǎn)變政府職能，建立社會反饋體系，保障民主參與等。

3.2.4 建立健全爭端解決機制

建立健全爭端解決機制是新型城鎮(zhèn)化法治建設(shè)不可缺少的環(huán)節(jié)。仲裁本來是被各國和各國際性經(jīng)濟組織在貿(mào)易和投資領(lǐng)域所普遍采用的爭端解決方式，仲裁具有專業(yè)、高效、周期短、技術(shù)性強的特點，體現(xiàn)了自愿、協(xié)調(diào)和自我約束的原則，仲裁也應(yīng)當(dāng)成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)爭端解決的首選方式。“仲裁的具體操作模式以及程序規(guī)則需要明確，并在實踐中不斷地總結(jié)和完善。在重視硬件建設(shè)的同時，對仲裁還需要去行政化，更加尊重意思自治權(quán)利”。[2]

3.3 生態(tài)保護法的協(xié)調(diào)作用

生態(tài)保護法在新型城鎮(zhèn)化過程中具有特殊重要的直接規(guī)范作用，新型城鎮(zhèn)化本身包含著觀念更新、體制革新、技術(shù)創(chuàng)新和文化復(fù)新，生態(tài)保護法也包括國家對新型城鎮(zhèn)化過程中環(huán)境保護的法律干預(yù)和調(diào)節(jié)，保證黨和國家的生態(tài)保護政策和法律在新型城鎮(zhèn)化過程中得到全面貫徹落實。

要加快完善我國的新型城鎮(zhèn)化生態(tài)保護立法，將散見于生態(tài)保護專門法和自然資源法以及環(huán)境污染防治法等相關(guān)法中的法律規(guī)范組成的規(guī)范系統(tǒng)，逐步構(gòu)建協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)生態(tài)保護法律框架。將新型城鎮(zhèn)化各種社會經(jīng)濟活動納入生態(tài)保護的范圍中，通過技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)化、生態(tài)核算、產(chǎn)業(yè)調(diào)整與升級、行政綜合決策、生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)與重建等綜合手段，在強調(diào)生態(tài)保護的同時追求生態(tài)保護與經(jīng)濟增長、社會發(fā)展的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。

按照立法手段分類，新型城鎮(zhèn)化生態(tài)保護法律依可以分為生態(tài)損害防治法、生態(tài)風(fēng)險評價法、生態(tài)成本核算法、生態(tài)審計法、生態(tài)系統(tǒng)信息網(wǎng)絡(luò)控制法、生態(tài)產(chǎn)業(yè)促進法、生態(tài)資源分配法、生態(tài)補償法等諸多法律規(guī)范系統(tǒng)。我國各地的環(huán)境狀況及經(jīng)濟和社會發(fā)展水平差異很大，城鎮(zhèn)生態(tài)立法應(yīng)協(xié)調(diào)好國家立法（一般）和地方立法（特殊）的關(guān)系。

我國應(yīng)依法確立城鎮(zhèn)生態(tài)保護標準體系，其中包括土壤環(huán)境質(zhì)量標準、城市與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價標準、生物多樣性評價標準、轉(zhuǎn)基因生物環(huán)境風(fēng)險評估標準、外來入侵物種環(huán)境風(fēng)險評估標準、生態(tài)旅游標準、礦山生態(tài)保護與恢復(fù)標準、地表水資源開發(fā)生態(tài)保護標準、自然保護區(qū)分類標準等。[3]

生態(tài)保護法在新型城鎮(zhèn)化過程中的法制協(xié)調(diào)作用，不僅具有與其他法律相同的規(guī)范性和權(quán)威性、也具有決定于自己獨特的調(diào)整對象的交叉性與兼容性，還具有對生態(tài)科技活動的促進功能和限制功能的雙重性質(zhì)。生態(tài)保護法的調(diào)整對象或社會關(guān)系通常又具有很高的知識含量特征，因此生態(tài)保護法的法制協(xié)調(diào)作用，需要在立法、執(zhí)法和司法過程中，充分聽取或參考專門科技咨詢機構(gòu)的意見和建議，處理好城市建設(shè)中眼前和長遠、局部和整體、效率與公平、分割與整合的生態(tài)關(guān)系，強化和完善生態(tài)物業(yè)管理、生態(tài)占用補償、生態(tài)績效問責(zé)、戰(zhàn)略環(huán)境影響評價、生態(tài)控制性詳細規(guī)定等，把集約、智能、綠色、低碳等生態(tài)保護理念貫徹到城鎮(zhèn)化生態(tài)保護立法之中。

4 新型城鎮(zhèn)化過程中的中央立法與地方立法協(xié)調(diào)

新型城鎮(zhèn)化的良好開局和有序運作，離不開各種法律的規(guī)范與各種法律之間的協(xié)調(diào)，而法制協(xié)調(diào)過程中中央和地方立法權(quán)力關(guān)系的處理，則是必須正視的現(xiàn)實問題。我國自城鎮(zhèn)化之初就一直面臨著這一問題的困擾。一方面我們在立法理念上十分重視中央立法的權(quán)威性與可操作性，另一方面卻在立法實踐中強調(diào)宜粗不宜細，中央立法長期局限于大量法律法規(guī)原則性甚于可操作性、不平衡性大于平衡性、滯后性大于應(yīng)急性等不如人意的立法現(xiàn)狀。為了改變?nèi)狈刹僮餍?、不平衡性和滯后性等問題，早在2000年年底之前，“全國人大及其常委會就制定了390多件法律和有關(guān)法律問題的決定，國務(wù)院制定了800多件行政法規(guī)，地方人大制定了8000多件地方性法規(guī)?！盵4]后者一部分是對前者的“細化”，另一部分則是先于前者的立法，以致于引起中央立法機構(gòu)“警惕地方割據(jù)”，反對地方分散立法的呼聲。當(dāng)然，無論是“細化”，還是“先行立法”，無非存在著兩種情況：一種是純粹基于對本地自身利益考慮，而不顧中央立法大局，甚至曲解中央法律原意，作出唯我至上的地方立法行為；另一種是兼顧中央和地方利益的共性存在問題或需要，先于中央立法，且地方立法以后成為中央立法的藍本。就后一種情況而言，無論從動機還是從效果分析，都是無可厚非的，但這卻反映了我國在新型城鎮(zhèn)化過程中存在著法制（立法）失調(diào)的問題。作為一種前車之鑒，我國在新型城鎮(zhèn)化過程中的法制（立法）協(xié)調(diào)方面，應(yīng)具備如下認識：

4.1 實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化過程中的法制協(xié)調(diào)，需要中央統(tǒng)一立法，但是統(tǒng)一立法不等于只有單一的法律

由于我國幅原遼闊，各地自然、經(jīng)濟、文化、科技水平差異懸殊，在新型城鎮(zhèn)化過程中必然存在起步、速度、效益等方面的殊不一致，如果僅用中央統(tǒng)一法律調(diào)節(jié)規(guī)范各地不盡相同甚至很不相同的經(jīng)濟秩序，這種規(guī)范效果是可想而知的。從這個意義上說，中央立法和地方立法的協(xié)調(diào)與并存，不僅是可行的，而且也是必需的。

4.2 實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化過程中的法制協(xié)調(diào)，需要確立地方相對分權(quán)的立法制度

有人擔(dān)心地方立法會導(dǎo)致“地方割據(jù)”，這種擔(dān)憂不是沒有根據(jù)，如在上個世紀末美國聯(lián)邦政制下的州際法律沖突，導(dǎo)致州際貿(mào)易的抑制或異常增加社會發(fā)展成本的惡果，但這種狀況最終由聯(lián)邦政府制定頒行的《美國統(tǒng)一商法典》的協(xié)調(diào)作用而告結(jié)束，這是值得借鑒的。對此，應(yīng)該一開始就在中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)之下，制定與中央利益一致的地方性法規(guī)，并將自愿采納中央的統(tǒng)一法則作為地方立法的前提和基本依據(jù)，避免中央與地方、地方與地方之間發(fā)生不必要的利益沖突。

4.3 實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化過程中的的法制協(xié)調(diào)，在立法方面必須明確中央和地方立法機關(guān)各自的立法權(quán)限endprint

必須遵循以下幾種原則：（1）不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸原則。（2）促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、提高生產(chǎn)力和科技進步原則。（3）中央立法的指導(dǎo)性與地方立法的相對獨立性相統(tǒng)一原則。（4）中央專屬立法權(quán)不受地方立法權(quán)染指原則。（5）中央與地方共有的立法原則。即中央已經(jīng)立法，地方立法不得與之抵觸；中央尚未立法，地方可以先行立法；中央一旦立法，地方先行立法自然失效。（6）立法監(jiān)督原則。即鑒于新型城鎮(zhèn)化過程中立法主體多元化以及為了避免由此而產(chǎn)生的立法無序、立法過濫等不正常現(xiàn)象，由特定主體對中央和各地立法權(quán)的運作過程及結(jié)果實施監(jiān)督，使不同的立法目的、內(nèi)容與效果通過協(xié)調(diào)得以最大限度的實現(xiàn)，并追究放棄或回避立法監(jiān)督、立法監(jiān)督主體的責(zé)任，建立有效運作的立法監(jiān)督體制，最終使整個法制協(xié)調(diào)在新型城鎮(zhèn)化過程中最大限度地發(fā)揮作用，并取得最大化和最優(yōu)化效果。

4.4 建議全國人大立法機構(gòu)盡快進行前瞻性立法

建議全國人大和國務(wù)院聯(lián)合建立新型城鎮(zhèn)化法制協(xié)調(diào)委員會常設(shè)機構(gòu)，在制定十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃過程中，緊密關(guān)注通盤把握新型城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，“進行三方面的立法考量：一是在相關(guān)領(lǐng)域是否存在穩(wěn)定的立法需求，二是對于特定社會關(guān)系的調(diào)整，法律是否為最佳調(diào)整手段，三是立法需求是否具有迫切性”。應(yīng)當(dāng)從“‘成熟一部制定一部、成熟一條制定一條‘的摸著石頭過河‘的立法模式，向科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)發(fā)展的立法模式轉(zhuǎn)變。”[5]

4.5 城鎮(zhèn)化立法應(yīng)考慮向國際接軌

學(xué)習(xí)各國趨于成熟的城鎮(zhèn)化立法經(jīng)驗，一是以科學(xué)、完善的法律體系促進和規(guī)制城鎮(zhèn)化發(fā)展，該法律體系包括稅法、環(huán)境法、房地產(chǎn)法、行政許可法等多個部門法，以及各國名稱各異的城鄉(xiāng)規(guī)劃法。二是立法注重城鎮(zhèn)化的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。強調(diào)功能區(qū)劃和規(guī)模經(jīng)濟在經(jīng)濟活動中的作用，主張降低交通、交易和信息成本，保護環(huán)境，倡導(dǎo)溢出效應(yīng)的國際化，關(guān)注公共利益和私人利益間的平衡。三是突出政府規(guī)劃行為的合法性和有效性?？粗嘏c地方民主相關(guān)的制度設(shè)計的作用，更關(guān)注管理者與被管理者間的聯(lián)系。四是倡導(dǎo)廣泛的社會參與性。不僅僅是公眾，其他利害關(guān)系方都應(yīng)當(dāng)被列入立法考慮，并將各自的利益展現(xiàn)在“桌面”上進行討論。五是弱化審批程序。在許多國家，審定與其說是一項權(quán)力，不如說是一個程序，只有法定的建設(shè)控制引導(dǎo)性層面的規(guī)劃，才能作為審定的唯一法定依據(jù)。六是注重立法的可操作性和程序性。如德國《建設(shè)法典》對開發(fā)中的補償賠償都做出了具體詳細的規(guī)定，規(guī)定了補償?shù)脑瓌t、補償?shù)氖芤嬲吆统袚?dān)者、權(quán)利損失的補償、其他財產(chǎn)損失的補償、債的繼承以及補償?shù)男问降?。七是發(fā)揮相對獨立的監(jiān)督機構(gòu)的作用。盡量避免“誰監(jiān)管、誰許可、誰查處”是監(jiān)督制度設(shè)計的原則之一。八是強調(diào)環(huán)境保護。如英國的《公共衛(wèi)生法》、《環(huán)境衛(wèi)生法》、《住宅與規(guī)劃法》、“綠帶政策”等，對城市建筑和環(huán)境衛(wèi)生進行引導(dǎo)和管理，緩解了“城市病”問題。九是體現(xiàn)時效性。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶動城鎮(zhèn)立法的快速發(fā)展，特別是在國家的高速發(fā)展期。城市規(guī)劃法在許多發(fā)達國家都是修改頻率較高的法律，如處于二戰(zhàn)后快速發(fā)展階段的德國《建設(shè)法典》進行了多達幾十次的修訂。[6]

4.6 地方立法應(yīng)有所作為

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要全面的法治保障，包括地方立法的保障。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，地方享有一定的立法權(quán)。地方應(yīng)針對國務(wù)院的規(guī)定制定相關(guān)細則，根據(jù)需要，可以通過地方立法，建立與本地新型城鎮(zhèn)化要求相適應(yīng)的管理制度。對專項決定的政策措施中所涉地方有關(guān)事項，可以通過地方性法規(guī)或者政府規(guī)章加以進一步明確，以支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)先行先試，并借此解決相關(guān)的制度保障問題。[7]

注釋：

① 轉(zhuǎn)引自百度“新型城鎮(zhèn)化” 條目注8，中國新型城鎮(zhèn)化究竟“新”在哪里？中國城市發(fā)展研究會研究咨詢部 [引用日期2013-02-28] 。

② 轉(zhuǎn)引自百度“新型城鎮(zhèn)化” 條目注8， 中國新型城鎮(zhèn)化究竟“新”在哪里？中國城市發(fā)展研究會研究咨詢部 [引用日期2013-02-28] 。

③ 轉(zhuǎn)引自百度“新型城鎮(zhèn)化” 條目注9，城鎮(zhèn)化規(guī)劃已基本定稿：戶籍或成突破口.新浪財經(jīng) [引用日期2013-05-03]。

參考文獻：

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[2][7] 沈國明.法治創(chuàng)新：建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)要求[N].中國社會科學(xué)報，2013-10-09.

[3] 梅宏.論我國生態(tài)保護立法及其完善[EB/OL] http：//www.docin.com/p-204078039.html，2010-12-24.

[4] 曾建徽.法律框架體系已基本形成[N].解放日報，2001-03-05（2）.

[5] 易有祿.關(guān)于制定十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃的幾點思考[J].人大研究， 2013，（5）.

[6] 李勇.國外城鎮(zhèn)化立法特點[J].銀行家， 2013，（2）.

責(zé)任編輯：王凌宇endprint