利用土地整治推進供給側(cè)改革研究

苗桂銘

[摘 要]土地的合理規(guī)劃是實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的一種途徑，因此土地整治需要以城鄉(xiāng)規(guī)劃中的主體思想作為指導(dǎo)，供給側(cè)改革需要將城市新增建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地緊密結(jié)合，尤其是對于新增的城市收益建設(shè)用地和農(nóng)村土地整治成本用地之間的平衡。文章將討論土地整治工作背景下，通過推進供給側(cè)改革來增強城鄉(xiāng)總體規(guī)劃對于農(nóng)村土地整治實施的指導(dǎo)性。

[關(guān)鍵詞]土地改革；供給側(cè)改革；切入點

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.012

1 前 言

近年來我國開展了深入的土地改革，尤其針對城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中出現(xiàn)的農(nóng)村地區(qū)缺少科學(xué)的發(fā)展指引，從而產(chǎn)生的土地使用問題進行了較為深入的探索工作，并提出了在城鄉(xiāng)發(fā)展的總體規(guī)劃中必須引入城市新增建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地整治緊密關(guān)聯(lián)的土地供給機制，應(yīng)該通過有效的推動供給側(cè)改革，實現(xiàn)科學(xué)的土地整治，加強我國城鄉(xiāng)土地使用的合理規(guī)劃。

2 現(xiàn)階段土地整治中供給側(cè)改革的重要意義

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展越來越快，相應(yīng)的城鄉(xiāng)建設(shè)工作也在逐步推進，但是對于很多區(qū)域仍然存在著居民收入與土地效益及設(shè)施形象之間的巨大差異，對于這種現(xiàn)象政府已經(jīng)開始重視不均衡發(fā)展的情況，并且對于落后地區(qū)加大了投入力度，逐漸將總體規(guī)劃向著農(nóng)村地區(qū)傾斜，對于城鄉(xiāng)土地利用進行了更加清晰的統(tǒng)籌規(guī)劃。政府已經(jīng)明確將工作重點轉(zhuǎn)向推進農(nóng)村土地管理制度改革，并總體規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場兩大農(nóng)村土地制度改革措施，腳踏實地地實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地整治。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃沒有被歸類為國家法定規(guī)劃，但是農(nóng)村的土地規(guī)劃仍需遵照城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)總體規(guī)劃。最初的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃并沒有實現(xiàn)均衡考慮，對于農(nóng)村的規(guī)劃內(nèi)容缺失，無論是農(nóng)村現(xiàn)狀建設(shè)用地分布、規(guī)模和農(nóng)業(yè)人口，還是耕地等方面，深入調(diào)研工作的缺失最終都會導(dǎo)致城鄉(xiāng)總體規(guī)劃對于農(nóng)村人口和建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測以及用地布局指引不盡合理。從縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)總體規(guī)劃的層次，農(nóng)村土地規(guī)劃的深度和內(nèi)容不足都無法滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃就需要拋棄既有的城鄉(xiāng)分別發(fā)展、相互獨立的形式，對城市和鄉(xiāng)村實行統(tǒng)一的規(guī)劃發(fā)展。土地整治恰恰是落實這種城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃發(fā)展的步驟之一。通過有效合理的土地整治將城市與鄉(xiāng)村之間的發(fā)展協(xié)調(diào)化，功能區(qū)分開，居民生活統(tǒng)籌提高，這些過程需要依賴對于土地整治活動的綜合調(diào)研和深入研究。只有通過土地整治政策的積極推動和土地整治行動的深入開展，形成城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展，并在可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境保護方面做出積極努力，最終達到城鄉(xiāng)土地資源合理有序流動，才能實現(xiàn)整治區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城市工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的長遠發(fā)展?，F(xiàn)有研究中羅明等人根據(jù)我國地域差異性特點，進一步指出了我國進行土地整治過程中的注意事項；張正峰則進一步將土地整治模式區(qū)分為四種，分別為地域特征、待整治土地利用類型、土地整治目標(biāo)、土地整治運行方式，劃分的依據(jù)是土地整治中各要素的組合規(guī)律；趙偉的研究結(jié)果則將土地分類模式分為地域和自然兩個大類，并沒有深入探討模式的運行機制；葉劍平在研究中引入了第三方的土地整治，提出一旦項目的總體收益在委托人與代理人之間能夠?qū)崿F(xiàn)平均分配，就能夠達到土地整治的最優(yōu)模式；張軍連等人綜合對比了國內(nèi)外土地整治案例，尋求我國土地整治模式的優(yōu)化；鄖文聚等人在研究中指出生態(tài)建設(shè)工作在土地整治中不能忽略。除此以外還有許多關(guān)于城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃中土地整治課題的研究工作，重點都集中于城中村整治、農(nóng)村居民點整治，典型的研究有徐寶根等人提出的一些具體案例分析，比如基于對浙江嘉興“兩分兩換”農(nóng)村土地整治的研究，提出了指導(dǎo)實踐的土地整治措施。依據(jù)對研究現(xiàn)狀的歸納不難看出，土地整治的具體實施方法直接影響到了未來城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的結(jié)果，這一課題的研究對于土地整治的實施具有重要的指導(dǎo)價值。

3 土地整治模式和政策的完善建議

3.1 土地整治模式

土地整治工作不是簡單的問題，需要依靠土地整治模式的優(yōu)化選取，以及相關(guān)配套政策的支持，同時還離不開土地供給側(cè)改革的深入，下面將對土地整治模式的優(yōu)化選取進行簡要分析。

鑒于我國的地理、地貌、地域差別較大，不同的地理條件和資源分布不均勻，那么各個省市區(qū)域之間的自然社會經(jīng)濟與土地資源也千差萬別，帶來了土地整治目標(biāo)存在差異。不同的方法用于不同情況，在進行土地整治工作時，就應(yīng)該總結(jié)前任的經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合我國的實際情況，堅持以和諧發(fā)展為目標(biāo)，選擇不同的土地整治模式開展工作，目前有四種較為適合我國國情和經(jīng)濟發(fā)展模式的土地整治方法。

第一種是城市土地整治模式。在這種城市土地整治模式下，最根本的整治目標(biāo)就是提高城市土地的利用效率，并且實現(xiàn)城市土地布局的合理性，統(tǒng)一將城市土地進行集中劃分，并將不同區(qū)域的土地重新組合。與此同時，完善相關(guān)的公共設(shè)施及基礎(chǔ)性建設(shè)工作，達到城市土地使用區(qū)域的功能完整化，完善土地利用情況，之后再將區(qū)域內(nèi)土地或轉(zhuǎn)換的價值返還給原來的土地持有人。這種城市土地整治模式廣泛應(yīng)用于已有的舊城區(qū)改造或者廢棄地區(qū)、城中村等區(qū)域的土地整治活動。

第二種是農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治模式。這種模式具體劃分為城市近郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治和城市遠郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治。其中城市近郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治的根本目的是改變城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡，并通過近郊的發(fā)展緩解城市發(fā)展的壓力，并推動近郊盡快融入到城市發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，尤其是城市發(fā)展速度較快的城市迫切希望能夠?qū)⒔嫁r(nóng)村納入到發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，可以充分利用近郊的交通便利優(yōu)勢，緩解城市發(fā)展的土地需求。實施中可以依靠農(nóng)民意愿，選擇出讓宅基地轉(zhuǎn)為城市居民或者用郊區(qū)宅基地換取新城鎮(zhèn)國有土地商品房，這種發(fā)展模式能夠最大限度地保證近郊土地整治過程中的土地承包經(jīng)營權(quán)不變，形成城市與農(nóng)村和諧發(fā)展的新模式，尤其適用于城市發(fā)展受到土地使用限制的快速發(fā)展城市；另一種城市遠郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治工作則以改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生活配套設(shè)施建設(shè)、提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民生活水平為出發(fā)點，建設(shè)新型農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)設(shè)施，改造鄉(xiāng)村中臟、亂、差的環(huán)境，提高并改善農(nóng)村居民的生活環(huán)境和生活水平，主要被應(yīng)用于農(nóng)民人數(shù)較少、地區(qū)偏遠、整村搬遷、舊村改造等農(nóng)村地區(qū)。

第三種是農(nóng)用土地綜合整治模式。這種土地整治模式依賴于土地整治項目，接著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的推動力，結(jié)合部分未利用地開發(fā)、地塊合并、土地平整、灌溉排水系統(tǒng)修建、田間道路整治等實施方法，加強對于現(xiàn)存的土地區(qū)域進行高效率的開發(fā)和利用，保護耕地的保有量，提高現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)水平，引入大型農(nóng)業(yè)機械，推廣大面積的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這種土地整治模式最適用于農(nóng)村耕地較為集中的區(qū)域。

第四種是土地的生態(tài)整治模式。這種土地的整治模式是以保護和修復(fù)為主，通過生物技術(shù)實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)的平衡修護，在提高農(nóng)村自然生態(tài)平衡水平的同時，建設(shè)起完善的農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)，提高當(dāng)?shù)赝寥篮退Y源等自然資源的質(zhì)量，減少人為的破壞，維護好農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的和諧統(tǒng)一。建設(shè)起農(nóng)村發(fā)展的大型綠色生態(tài)系統(tǒng)，提高土地的價值和長期發(fā)展能力。這種土地整治模式主要應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境已經(jīng)受到破壞，需要盡快修復(fù)的區(qū)域。

實際上為了能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，需要考慮諸多因素的影響，土地綜合整治工作不是一件簡單的事情，在分析時需要充分調(diào)研不同區(qū)域之間存在的自然資源、地理條件和經(jīng)濟發(fā)展背景等差異，平衡當(dāng)?shù)靥厣x擇更具有實踐意義的土地整治模式，對于有需要的還應(yīng)該進行不同模式的組合，其最終目的都是為了實現(xiàn)土地的高效利用，節(jié)約利用土地資源，實現(xiàn)生態(tài)平衡的可持續(xù)發(fā)展。也只有通過土地整治的成功，才能夠推動社會經(jīng)濟的全面發(fā)展，人們生活水平的普遍提高，也是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要保障。除了采取了不同的土地整治模式以外，還有一項需要充分考慮的問題就是相應(yīng)的土地政策，土地政策作為土地整治工作的重要保障措施十分重要。下面將對土地整治模式對應(yīng)的政策選擇進行簡要的分析。

3.2 土地整治政策

根據(jù)前文描述的土地整治模式可以將土地整治政策相應(yīng)分為四種，即城市土地整治模式的政策保障、農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治模式的政策保障、農(nóng)用土地綜合整治模式的政策保障和土地的生態(tài)整治模式的政策保障。

第一種城市土地整治政策依賴于政府部門的指導(dǎo)開展土地整治活動，政府在實施過程中作為宏觀指導(dǎo)部門，需要對涉及的各個行政部門進行合理分工和協(xié)調(diào)，推進整個城市土地整治工作的順利開展。其一，需要完善科學(xué)的土地規(guī)劃內(nèi)容，保障城市土地整治的相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容與城市規(guī)劃能夠和諧統(tǒng)一，相互促進；其二，堅持對城市用地結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟布局的科學(xué)性準(zhǔn)則，對于土地整治工作不能過于急躁；其三，應(yīng)該積極踐行城市土地的節(jié)約集約利用；其四，擴展土地整治工作的經(jīng)濟來源，形成多元化的融資體系；其五，針對城市的地籍管理建立起科學(xué)可行的城市土地估價體系；其六，協(xié)調(diào)好居民遷移安置工作，做好對于征用土地的補償工作；其七，注重城市中綠化用地的規(guī)劃，保護城市中的生態(tài)環(huán)境；其八，做好對于土地整治工作法律法規(guī)的制定和編寫工作，政府部門需要予以嚴格監(jiān)督；其九，充分賦予人民對土地整治工作的監(jiān)督權(quán)力，開通意見反饋渠道，多重監(jiān)督，實現(xiàn)土地整治工作的干凈透明；其十，重視對于土地整治工作的后續(xù)維護。

第二種是針對農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治模式的政策保障，也根據(jù)土地整治模式的不同分為兩種政策保障措施。首先是城市近郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治的政策保障，政策保障的重點就是考慮城市的快速擴張對于近郊產(chǎn)生的影響。一是通過對城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)籌，確定具體的規(guī)劃并嚴格執(zhí)行，避免城市的過度發(fā)展；二是尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的普遍意愿，給大家發(fā)聲的權(quán)利和渠道；三是給出合理充分的土地補償標(biāo)準(zhǔn)，保護當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的既得利益；四是為失地農(nóng)民做好就業(yè)服務(wù)，可以通過開展培訓(xùn)和提供就業(yè)機會等方式促進當(dāng)?shù)鼐用竦脑倬蜆I(yè)；五是加大對影響居民生活水平的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，改善居民的生活環(huán)境和配套設(shè)施；六是改善戶籍制度，保護農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害；七是加快推動農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，扶持特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展；八是建立清晰的土地產(chǎn)權(quán)劃分，合理分配土地收益。另一種城市遠郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治的政策保障則依據(jù)農(nóng)村目前的土地使用情況，明確城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃作為土地整治的依據(jù)，根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c確定實施方案，參與的基層人員分工協(xié)作，做好農(nóng)民的思想教育工作，完善土地收益分配制度，做好公共設(shè)施建設(shè)和社會保障。

第三種是關(guān)于農(nóng)用土地綜合整治模式的政策保障，為了保障農(nóng)田土地綜合整治模式的推進，需要政府出臺相應(yīng)的惠民政策推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在當(dāng)?shù)氐耐茝V，加快當(dāng)?shù)剞r(nóng)田使用率的提高，清晰產(chǎn)權(quán)劃分原則，規(guī)范進行農(nóng)用土地的整治工作，合理分配土地整治后的收益。

第四種是土地生態(tài)整治模式的政策保障，其主要目的是為了保證土地實現(xiàn)其經(jīng)濟價值的同時，不會威脅到人類賴以生存的環(huán)境。以推廣和提倡生態(tài)農(nóng)業(yè)的形式為主，加大對生態(tài)農(nóng)業(yè)的資金投入，注重當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)補償機制，積極宣傳生態(tài)保護知識，形成一套比較科學(xué)的土地整治生態(tài)評價體系，加快生態(tài)保護工作的深入開展，保護土地的可持續(xù)利用和發(fā)展。

4 完善我國土地供給制度的建議

目前，我國土地供給制度已經(jīng)實施多年，但現(xiàn)階段的供給制度仍存在一些不足之處，在此提出以下三點完善我國土地供給制度的建議。

第一，隨著時間的推移，發(fā)現(xiàn)在土地制度改革過程中，城鎮(zhèn)低收入者和農(nóng)民始終處在政策的受損者行列，所以我國土地供給制度更適用的是卡爾多—?？怂剐?，即在很長時間以后，當(dāng)前的土地供給制度在足夠長的時間內(nèi)，能夠為社會、國家?guī)硇б?，提高土地的使用效率，在制度?zhí)行期間可能存在個別人的經(jīng)濟利益受損的情況，與此同時，隨著社會的共同進步，所有人的經(jīng)濟水平也在不斷提高。所以在此建議土地供給制度應(yīng)當(dāng)與其他相關(guān)制度按照一定的原則進行整合完善：涉及土地所有權(quán)的界定、對土地使用權(quán)和土地建設(shè)權(quán)等進行整合，制定出合理的科學(xué)的土地產(chǎn)權(quán)管理制度，使土地能夠按照市場規(guī)律進行高效的使用；使土地供給制度與房地產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅收政策、金融政策等相關(guān)政策有機結(jié)合，增強互補性；認真規(guī)劃土地使用方針，合理計劃與開發(fā)土地，建立健全相關(guān)土地供給制度，認認真真引導(dǎo)土地的健康高效使用。

第二，政府根據(jù)實際需求調(diào)整現(xiàn)階段土地房屋政策限價等政策，政府在制定政策時應(yīng)充分考慮房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系，要符合市場規(guī)律，不能夠為了完成降低房價的任務(wù)而盲目地采取強制手段壓低商品房的低價及房價，這嚴重破壞了房地產(chǎn)正常的市場機制。目前一些城市為了改善低收入家庭的住房問題，先后出臺了經(jīng)濟適用房、限價房的相關(guān)政策，但從目前的實際情況得出，排隊經(jīng)濟適用房、限價房的人群非常龐大，現(xiàn)有的房屋供求量無法滿足所有人的需求，而政府又不得不為如何分配這些房屋而花費大量精力。

第三，放權(quán)于市場經(jīng)濟，政府退出對土地供給制度的直接干預(yù)，采取間接監(jiān)管的方式，讓土地供給在市場經(jīng)濟下健康發(fā)展，政府不再直接起決定作用。

5 結(jié) 論

通過本文的分析可以看出，土地整治工作是我國目前開展城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的一項重要舉措，是實現(xiàn)城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)內(nèi)容，在踐行過程中，需要根據(jù)不同地域的自然條件、地理因素和經(jīng)濟發(fā)展背景來選擇適合當(dāng)?shù)氐耐恋卣文Ｊ剑约跋噙m應(yīng)的政策助力，完善的土地供給側(cè)改革將更大范圍地加快土地整治效果，保證我國城鄉(xiāng)建設(shè)工作的順利開展。

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