墨西哥案例1992—2012：土地制度改革與城市用地分析

劉學(xué)東

摘 要：自上個(gè)世紀(jì)的四十年代以來(lái)，墨西哥的城市化水平得到了巨大的提高， 2010年的城市人口超過(guò)總數(shù)的76.8%。在這一過(guò)程中，城市用地的擴(kuò)展基本上沒(méi)有按照有序與合法的方式實(shí)現(xiàn)，違法占地違規(guī)用地現(xiàn)象相當(dāng)普遍。對(duì)此，墨西哥政府1973年成立了規(guī)范用地委員會(huì)。1992年，在對(duì)憲法27條修改的基礎(chǔ)上，確立并實(shí)行了新的農(nóng)業(yè)法，允許集體所有制的土地可以部分的私有化，并由此進(jìn)入市場(chǎng)的自由交易，從而為城市的擴(kuò)展提供新的供地渠道。但是，城市用地的擴(kuò)展仍然沿著無(wú)序無(wú)規(guī)劃的道路發(fā)展，不僅影響了對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資效率，而且也不利于城市居民住宅建設(shè)行業(yè)的健康發(fā)展。通過(guò)介紹墨西哥集體所有制土地制度的變革，分析其在城市化進(jìn)程中的作用，同時(shí)作出幾點(diǎn)反思。

關(guān)鍵詞：城市化；土地改革；房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商；墨西哥

中圖分類號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-4144（2014）-01-17（9）

作為拉美地區(qū)的主要國(guó)家之一，并且屬于當(dāng)前世界上最大的自由貿(mào)易區(qū)——北美自由貿(mào)易區(qū)成員國(guó)，墨西哥在其各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展與變化，被人們尤其是學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)廣泛地注意。自上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，由于外債危機(jī)的爆發(fā)以及后來(lái)頻繁發(fā)生的金融困難導(dǎo)致了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不盡人意，在三十多年的時(shí)間里，按可比價(jià)格計(jì)算，人均國(guó)民產(chǎn)值一直徘徊在年均不到1%低水平①。在這期間，墨西哥政府為了克服之前由于長(zhǎng)期實(shí)行進(jìn)口替代戰(zhàn)略促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所積累下來(lái)的問(wèn)題，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵭辛艘再Q(mào)易自由化以及積極鼓勵(lì)私人投資尤其是吸引外國(guó)直接投資并減少國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)為主的改革。到目前為止，墨西哥在貿(mào)易、金融各方面的自由度走在了世界的前列。盡管如此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的阻力和挑戰(zhàn)依然是很多的，鞏固已有的成果并在此基礎(chǔ)上繼續(xù)擴(kuò)大改革的深度和廣度還是困難重重。

本文主要圍繞著集體所有制土地的形成以及改革情況并且在城市化進(jìn)程中發(fā)揮的作用作一簡(jiǎn)要介紹和分析。可以看到，墨西哥的城市化及其擴(kuò)展主要是建立在集體所有制土地上。盡管各個(gè)不同時(shí)期里，城市化的擴(kuò)張速度，尤其是城市用地的增加幅度是不一致的；由此而引起的對(duì)集體所有制土地的占用數(shù)量也有相當(dāng)大的差別②，但是，一個(gè)基本的事實(shí)是，城市土地?cái)U(kuò)張中的60-70%來(lái)源于集體所有制的土地，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于集體所有制土地在國(guó)土總量中所占的52%比例。并且集體所有制土地在參與城市化的過(guò)程中，往往是以違規(guī)甚至是以違法的方式實(shí)現(xiàn)的，在很大程度上損害了廣大農(nóng)民的利益。盡管1992年的修憲完成以及新的農(nóng)業(yè)法實(shí)施，對(duì)集體所有制土地原有的限制及其自由流動(dòng)政策獲得了大量松動(dòng)與調(diào)整，但是并沒(méi)有改變農(nóng)民的弱勢(shì)地位。由于土地市場(chǎng)的特殊性，農(nóng)民很難在交易中實(shí)現(xiàn)其作為土地所有者的充分權(quán)利。加上人多地少的現(xiàn)實(shí)，大量的農(nóng)民在出賣土地之后依然無(wú)法脫離貧困的現(xiàn)實(shí)。第一部分將闡述墨西哥自1940年以來(lái)的城市化進(jìn)程；第二部分介紹墨西哥土地集體所有制的形成以及1992年憲法改革與新的農(nóng)業(yè)法主要內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上分析集體所有制土地在城市化進(jìn)程的作用，重點(diǎn)分析憲法改革之后對(duì)緩解城市用地方面的貢獻(xiàn)。當(dāng)然，同時(shí)也注意到在這一時(shí)期里，集體所有制土地在由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城市用地的過(guò)程中，產(chǎn)生了許多問(wèn)題和困難，對(duì)城市化進(jìn)程提出了不少新的挑戰(zhàn)。最后，在對(duì)前面內(nèi)容的研究和分析基礎(chǔ)上，作出幾點(diǎn)反思。

1 墨西哥城市化進(jìn)程簡(jiǎn)介

城市化是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，往往需要幾個(gè)指標(biāo)同時(shí)來(lái)衡量其水平與進(jìn)步。這是因?yàn)樵谶@個(gè)過(guò)程中，涉及到生產(chǎn)方式的變化、城市地區(qū)土地面積和人口的增加、就業(yè)人口在不同產(chǎn)業(yè)之間的變遷即第一產(chǎn)業(yè)所占比重的逐漸減少和第二第三產(chǎn)業(yè)相應(yīng)的增加、農(nóng)業(yè)活動(dòng)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中地位的重要性減弱、居民生活模式的轉(zhuǎn)變等等。在實(shí)踐中，大多數(shù)國(guó)家將城鎮(zhèn)居民在總?cè)丝谥兴急壤?，作為衡量城市化的?biāo)準(zhǔn)，并由每平方公里人口密度作為輔助指標(biāo)。然而，對(duì)于什么是城市人口，往往是各個(gè)國(guó)家有著不同的定義。例如，日本將城市定義為那些人口數(shù)量在30，000人或更多，并且人口密度每平方公里超過(guò)4，000人的地區(qū)，在這些地區(qū)居住的所有居民都統(tǒng)計(jì)為城市人口。在美國(guó)，這些指標(biāo)分別為2，500和486，加拿大各自的標(biāo)準(zhǔn)分別位于1，000和400。在英國(guó)，則單純地將居住的人口不少于1，500人作為指標(biāo)，對(duì)人口密度沒(méi)有要求。

1.1 城市化標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)展水平

按照墨西哥的官方統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，2，500人以及2，500人以上居住地的人口算作城市人口并以此作為城市化的標(biāo)志，在此水平以下居住地的人口為農(nóng)村居民。這樣，根據(jù)墨西哥國(guó)家統(tǒng)計(jì)、地理與信息局的最新人口普查數(shù)據(jù)（墨西哥每十年進(jìn)行一次人口普查），2010年，其城市人口達(dá)8，659萬(wàn)，占總?cè)丝跀?shù)量的76.8%。

除此之外，墨西哥學(xué)術(shù)界對(duì)城市化標(biāo)準(zhǔn)還存在著不同的意見(jiàn)。最早研究這一問(wèn)題的學(xué)者路易斯·吾尼凱爾與哈益明·索布日諾（Luis Unikel，1978、1988， Jaime Sobrino，2011），所用的標(biāo)準(zhǔn)不同于官方統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。他們不僅將人口數(shù)量超過(guò)15，000人的地區(qū)作為城市；同時(shí)還考慮到一個(gè)城市化系數(shù)作為補(bǔ)充（不同規(guī)模的城市配以不同的權(quán)重）。

E=0.25P1+0.50P2+ 0.75P3 +P4

P1、P2、P3和P4代表著四類不同城市的人口數(shù)量占總城市人口的比例。其中，P1是指人口數(shù)量在15，000-20，000人之間的城市；P2是指人口數(shù)量在20，000-50，000人之間的城市；P3是指人口數(shù)量在50，000-100，000人之間的城市；P4其中是指人口數(shù)量超過(guò)100，000人的城市。如果按照這一標(biāo)準(zhǔn)，那么墨西哥2010年的城市化水平為62.6%，即人口超過(guò)15，000人城市的人口總數(shù)為7，059萬(wàn)。

墨西哥的城市化進(jìn)程，是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)代化以及人口的增長(zhǎng)特點(diǎn)緊密聯(lián)系在一起的。自1900年以來(lái)，基本上可以分為三個(gè)大的時(shí)代：1900-1940、1940-1980、1980-2010（Jaime Sobrino，2011；Gustavo Garza，2002）。在各個(gè)階段，人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、城市居民的集中程度以及地區(qū)之間的人口分布等要素表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。endprint

在第一時(shí)期，即1900-1940，墨西哥的人口增加速度較低，每年平均為0.9%，總?cè)丝谟梢磺倭f(wàn)上升至一千九百七十萬(wàn)。在這一時(shí)期，經(jīng)過(guò)了將近20多年因反對(duì)第亞斯（Porfirio Díaz）獨(dú)裁統(tǒng)治而引起的革命動(dòng)蕩以及之后的政局混亂時(shí)期，墨西哥逐漸恢復(fù)了穩(wěn)定的政治、社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)局面，為其今后實(shí)施快速工業(yè)化戰(zhàn)略并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在人口增長(zhǎng)方面，一個(gè)突出的特點(diǎn)是人口出生率與人口死亡率雙高并存，城市化水平停留在增長(zhǎng)緩慢的水平上。在1921至1940年的20年里，城市人口在總數(shù)中的比重僅僅提高了4個(gè)百分點(diǎn)，由31.2%增加至35.1%（表1）。

從歷史數(shù)據(jù)看，墨西哥城市化加速發(fā)展時(shí)期應(yīng)該是開(kāi)始于上世紀(jì)40年代，而這是與工業(yè)化以及經(jīng)濟(jì)的快速進(jìn)步緊密相連的。自1940至1970期間，與其他的大多數(shù)拉美國(guó)家一樣，墨西哥實(shí)施了以進(jìn)口替代戰(zhàn)略為代表的工業(yè)化發(fā)展模型③。在30年的時(shí)間里，墨西哥的經(jīng)濟(jì)獲得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，年均增長(zhǎng)率保持在6% 以上的水平，并且通貨膨脹以及比索對(duì)美元的匯率也是相對(duì)穩(wěn)定的。所以，這個(gè)階段被稱為穩(wěn)定發(fā)展期，或者是“墨西哥奇跡（Milagro Mexicano）”、“黃金期（?poca de Oro）”。

應(yīng)當(dāng)看到，隨著工業(yè)化與城市化的快速發(fā)展，墨西哥經(jīng)濟(jì)逐漸從一個(gè)由農(nóng)業(yè)為主的國(guó)家轉(zhuǎn)變成了一個(gè)工業(yè)占主導(dǎo)地位的國(guó)家。1970年，制造業(yè)的國(guó)民生產(chǎn)總值占到了總數(shù)的23%，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)為11.2%；與1950年的數(shù)據(jù)相比，前者增加了5個(gè)百分點(diǎn)，而后者則減少了7個(gè)百分點(diǎn)。城市人口在1970年占總?cè)丝诘?8.7%，第二與第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人員在就業(yè)人員總數(shù)的比例也由1950年的37.3% 上升到了1970年的 55.7%。在1940到1980期間的40年里，總?cè)丝谟?，970萬(wàn)增加到6，685萬(wàn)，年均提高3.1%。如果說(shuō)這個(gè)時(shí)期的人口快速增長(zhǎng)來(lái)源于人口出生率的居高不下，那么人口死亡率的明顯降低則是區(qū)別于前一時(shí)期的主要特點(diǎn)。城市人口在總?cè)丝谥械谋壤齽t增加了31個(gè)百分點(diǎn)，從35.1%上升到66.3%，也就是說(shuō)，每十年城市人口增加7個(gè)多的百分點(diǎn)。

自1980年之后，墨西哥城市化的發(fā)展速度呈現(xiàn)出遞減的現(xiàn)象。在1980至1990的十年里，城市人口占總數(shù)的比例增加了5個(gè)百分點(diǎn)，與前40年的平均水平相比，下降了2個(gè)百分點(diǎn)；1990-2010時(shí)期的二十年內(nèi)，速度繼續(xù)減退，每十年只提高了不到2.8個(gè)百分點(diǎn)。與此相隨的則是，人口的增長(zhǎng)速度也明顯下降，30年里的年平均發(fā)展速度只有1.7%，總數(shù)在2010年達(dá)到1.12億?？梢钥吹?，最近的三十年內(nèi)，墨西哥的人口出生率與人口死亡率由上個(gè)世紀(jì)初的雙高變?yōu)楝F(xiàn)在的雙低。

1.2 土地制度與城市人口上升

正如上文指出，墨西哥的快速工業(yè)化以及由此發(fā)生的經(jīng)濟(jì)超速發(fā)展直接導(dǎo)致了城市化速度大幅提高，特別是在1940-1980期間的40年時(shí)間里，每十年城市化水平上升幅度超過(guò)7個(gè)百分點(diǎn)。城市人口的超高速發(fā)展，一方面是因?yàn)榭焖俟I(yè)化對(duì)就業(yè)人口產(chǎn)生大量需求，另一方面是與墨西哥當(dāng)時(shí)實(shí)行的土地分配政策，尤其是與土地的不可分割性以及由此規(guī)定的土地單一繼承人制度緊密相連。可以說(shuō)，大量涌入城市的農(nóng)民既受到了因快速工業(yè)化而產(chǎn)生的就業(yè)機(jī)會(huì)增加與收入水平改善的吸引；同時(shí)，因?yàn)樗麄儫o(wú)法通過(guò)正常渠道在農(nóng)村獲得最基本的生產(chǎn)資料即土地，所以又是一種無(wú)奈的選擇，即不得不選擇離開(kāi)其出生地進(jìn)入城市尋找生存之路。不管是自愿還是無(wú)奈，城市人口的超常規(guī)增加首先為快速工業(yè)化和高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了充足與廉價(jià)的勞動(dòng)力，反過(guò)來(lái)又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)在一定的時(shí)間里能夠保持持續(xù)高速發(fā)展水平。這樣使得對(duì)勞動(dòng)力的需求缺口在一定時(shí)期里繼續(xù)存在，進(jìn)一步吸引了對(duì)農(nóng)民工的需求，更多的農(nóng)民繼續(xù)進(jìn)入城市。在農(nóng)民進(jìn)入城市的初期，城市往往有一定的儲(chǔ)備用地或者閑置土地，新移民對(duì)住宅的要求可以相對(duì)容易得到滿足，并且在許多情況下，進(jìn)城的農(nóng)民可能只是短暫的停留，其最終還是回到農(nóng)村，從而在短期內(nèi)以租賃的方式居住在城市，對(duì)城市用地不會(huì)形成過(guò)大壓力。但是，隨著移民數(shù)量的不斷增加以及越來(lái)越多的農(nóng)民最終選擇留在城市，不僅在數(shù)量上而且在發(fā)展趨勢(shì)上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了預(yù)期，更為嚴(yán)重的是，由于城市儲(chǔ)備用地或者閑置用地是固定的，隨著城市人口的增加必然導(dǎo)致其逐步減少和枯竭，對(duì)城市用地的壓力也越來(lái)越大。

首先，在此環(huán)境的影響下，隨著城市儲(chǔ)備用地或者閑置用地的逐漸減少，其價(jià)格往往是成倍上升。與此相伴的則是住房的價(jià)格也是呈現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì)。另外如果考慮到投機(jī)因素對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響普遍很大，土地與住宅價(jià)格的提高更是難以預(yù)料?？梢哉f(shuō)，盡管選擇進(jìn)城并留在城市居住的農(nóng)民的收入水平肯定要優(yōu)于其在農(nóng)莊的情況，但是，土地與住宅價(jià)格的提高速度則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了他們的收入水平的增加幅度，甚至無(wú)法讓他們有經(jīng)濟(jì)能力在城區(qū)獲得土地和住宅。如果考慮到城市原有居民的增長(zhǎng)速度以及改善居住條件的需求，那么面對(duì)城市土地與住宅價(jià)格的提高，同樣使大部分城市原有居民也是望洋興嘆。其結(jié)果是，許多城市不斷將其所有的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地，并且往往并入臨近地區(qū)從而擴(kuò)大其行政區(qū)域面積，增加城市用地的供應(yīng)。另外，盡管不屬于同一行政區(qū)，大城市周邊的一些原來(lái)以農(nóng)業(yè)為主的市往往憑借其地理優(yōu)勢(shì)，無(wú)形之中慢慢地將原來(lái)的農(nóng)業(yè)用地變?yōu)槌鞘杏玫?，為相鄰大城市的居民提供了價(jià)格具有很大競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的土地和住宅。譬如墨西哥城與聯(lián)邦區(qū)最初是有著嚴(yán)格區(qū)別的，墨西哥城只包含Miguel Hidalgo、Benito Juárez、Cuauhtémoc和Venustiano Carranza四個(gè)區(qū)。后來(lái)隨著城區(qū)面積的不斷擴(kuò)展，1976年聯(lián)邦區(qū)法正式確定墨西哥城與聯(lián)邦區(qū)被當(dāng)做同義詞使用，即二者都包含16個(gè)行政區(qū)④。1900年當(dāng)時(shí)的墨西哥城區(qū)面積為10.4平方公里，人口34.5萬(wàn)；2010年包括16個(gè)城區(qū)的總面積達(dá)1，494.5平方公里，人口也上升到885.1萬(wàn)⑤。與此同時(shí)，圍繞著墨西哥城周邊的行政上隸屬于墨西哥州、伊達(dá)爾戈州的大部分市區(qū)逐漸逐漸擴(kuò)展其城區(qū)面積，縮短與墨西哥市地理上的距離，基本形成一片的局面，很難劃分出墨西哥城與這些周邊城市的行政界限。這樣，隸屬于三個(gè)州一級(jí)的行政單位的76個(gè)市區(qū)形成了現(xiàn)在的墨西哥谷地都市圈（ZMVM），2010年的人口達(dá)2，012萬(wàn)，面積7，866.1平方公里。endprint

如果這一過(guò)程是沿著有序和有計(jì)劃的渠道進(jìn)行，城市用地的擴(kuò)展以及城市用地的效率會(huì)得到一定程度上的控制。 但是，不管是城市的自身擴(kuò)展還是與周邊市區(qū)的融合，大多數(shù)情況下并沒(méi)有得到國(guó)家具體的法律規(guī)劃和布局安排。實(shí)際上，在這一過(guò)程中涉及到了大量的農(nóng)業(yè)用地，并且很大程度上是集體所有制下的土地。換句話說(shuō)，城市擴(kuò)張的過(guò)程也就是農(nóng)業(yè)用地不斷減少的過(guò)程⑥。譬如，即使是現(xiàn)在的墨西哥城或者是墨西哥聯(lián)邦區(qū)，在其16個(gè)市區(qū)仍然存在集體農(nóng)莊，仍然存在集體所有制土地。問(wèn)題的復(fù)雜性在于，1992之前，按照墨西哥年憲法27條以及其農(nóng)業(yè)法的具體規(guī)定，融于城市化過(guò)程中的集體所有制土地是不能買賣的，具有不可侵犯的屬性。所以，實(shí)際中發(fā)生的集體所有制土地的城市化是違法的。但是，正如前面提到的，墨西哥城市擴(kuò)張所占用的土地其中60%以上是集體所有制土地。不僅如此，占同一比重的城市用地是屬于非規(guī)范用地，有的城市這一數(shù)據(jù)可以達(dá)到75%。

也就是說(shuō)，涌入城市的大量農(nóng)民以及那些收入水平低下的城市居民，面對(duì)日益攀升的城區(qū)土地和住宅價(jià)格，他們不可避免地要在城市邊緣地帶，尤其是集體所有制框架下的土地尋找出路，將集體所有制下的農(nóng)業(yè)用地變?yōu)樽≌玫兀蔀樗^的“所有者”。這些新居民的背后往往有某個(gè)政黨或組織的支持，這會(huì)使農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)變得更為復(fù)雜。在大對(duì)數(shù)情況下，農(nóng)民是被迫出賣自己使用的土地，并且其價(jià)格也是大大低于市場(chǎng)價(jià)格。

當(dāng)然，還要看到，集體所有制土地的一部分是集體所有但由農(nóng)民個(gè)人永久使用，并可以繼承，這部分以農(nóng)業(yè)用地為主；另一部分是集體所有集體使用土地，包括山坡、森林、草場(chǎng)、水面以及其他非農(nóng)業(yè)用地；最后是住宅用地和公共用地。盡管在法律上講，集體所有集體使用土地是存在所有者的，但是在實(shí)際中往往很難對(duì)此作出明確規(guī)定，農(nóng)民并不認(rèn)為是土地的主人。所以在大多數(shù)情況下，尤其是在城市土地?cái)U(kuò)張的初期，對(duì)這部分土地的侵占，并不會(huì)引起農(nóng)民過(guò)多的注意。隨著非法占地違規(guī)用地現(xiàn)象的越來(lái)越嚴(yán)重，城市郊區(qū)的農(nóng)民利益受到了越來(lái)越多的侵占和威脅，由此引起的農(nóng)民與“所有者”之間的沖突不時(shí)發(fā)生，嚴(yán)重地影響了社會(huì)的穩(wěn)定。

針對(duì)該現(xiàn)象，墨西哥政府在1973年成立了土地所有規(guī)范委員會(huì)（CORETT），其目的是保護(hù)農(nóng)民利益并消除非法用地與不規(guī)范用地現(xiàn)象。首先，面對(duì)被侵占的集體所有制土地，該委員會(huì)從農(nóng)民手中將被占有或者需要城市化的土地收歸國(guó)有（大多數(shù)情況下是前者），在轉(zhuǎn)化為城市用地之后按照城市規(guī)劃或者出售給占有者以及其他居民作為住宅用地，或者是其他有別于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。至2008年，該委員會(huì)共實(shí)現(xiàn)規(guī)范化用地14.6萬(wàn)公頃，并且頒發(fā)了220萬(wàn)個(gè)土地產(chǎn)權(quán)證?？紤]到同期城市用地增加總額接近80萬(wàn)公頃，土地所有規(guī)范委員會(huì)的貢獻(xiàn)占了幾乎六分之一（Clara Eugenia Salazar C.2009）。盡管如此，規(guī)范委員會(huì)的努力并沒(méi)有完全解決非法用地與不規(guī)范用地的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)講，依然還有大量的工作要做；并且這種工作往往是在實(shí)際占用集體所有制土地之后進(jìn)行的，其結(jié)果是變相地承認(rèn)了城市居民以及大量入城農(nóng)村移民違法和違規(guī)占用集體所有制土地的事實(shí)，無(wú)疑是助長(zhǎng)和鼓勵(lì)這一問(wèn)題的深化，不利于從根本上消除違法和違規(guī)占用集體所有制土地，往往是一邊規(guī)范化一邊繼續(xù)著非法占地與違規(guī)用地的活動(dòng)。

2 1992年土地制度改革與城市用地的新挑戰(zhàn)

概括地講，憲法27條的修改以及新農(nóng)業(yè)法可以歸納為5個(gè)大的方面：第一，面對(duì)依然存在著的大量無(wú)地和缺地農(nóng)民，正式宣布結(jié)束了實(shí)行長(zhǎng)達(dá)接近80年的土地分配政策，從而承認(rèn)了這樣一個(gè)事實(shí)，即政府無(wú)法通過(guò)分配土地這一途徑，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的理想，從而解決大量無(wú)地和缺地農(nóng)民的貧困局面。第二，放松私人農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的最高限制，允許在農(nóng)村由多個(gè)農(nóng)戶成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，其土地面積最多可以達(dá)到2，500公頃水澆地或者相當(dāng)于同等數(shù)量水澆地的旱地。第三，擴(kuò)大單個(gè)林場(chǎng)的規(guī)模至800公頃。第四，放開(kāi)對(duì)農(nóng)莊土地的限制，允許土地作為擔(dān)保簽訂租借條約、參加股份公司并且進(jìn)入土地市場(chǎng)的買賣交易。第五，放松集體所有制土地的限制，在一定的條件下可以將集體所有個(gè)人使用的部分私有化，這一過(guò)程需經(jīng)過(guò)對(duì)農(nóng)莊土地的劃界定權(quán)（Procede）、村民委員會(huì)（Asamblea Ejidal）協(xié)商決定、完全控制（Dominio Pleno）以及公正登記（Registro Publico）等程序。

另外，土地制度改革的目的是為了促進(jìn)土地的集中，利用北美自由貿(mào)易協(xié)定的優(yōu)勢(shì)吸引對(duì)農(nóng)業(yè)的投資，以此振興落后農(nóng)村的發(fā)展，讓農(nóng)民逐漸脫離貧困并走上富裕之路。當(dāng)時(shí)，為數(shù)不少的人對(duì)此提出擔(dān)憂，認(rèn)為土地制度的創(chuàng)新，并不會(huì)給農(nóng)業(yè)以及農(nóng)民的生活帶來(lái)積極的變化。相反，由于土地私有化限制的放松，不僅農(nóng)村廣大農(nóng)民的貧困問(wèn)題得不到根本解決，而且土地的集中將會(huì)使出現(xiàn)新的失地農(nóng)民，農(nóng)村的貧困問(wèn)題將會(huì)面對(duì)更加嚴(yán)峻的形勢(shì)。

2.1 土地改革評(píng)估

不管是當(dāng)時(shí)的倡導(dǎo)者還是反對(duì)者，他們主要是從振興農(nóng)村農(nóng)業(yè)、改善農(nóng)民生活水平的角度出發(fā)的，并沒(méi)有考慮到對(duì)城市化的影響，并沒(méi)有考慮到對(duì)城市土地市場(chǎng)以及土地自由流動(dòng)等問(wèn)題的影響，至少他們?cè)谶@一題目上是模糊的。但是，如果在土地制度改革中忽視上述問(wèn)題，其實(shí)施將很有可能出現(xiàn)偏差。一方面，廣大的農(nóng)村及農(nóng)民很有可能會(huì)受到土地用途變更而產(chǎn)生巨大增值利益的誘惑，無(wú)限制地出賣其具有長(zhǎng)期使用權(quán)的土地。如果這部分土地已經(jīng)通過(guò)正常程序由集體所有變?yōu)樗饺怂校敲雌滟I賣至少是合法的。但是，如果繼續(xù)如改革之前那樣，交易仍然屬于集體所有制的土地，土地的買賣仍然是非法的。另一方面，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商往往會(huì)在基礎(chǔ)設(shè)施條件落后，公共服務(wù)差的城市郊區(qū)置入土地。需要指出的是，購(gòu)入的土地往往并沒(méi)有馬上開(kāi)發(fā)或者只是象征性的做一些簡(jiǎn)單開(kāi)發(fā)。即使是完工的工程，盡管具有價(jià)格上的優(yōu)勢(shì)，但是由于交通設(shè)施不理想、遠(yuǎn)離工作場(chǎng)所、醫(yī)療教育條件缺乏等原因，銷售乏力，并且這類住宅的入住率較低，甚至出現(xiàn)房屋遺棄問(wèn)題。二者的交互作用，最后往往會(huì)使土地使用的非法與非正規(guī)化現(xiàn)象更為嚴(yán)重，甚至超過(guò)改革之前的情況。正是理論認(rèn)識(shí)上的不足與缺陷，加之具體實(shí)施過(guò)程中缺乏行之有效的附帶措施，集體土地進(jìn)入城市用地并且在城市土地市場(chǎng)上的自由流動(dòng)，在一定程度上受到了限制，首先是產(chǎn)生實(shí)施時(shí)間上的滯后性，當(dāng)然也使得其在實(shí)施中無(wú)法完全地發(fā)揮其應(yīng)有的作用與效果。endprint

經(jīng)過(guò)接近20年的實(shí)施，土地，尤其是農(nóng)業(yè)用地，并沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模的私有化進(jìn)程；另一方面，對(duì)農(nóng)業(yè)的投資，尤其是私人資本的投入，也沒(méi)有大規(guī)模的實(shí)現(xiàn)。

另外，根據(jù)農(nóng)莊普查的資料，截止到2007年，共有5，914個(gè)農(nóng)莊獲得了對(duì)土地完全控制的權(quán)利⑦，所涉及的土地面積為四百六十六萬(wàn)公頃，占到集體所有制土地總數(shù)的4.4%。不僅如此，土地的買賣也是停留在一個(gè)較低的水平上，同期的交易量不到三百一十萬(wàn)公頃，僅為集體所有土地面積的2.9%，并且土地的買賣大部分是限制在農(nóng)莊內(nèi)部進(jìn)行。在1997至2007間的十年內(nèi)，總數(shù)接近2.1萬(wàn)個(gè)農(nóng)莊實(shí)現(xiàn)過(guò)土地的買賣，總交易次數(shù)達(dá)到4萬(wàn)次，其中只有28.3%的購(gòu)買者是與農(nóng)莊無(wú)關(guān)的，71.7%則是農(nóng)莊的成員（2007年農(nóng)業(yè)普查：第九次集體農(nóng)莊普查，Censo Agropecuario 2007，IX Censo Ejidal，Ags. 2009）。

需要指出的是，至少在最初的五年中，獲得了對(duì)土地完全控制權(quán)利的農(nóng)莊大多數(shù)分布在大都市區(qū)的周圍。1997年，共有193個(gè)農(nóng)莊的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地的私有化過(guò)渡，其中124個(gè)屬于56個(gè)大都市區(qū)⑧。相反，真正的農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)，私有化的水平則很低。這也從一個(gè)方面反映出，如果土地沒(méi)有發(fā)生用途變更時(shí)，土地的增值幅度或者增值期望往往還停留在較低水平，農(nóng)民不會(huì)有出賣土地的要求，從而不會(huì)提出土地私有的要求。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的收益水平有限并且風(fēng)險(xiǎn)很大，私人資本也沒(méi)有顯示出投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的踴躍性，所以，土地買賣尤其是超出農(nóng)莊范圍的買賣是有限的，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的農(nóng)業(yè)集中經(jīng)營(yíng)也停留在一個(gè)低的水平上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到當(dāng)初的設(shè)想。

另外，根據(jù)農(nóng)業(yè)改革部下屬的農(nóng)業(yè)檢察院公布的數(shù)據(jù)，也顯示出同樣的結(jié)果。在1993年至2008年期間，墨西哥全國(guó)共有14，285平方公里的集體所有土地進(jìn)入了完全控制機(jī)制，占分塊劃好歸農(nóng)民個(gè)人長(zhǎng)期使用土地總面積的5.1%；如果單獨(dú)考慮56個(gè)大都市區(qū)的情況，這一比例達(dá)到13.3%。也就是說(shuō)，大都市區(qū)的集體所有制土地的私有化水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)的平均數(shù)據(jù)。這樣，從集體所有轉(zhuǎn)化為私有的土地總數(shù)中，27.8%集中在56個(gè)大都市區(qū)（表2）。

表2同時(shí)反映出，不同的地區(qū)受益于農(nóng)業(yè)改革的人口結(jié)構(gòu)⑨也存在著顯著的差異。在全國(guó)總數(shù)接近四百六十萬(wàn)的受益者中，64%屬于農(nóng)莊成立時(shí)的人員，即集體所有制土地的合法使用者；其他的36%則是后來(lái)移居者或者是農(nóng)莊成立時(shí)農(nóng)民的后代，他們并沒(méi)有使用土地的權(quán)利。而在2005年公布的56個(gè)大都市區(qū)，二者人口的比例幾乎一致，各占50%。也就是說(shuō)，居住在大都市區(qū)集體農(nóng)莊的居民，幾乎一半（49.99%）并不是集體土地的法定使用者，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)的平均水平，達(dá)14個(gè)百分點(diǎn)。從某種程度上講，這些非集體土地法定使用者占用的土地在1992年土地改革之前，不僅是違法的而且屬于非規(guī)范用地。盡管無(wú)法準(zhǔn)確地判定這些非法或者非規(guī)范用地者，多少屬于后來(lái)移居者多少是農(nóng)莊成立時(shí)農(nóng)民的后代，但可以肯定的是，大都市區(qū)集體農(nóng)莊的土地被非法侵占和使用的嚴(yán)重程度遠(yuǎn)比其他地區(qū)高。同時(shí)可以看到，這些地區(qū)土地使用合法化與正規(guī)化依然存在許多工作要做。總之，憲法的修該以及農(nóng)業(yè)法的變革到目前為止，還沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目的，土地集中數(shù)量有限并往往發(fā)生在農(nóng)民之間；尤其重要的是，集體土地還沒(méi)有完全自由的進(jìn)入城市土地市場(chǎng)。

2.2 土地私有化進(jìn)程緩慢與城市用地?cái)U(kuò)展

盡管集體土地私有化的程度保持在一個(gè)較低的水平上，為14，285平方公里，占集體所有制土地總面積的百分之一多一點(diǎn)。但是需要指出的是，其中的接近三分之一，即幾乎4000平方公里是產(chǎn)生在56個(gè)都市區(qū)，這與前面提到的截止到1997年的數(shù)據(jù)是一致的。如果同時(shí)考慮到2005年國(guó)家統(tǒng)計(jì)、地理與信息局公布的數(shù)據(jù)，墨西哥全國(guó)的城市用地面積只有12，634平方公里，那么，實(shí)際中的問(wèn)題可能比簡(jiǎn)單的看統(tǒng)計(jì)數(shù)字要遠(yuǎn)為復(fù)雜，需要進(jìn)一步的詳細(xì)研究。

首先，集體土地變?yōu)樗饺怂胁⒂纱嗽谕恋厥袌?chǎng)上買賣，并不意味著這些土地就可以自動(dòng)成為城市用地，最大只能被納入城市儲(chǔ)備用地的范疇。而要成為城市用地，其中要經(jīng)過(guò)一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程。這是因?yàn)?，集體土地不僅僅在用途中與城市用地不一致，而且在產(chǎn)權(quán)方面與城市用地特別是住宅用地有著本質(zhì)的差別。具體來(lái)講，集體土地的所有者是農(nóng)莊的所有成員，而城市的住宅用地所有者是具體的個(gè)人，所以，集體土地在轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫刂氨仨氁蛊涑蔀榫唧w個(gè)人的財(cái)產(chǎn)。在這一前提之下，將集體所有的土地轉(zhuǎn)化為農(nóng)莊成員的私人財(cái)產(chǎn)， 并由此進(jìn)入土地市場(chǎng)交易，僅僅是轉(zhuǎn)化為城市用地的第一步。

其次，集體所有制的土地私有化之后，并不是所有的都轉(zhuǎn)化為城市用地。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的特點(diǎn)而引起的收益不確定性程度較高以及風(fēng)險(xiǎn)較大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投資收益率往往低于其他的行業(yè)，從而很難吸引大量的私人資本完全為了單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而購(gòu)買土地。所以，正如農(nóng)莊普查資料所顯示的，土地交易往往是發(fā)生在農(nóng)莊內(nèi)部，并且其用途和價(jià)格也不會(huì)發(fā)生較大的變化。也就是說(shuō)，正常情況下的集體所有制土地私有化實(shí)際上的發(fā)生頻率是較低的，而發(fā)生在大都市區(qū)相對(duì)較高的集體土地私有化率，則反映出其他因素的影響，即由于土地的用途變化而導(dǎo)致的土地價(jià)格飆升。 如果土地的用途不變，僅靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高時(shí)很難引起地價(jià)的大幅度上升，進(jìn)而吸引進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投資。只有當(dāng)土地的使用用途或者潛在使用用途發(fā)生變化，從而產(chǎn)生巨大的增值效益或者是潛在的增值效益。譬如，城市建設(shè)用地的需要，旅游發(fā)展的趨勢(shì)，特殊資源以及由此而生產(chǎn)的特殊商品，等等。在這種情況下，則會(huì)有可能出現(xiàn)大量的投資者并由此推動(dòng)地價(jià)的上漲。很有可能的則是，表2中所顯示的56個(gè)都市區(qū)集體所有制土地的私有化進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于其他地區(qū)，正是由于土地的使用用途或者潛在使用用途發(fā)生變化所導(dǎo)致的地價(jià)攀升，吸引了農(nóng)莊成員提出私有化的要求。

再次，集體所有制的土地私有化之后，如果其所有者有愿望進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為城市用地，也并不是容易的過(guò)程。這是因?yàn)?，農(nóng)莊的土地是用來(lái)從事與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的，是不同于城市用地的。不管是私有所有制還是集體所有制的土地，農(nóng)業(yè)用地要轉(zhuǎn)化為城市用地，都需要經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)厥姓呐鷾?zhǔn)，都要納入當(dāng)?shù)厥姓陌l(fā)展規(guī)劃。需要指出的是，為避免投機(jī)行為，農(nóng)業(yè)用地是否會(huì)被納入城市用地，并由此投資建設(shè)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施以及其他的公共服務(wù)項(xiàng)目，當(dāng)?shù)氐恼块T并不會(huì)提前預(yù)告。換句話說(shuō)，從集體所有土地轉(zhuǎn)化為私人所有，進(jìn)而由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地，其中存在著巨大的不確定性。endprint

2.3 集體土地私有化與土地使用的無(wú)序

正是由于上述原因，集體土地私有化以及由此而發(fā)生的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地?cái)?shù)量與集體土地總數(shù)相比，目前仍然維持在一個(gè)較低的水平上。但是，土地私有化后的結(jié)果并不會(huì)改變以往歷史上遺留下來(lái)的土地使用無(wú)序與無(wú)控制狀態(tài)，往往會(huì)在很大程度上使其更為嚴(yán)重。這種現(xiàn)象表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。第一，農(nóng)民看到土地的增值空間越來(lái)越大，可能會(huì)爭(zhēng)相出賣其私有化的土地。另一方面，地產(chǎn)商們看到土地的增值前景，特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)前景被看好時(shí)，房地產(chǎn)市場(chǎng)活躍，他們往往會(huì)趨之若鶩般的大量囤積土地，并且惜售已建成的住宅。但是，如果經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不樂(lè)觀時(shí)，這些大量囤積的土地和房產(chǎn)往往會(huì)給地產(chǎn)商們?cè)斐少Y金積壓，使其運(yùn)作發(fā)生困難。實(shí)際上，自2013年初始以來(lái)，三家墨西哥最大的上市地產(chǎn)商⑩（Casa Geo、Homex和Urbi）發(fā)生經(jīng)營(yíng)困難，其中一個(gè)很大原因正是其前期大量囤積土地占用資金過(guò)大而引起的（表3）。

第三，盡管最近的十年以來(lái)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商購(gòu)入了大量的土地并且修建了數(shù)量可觀的住房，從而為人們尤其是那些有正式就業(yè)機(jī)會(huì)的工人提供了購(gòu)房的機(jī)會(huì)，但是一個(gè)不可忽視的事實(shí)是，自建房仍是中低收入人群的首選，并且在所有的住宅中一直占據(jù)著主要的地位。具墨西哥聯(lián)邦住宅組織（Sociedad Hipotecaria Federal，SHF）的統(tǒng)計(jì)，自建房在全國(guó)的住宅總數(shù)中占到60%以上，而福利性的商品房為30%左右，其他為高級(jí)住宅。可以說(shuō)，自建房是中低收入人群的首選，而正是這部分住宅的存在，使得土地使用的無(wú)序與低效率更為嚴(yán)重。

另外，由于缺乏有效的監(jiān)督控制機(jī)制，地產(chǎn)商們往往會(huì)選擇購(gòu)買價(jià)格低廉的私有化集體土地，而價(jià)格低廉的原因，可能是當(dāng)?shù)厝狈镜幕A(chǔ)設(shè)施，譬如水、電、交通設(shè)施以及其他的服務(wù)；或者即使存在，往往不能正常運(yùn)營(yíng)。也可能是大城市的遠(yuǎn)郊區(qū)，安全系數(shù)低。無(wú)疑，在這種條件下的住宅建筑成本則會(huì)大大降低，至少在理論上不僅適應(yīng)了大量收入水平低下的城市居民住宅要求，而且可以使房地產(chǎn)商的利益得到最優(yōu)化。不過(guò)，這樣的選擇也孕育著許多很難預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素。

第一，正如墨西哥可持續(xù)交通中心、墨西哥競(jìng)爭(zhēng)力學(xué)院和馬里奧·茂利諾中心所指出的，墨西哥城市的發(fā)展正沿著一條三D的模式進(jìn)行，即距離遠(yuǎn)（Distante）、空間分布過(guò)度分散（Disperso）和低水平的城市內(nèi)部相互交接（Desconectado）！，最終導(dǎo)致城市居民增加交通運(yùn)行困難，每天花在正常上班路途的時(shí)間最多可達(dá)到6個(gè)小時(shí)。第二，盡管中低收入人群占墨西哥人口的70%以上，是一個(gè)潛在的巨大住宅需求市場(chǎng)，但是這部分人的工作和收入往往也是最不穩(wěn)定的。當(dāng)墨西哥國(guó)家勞動(dòng)力住宅基金委員會(huì)（Instituto de Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores， Infonavit）和國(guó)家公務(wù)員住宅基金委員會(huì)（Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y del Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado， Fovissste）根據(jù)每個(gè)人當(dāng)時(shí)就業(yè)與收入情況批準(zhǔn)的貸款數(shù)額，很可能會(huì)在短期內(nèi)發(fā)生變化，導(dǎo)致貸款無(wú)法按期收回甚至徹底變成死賬或呆賬。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2012年底，墨西哥全國(guó)有十萬(wàn)多處房產(chǎn)屬于死賬或呆賬的情況，這部分房產(chǎn)不僅被貸款人拋棄，而且貸款人往往不知所蹤@。第三，盡管貸款沒(méi)有變成死賬或呆賬，但是由于獲貸人的工作和收入的穩(wěn)定性差，還會(huì)涉及到地產(chǎn)商資金鏈。前面提到的三家墨西哥最大的地產(chǎn)商，除了其自身的經(jīng)營(yíng)不力之外，其客戶群中許多是工作和收入的穩(wěn)定性差的人群，也是造成其資金鏈斷裂的原因之一。第四，正是由于地產(chǎn)商們往往會(huì)選擇購(gòu)買價(jià)格低廉的私有化集體土地，并且他們?cè)谂c個(gè)體農(nóng)戶的談判中明顯處于優(yōu)勢(shì)地位，最后的土地交易價(jià)格往往使農(nóng)民的土地所有權(quán)依然得不到完全實(shí)現(xiàn)，無(wú)法正常獲得土地從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地的增值效益。對(duì)此，墨西哥現(xiàn)任的農(nóng)村、土地與城市發(fā)展部部長(zhǎng)卡爾洛斯.拉米萊斯.馬林（Carlos Ramírez Marín）曾指出，到目前，城市的土地?cái)U(kuò)展涉及到了1，300個(gè)農(nóng)莊，“除了少數(shù)靠近海邊的黃金地段之外，大多數(shù)農(nóng)民盡管其所擁有的土地已經(jīng)是具有一定價(jià)值的城市規(guī)劃用地，但是他們?nèi)匀簧钤谪毨е小?。

總之，墨西哥1992年憲法改革以及新的農(nóng)業(yè)法頒布只是為增加城市用地開(kāi)辟了一個(gè)新的途徑，如果沒(méi)有相配套的監(jiān)督監(jiān)管措施，可能會(huì)出現(xiàn)新的問(wèn)題，影響房地產(chǎn)市場(chǎng)甚至整個(gè)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，不管是農(nóng)民還是購(gòu)房者不能得到真正的實(shí)惠。

3 幾點(diǎn)反思

在最近的20多年里，墨西哥經(jīng)濟(jì)一直處于徘徊不前低速增長(zhǎng)的狀態(tài)；城市化水平盡管也是低水平增長(zhǎng)，但是仍然達(dá)到了76.8%的幅度，基本上與當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家持平。

城市化是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程， 解決城市住宅也是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。特別是在大量農(nóng)民在工業(yè)化快速推進(jìn)中無(wú)控制地進(jìn)入城市之后，很難有經(jīng)濟(jì)能力通過(guò)正常渠道購(gòu)置房產(chǎn)。如果考慮到數(shù)量不少的城市原居住人口同樣受到經(jīng)濟(jì)困難的限制無(wú)法滿足住房需求以及改善居住條件的要求，那么在城市郊區(qū)尋找出路則是不可避免的，這無(wú)疑也是引起墨西哥城市擴(kuò)張中土地使用無(wú)序和效率低下的主要原因。

為了配合城市化的發(fā)展，解決上個(gè)世紀(jì)40年代到80年代快速工業(yè)化和快速城市化遺留下來(lái)的問(wèn)題，尤其是集體所有制土地的被違法與被違規(guī)使用，1992年墨西哥完成了憲法27條的修改并在此基礎(chǔ)上頒布了新的農(nóng)業(yè)法。其中對(duì)城市化發(fā)展影響最大的則是允許集體所有制土地的私有化。與集體所有制土地的總數(shù)相比，盡管到目前為止的私有化進(jìn)程緩慢，但是其數(shù)量已經(jīng)基本與城市用地面積持平。

墨西哥1992年憲法改革以及新的農(nóng)業(yè)法頒布只是為增加城市用地開(kāi)辟了一個(gè)新的途徑，如果沒(méi)有相配套的監(jiān)督監(jiān)管措施，可能會(huì)出現(xiàn)新的問(wèn)題，影響房地產(chǎn)市場(chǎng)甚至整個(gè)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，農(nóng)民購(gòu)房者并不能得到真正的實(shí)惠。并且在土地私有化的過(guò)程中，很有可能重復(fù)以前發(fā)生的無(wú)序狀態(tài)，不僅土地所有者的利益得不到充分體現(xiàn)，而且城市中低收入人群依然處于無(wú)力購(gòu)置房產(chǎn)的情況。endprint

不僅如此，而且廣大的農(nóng)村及農(nóng)民由于會(huì)受到土地用途變更而產(chǎn)生巨大增值利益的誘惑，無(wú)限制地出賣其所使用的土地，進(jìn)而形成城市化的無(wú)序和無(wú)控制狀態(tài)。問(wèn)題的嚴(yán)重性在于，如果考慮到土地市場(chǎng)的特殊性，土地的買賣市場(chǎng)比不是理想中的完全競(jìng)爭(zhēng)，往往是由幾個(gè)主要的房地產(chǎn)商控制，農(nóng)民很難在交易中實(shí)現(xiàn)其作為土地所有者的充分權(quán)利。加上人多地少的現(xiàn)實(shí)，大量的農(nóng)民在出賣土地之后依然無(wú)法脫離貧困的現(xiàn)實(shí)。

注釋：

① 自1980年以來(lái)32年里，有六年的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為負(fù)增長(zhǎng)，其中較為嚴(yán)重的是1983年，下降幅度達(dá)4.2%；1986年為3.8%；1995年更是達(dá)到6.2%；2009年是最近的一次，為6.0%。另外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度低于2%的年份也是6年。在這個(gè)時(shí)期，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增加幅度最大的是1981年，即外債危機(jī)爆發(fā)的前一年，為8.8%。需要指出的是，墨西哥國(guó)家公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)涉及到三次基礎(chǔ)價(jià)格的變化，1960-1993年采用的是1980年的不變價(jià)格；1988-2006年為1993年的不變價(jià)格；1993-2012年則為2003年的不變價(jià)格。本文作者根據(jù)墨西哥政府公布的數(shù)據(jù)，按不變價(jià)格作出調(diào)整之后，得到1980-2012年的年均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值發(fā)展速度為2.27%。幾乎在同期，墨西哥政府公布的人口普查資料顯示，其年均增長(zhǎng)速度達(dá)在1980-2010三十年間為1.76%，由6，685萬(wàn)人發(fā)展到1.13億人。

資料來(lái)源： 根據(jù)墨西哥國(guó)家統(tǒng)計(jì)、地理與信息局的資料整理計(jì)算。

② 根據(jù)估計(jì)，在墨西哥市城區(qū)，1950-1970年之間，68%的城市用地?cái)U(kuò)展來(lái)源于集體所有制框架下的土地；1970-1990期間這一比例下降至27%；1990-2000年之間同一數(shù)據(jù)上升至86.8%。至于環(huán)墨西哥城的其它城市，集體所有制土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫氐那闆r基本類似。

資料來(lái)源：María Soledad Cruz Rodríguez，“土地所有制、墨西哥谷地都市圈的集體土地、城市化與人口擴(kuò)展，1990-2000 （Propiedad de la tierra， urbanización ejidal y poblamiento en la Zona Metropolitana del Valle de México 1990-2000）”， Estudios Agrarios， 墨西哥農(nóng)業(yè)檢查院雜志，總43號(hào)，2010。

③應(yīng)當(dāng)指出，1940-1970屬于進(jìn)口替代戰(zhàn)略應(yīng)用的高峰期，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定期?？陀^地講，60年代末70年代初，進(jìn)口替代戰(zhàn)略就已經(jīng)暴露出許多阻礙經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題并引起了許多人的注意，譬如收入不平等、貿(mào)易赤字等越來(lái)越嚴(yán)重，尤其是在機(jī)械設(shè)備等資本品的替代中遇到的阻力很難克服?；诖?，當(dāng)時(shí)的墨西哥政府曾經(jīng)提出“共同發(fā)展（Desarrollo Compartido）”的設(shè)想，試圖嘗試結(jié)構(gòu)改革以替代逐漸走向衰退的進(jìn)口替代戰(zhàn)略，從而尋找新的發(fā)展級(jí)。但是，隨著70年代中后期石油儲(chǔ)量的大規(guī)模發(fā)現(xiàn)和探明以及石油價(jià)格的飆升，這一嘗試并沒(méi)有完全而有效的實(shí)施（René Villarreal，1976 與1997；Antonio Ortiz Mena， 2006）。

④ http：//es.wikipedia.org/wiki/Anexo：Cronolog%C3%ADa_del_Distrito_Federal_（M%C3%A9xico）。

⑤ Gustavo Garza，“20世紀(jì)墨西哥城市的變革（Evolución de las ciudades mexicanas en el siglo XX），Notas，Revistas de Información y análisis，19期，2002年。墨西哥國(guó)家統(tǒng)計(jì)、地理與信息局（Instituto Nacional de Estadística， Geografía e Informática）。

⑥ Sergio E. Martínez Rivera等人根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，在1995-2005期間，農(nóng)業(yè)用地減少的面積與城市面積擴(kuò)張的面積基本吻合。見(jiàn)“墨西哥農(nóng)地上的城市擴(kuò)張，農(nóng)業(yè)危機(jī)的另一張臉（La expansión urbana sobre el campo mexicano。La otra cara de la crisis agrícola）”，農(nóng)業(yè)研究，墨西哥農(nóng)業(yè)檢察院雜志， núm. 2， octubre-diciembre de 2009， México。

⑦ 根據(jù)墨西哥憲法27條1992年改革的內(nèi)容，集體所有的土地要實(shí)現(xiàn)私有化，首先是農(nóng)莊向農(nóng)業(yè)改革部提出對(duì)土地完全控制的申請(qǐng)（dominio pleno），在此基礎(chǔ)上，農(nóng)莊委員會(huì)可以召集農(nóng)莊成員大會(huì)并作出對(duì)土地實(shí)現(xiàn)完全控制的決定，要做到這一點(diǎn)，需要至少三分之二的成員參加會(huì)議，并且要得到與會(huì)三分之二成員的一致同意。這樣，各個(gè)農(nóng)莊成員提出退出國(guó)家農(nóng)業(yè)登記處的要求，然后在當(dāng)?shù)氐乃袡?quán)公共登記處注冊(cè)其完全控制的土地。當(dāng)這一程序完成之后，農(nóng)民使用的土地就從集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人所有。

需要指出的是，集體所有土地的三部分中，私有化的政策只適用于分塊劃好歸農(nóng)民個(gè)人使用的土地，占集體所有土地總面積的31.7%。其他的兩部分，即集體使用的土地與居民生活用的土地則另有具體的規(guī)定。

參見(jiàn)墨西哥農(nóng)業(yè)法1992第六章，分塊土地。

這一部分可參考本文作者“墨西哥城市化進(jìn)程與土地制度革新，1992-2010”，載于中國(guó)名城，2013年第二期。

⑧ 在墨西哥，大都市區(qū)的概念最早正式出現(xiàn)在1976年，當(dāng)時(shí)認(rèn)定了1960年12個(gè)人口超過(guò)10萬(wàn)的城市。2004年，由墨西哥社會(huì)發(fā)展部、國(guó)家人口委員會(huì)、國(guó)家統(tǒng)計(jì)、地理與信息院三家政府部門共同制定了統(tǒng)一的大都市區(qū)概念，并且根據(jù)2000年第12次人口普查數(shù)據(jù)確認(rèn)了55個(gè)大都市區(qū)。2005年，其數(shù)額增加到56個(gè)。2010年，這一數(shù)據(jù)上升至59個(gè)，人口6，383萬(wàn)，分別占到了墨西哥全國(guó)的56.8%，分別比1990 和2000年增加了4.0 和0.8個(gè)百分點(diǎn)，涉及到32個(gè)聯(lián)邦州（包括墨西哥城特區(qū)）中的29個(gè)。同期，59個(gè)都市區(qū)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到80，782億比索（按2010年底的匯率合計(jì)6，541.3億美元），占到了墨西哥全國(guó)同期的73.4%。農(nóng)業(yè)改革部下屬的農(nóng)業(yè)檢察院在這里引用的數(shù)據(jù)是2005年的。endprint

墨西哥社會(huì)發(fā)展部、國(guó)家人口委員會(huì)、國(guó)家統(tǒng)計(jì)、地理與信息院，“墨西哥大都市區(qū)的界定（Delimitación de las zonas Metropolitanas de México，2000；2010）”，2004 和2012年出版.

⑨ 為理順土地所有關(guān)系，1992年改革的一個(gè)重要內(nèi)容是"農(nóng)莊權(quán)利與城市用地持有人確認(rèn)計(jì)劃（Procede）". 通過(guò)該項(xiàng)目，旨在具體丈量并確認(rèn)集體所有制框架下土地所有者與使用者的數(shù)量，以此逐漸使土地的使用合法化與正規(guī)化。

⑩ 目前，共有六家房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商在墨西哥股票市場(chǎng)上市，他們分別是Casa Geo、Homex、Urbi、Ara、Sare與Hogar，組成房產(chǎn)系（?ndice Habita）在墨西哥股票市場(chǎng)上市。

！ “城市改革：墨西哥城市發(fā)展的七條提議（Reforma Urbana，7 propuestas para las ciudades de México）”2013年7月18日，可持續(xù)交通中心（El Centro del Transporte Sustentable，CTS）、墨西哥競(jìng)爭(zhēng)力學(xué)院（El Instituto Mexicano de Competitividad，IMCO）和馬里奧.茂利諾中心（El Centro de Mario Molino， CMM）三單位的聯(lián)合聲明。

http：//centromariomolina.org/7-propuestas。

@ “超過(guò)10萬(wàn)所住宅被國(guó)家勞動(dòng)力住宅基金委員會(huì)貸款購(gòu)房者拋棄（Compradores abandonan 100 mil casas de Infonavit）”，2013年7月20日，Terra網(wǎng)。

http：//economia.terra.com.mx/noticias/noticia.aspx？idNoticia=201306201202_REF_82297767

# “卡爾德隆遺留下了使農(nóng)莊土地私有化的政策：農(nóng)村、國(guó)土與城市發(fā)展部（Calderón dejó iniciativa para privatización de ejidos”： Sedatu）”， 載Crónica日?qǐng)?bào)，2013年1月 27 日，墨西哥。

責(zé)任編輯：王凌宇endprint