我國無居民海島使用權性質的立法存在的問題及完善

翟勇+丁澤輝

摘要：從我國立法現(xiàn)狀來看，我國無居民海島使用權的法律性質并未得到立法層面的足夠重視，盡管在實際操作過程中并沒有很大程度上阻礙無居民海島的開發(fā)與利用，也基本上達到了生態(tài)環(huán)境保護和國防領土安全的立法目的，但從長遠角度看，特別是站在可持續(xù)發(fā)展和海洋經(jīng)濟前景的角度看，我國無居民海島使用權上的立法現(xiàn)狀仍然存在諸多問題。基于此，文章對其存在的問題進行了總結，對應該采取的完善措施進行了分析。

關鍵詞：無居民海島；使用權；立法

一、我國無居民海島使用權性質的立法存在的問題

首先，物權性質未得到認可。從私法角度來看，如上文所述，無居民海島使用權的物權性質應當?shù)玫秸J可，這不僅有利于無居民海島本身的開發(fā)利用，更對海洋資源的開發(fā)和海洋經(jīng)濟的發(fā)展都具有重要的意義。然而反觀我國法律對無居民海島使用權的物權性質的規(guī)定幾乎了了。《物權法》上，無居民海島使用權盡管有著非典型的用益物權性質，但由于其內(nèi)在的特殊性，使得在物權制度上很難找到與之相適應的已有的制度體系?！逗u保護法》上，對于無居民海島的問題盡管進行了專章規(guī)定，但從條文實際內(nèi)容上可以發(fā)現(xiàn)，對無居民海島使用權并未談及一次，而主要著重于海島生態(tài)保護立場上的對開發(fā)利用無居民海島的一些限制，這事實上與本法第一章第一條所宣誓的立法目的并不恰然吻合，反而讓“合理開發(fā)利用海島自然資源”成為沒有內(nèi)在支撐的空話。

其次，配套制度未得到統(tǒng)一。從公法角度來看，我國在無居民海島使用權上構建起了較為完善和具體的體系，但在法律實踐中，對無居民海島使用權的配套制度并沒有在法律上得到統(tǒng)一，制度規(guī)定和開發(fā)規(guī)劃上的相互差異和沖突以及“多龍治水”現(xiàn)象的根深蒂固很大程度上影響著無居民海島的開發(fā)和利用。而同樣觀察各地對無居民海島開發(fā)利用的規(guī)劃，雖然各地均從自身發(fā)展條件出發(fā)對這一問題進行了帶有地方特色的規(guī)劃和規(guī)定，但相互間的規(guī)劃沖突很容易在實踐中造成對開發(fā)利用無居民海島開發(fā)進度的不統(tǒng)一，開發(fā)水平的不統(tǒng)一以及監(jiān)管力度的不統(tǒng)一，無形中給無居民海島的開發(fā)帶來制度上的困難

最后，資源保護未得到突出。無居民海島作為國家所有的自然資源的一種，不僅未能夠得到法律上的明文認可，而且由于不存在明文規(guī)定的自然資源制度可循，資源保護從原則上到制度上，從理論上到實踐上仍然是空白。無居民海島的開發(fā)利用理應為海島之生態(tài)環(huán)境的保護服務。與所有自然資源一樣，經(jīng)濟效益和生態(tài)效益是資源開發(fā)的一體兩面，如只顧經(jīng)濟效益開發(fā)無居民海島而忽視立足生態(tài)效益的自然資源和生態(tài)環(huán)境保護，其后果只能是滿盤皆輸。

二、我國無居民海島使用權性質的立法完善

1 強調(diào)無居民海島使用權物權性質

1.1 《物權法》專章規(guī)定無居民海島使用權的物權性質

無居民海島使用權的物權性質在學界對其法律性質討論的過程中是并無爭議的一點，但學術觀點真正需要為法律實踐服務，為經(jīng)濟社會的發(fā)展服務，則必須通過立法程序，通過對舊法律的修改和新法律的制定完成。而對物權性質承認最簡潔有效的方式，即將無居民海島使用權納入到我國現(xiàn)行《物權法》體系中去，比照類似的海域使用權、探礦權、采礦權、取水權、養(yǎng)殖權以及捕撈權的權力性質定位，將無居民海島使用權在效力位階較高的《物權法》中加以明文規(guī)定，即依法取得的無居民海島使用權受法律保護。

1.2 制定專門的《無居民海島使用管理法》

特別法的制定在程序上有著其固有的難度，需要較為嚴格的立法程序和較為漫長的立法周期，一部新法的制定同樣需要考量新法的制定頒布和實施是否會對現(xiàn)行相關法律法規(guī)造成沖突和重疊，是否有其相當?shù)谋匾院途o迫性以及是否制定新法的理論基礎和條件。此外，我認為現(xiàn)行的《海域使用管理法》能夠成為立法過程中的借鑒和參考，而學界關于無居民海島使用權的長期關注也給立法工作提供了很大程度上的便利和幫助，相信制定這樣一部專門的《無居民海島使用管理法》有其一定的可行性。

2 加強無居民海島使用權政府監(jiān)管

2.1 解決行政權力重疊

“多龍治水”、“多龍治島”的問題由來已久，其結果往往或行政機關互相推諉監(jiān)管效率低下，或行政機關追求業(yè)績效率一事再罰多罰阻礙正常開發(fā)利用。而在解決這一問題上，首先，需要進一步明確有監(jiān)督管理無居民海島權利的行政機關，并對行政權力進行科學合理的再劃分，最大限度上避免權力的重疊沖突，并對可能沖突的事項建立行政機關間的協(xié)調(diào)解決機制，提高行政權力行使的效率。其次，進一步優(yōu)化行政機關考核體系，改變行政機關唯業(yè)績唯效益的錯誤觀念，對新出現(xiàn)的無居民海島的監(jiān)管不應一味適用一般的考核體系和利益模式，在這一問題上進行特別規(guī)定和規(guī)范很有必要。

2.2 加強規(guī)劃審核批準和成立專門的行政部門

法律賦予了從國務院、沿海省、自治區(qū)、直轄市到沿海城市、鎮(zhèn)、縣制定相應海島開發(fā)規(guī)劃的權力，但根據(jù)《海島保護法》的規(guī)定，各級規(guī)劃均具有一定程度的獨立性，規(guī)劃的審批程序尚不完備，專業(yè)性不強。對于這一點，首先，應當加強對各地區(qū)無居民海島開發(fā)規(guī)劃的指導和管理工作，在國家總體規(guī)劃的大前提下，衡量地方客觀現(xiàn)實在規(guī)劃制定中的影響因素，努力實現(xiàn)適應國家總體規(guī)劃和結合地方實際的統(tǒng)一。其次，由于無居民海島的重要性和特殊性，我認為有必要考慮成立無居民海島開發(fā)利用的專門行政部門，對無居民海島在開發(fā)利用的全過程中的行政事項進行集中監(jiān)督和管理。

3 完善無居民海島使用權環(huán)境責任

首先，應強調(diào)無居民海島自然資源地位，無居民海島從其自然屬性和社會屬性兩方面來講都應當屬于自然資源，而自然資源的定位對于無居民海島在開發(fā)和利用也具有重要的意義。因此，將無居民海島以法律明文的方式納入到自然資源的保護體系內(nèi)亦具有現(xiàn)實的緊迫性。

其次，建立環(huán)境監(jiān)管體系。環(huán)境監(jiān)管是自然資源保護中的重要一環(huán)，也是自然資源市場化開發(fā)利用下的重要保障，而監(jiān)管不力，監(jiān)管不到位，監(jiān)管缺位，監(jiān)管能力有限的環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)狀同時也極大限制了自然資源的充分開發(fā)利用。因此，如何建立起切實有效的自然資源環(huán)境監(jiān)管體系是關鍵性的問題。首先，行政監(jiān)管部門應當及時將相關無居民海島納入到監(jiān)管體系中，改變孤懸海外的小島形成“天高皇帝遠”的監(jiān)管缺位狀態(tài)，用制度約束過度自由的海島資源開發(fā)。其次，環(huán)境監(jiān)管必須結合無居民海島生態(tài)脆弱的自然屬性和權利復合的社會屬性，全面通盤考量無居民海島作為自然資源的特殊性，制定相應的，而不是一般的；量化的，而不是籠統(tǒng)的；嚴格的，而不是松懈的環(huán)境監(jiān)管指標體系，從量上對無居民海島的開發(fā)和利用進行監(jiān)管。最后，建立起切實有效必要可行的無居民海島生態(tài)修復制度和復原制度，給予無居民海島使用權人在行使權利同時相應的義務，誰污染誰治理，把生態(tài)治理問題置于經(jīng)濟發(fā)展之前，才能真正踐行科學發(fā)展觀，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、總結

本文分析了我國無居民海島法律制度所具有的特點和存在的問題，對我國無居民海島法律體系提出建設性意見，包括強調(diào)無居民海島使用權的物權性質，加強使用權的政府監(jiān)管力度以及完善無居民海島使用權的環(huán)境責任承擔等。

參考文獻：

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