流域環(huán)境治理中政府與社會(huì)組織合作的協(xié)同增效模式探析

摘要：從政府轉(zhuǎn)型與政社關(guān)系創(chuàng)新視角出發(fā)，通過SWOT分析法，分類解析流域環(huán)境治理中政府與社會(huì)組織的市場(chǎng)化合作、社會(huì)化合作、公眾參與合作這3種典型合作模式的內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)、內(nèi)部劣勢(shì)、外部機(jī)會(huì)和外部威脅，基于SWOT分析矩陣明確提出促進(jìn)流域環(huán)境治理服務(wù)賣方市場(chǎng)的形成、構(gòu)建“雙河長(zhǎng)制”行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、由社會(huì)組織擔(dān)任公益合作的集聚者和推動(dòng)者等相關(guān)運(yùn)行策略，進(jìn)而構(gòu)建流域環(huán)境治理的政社合作增效模式，實(shí)現(xiàn)政社合作共治的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府； 社會(huì)組織； 流域環(huán)境治理； SWOT分析法

中圖分類號(hào)：D922.68；X321" " " " "文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2025）01-0241-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2025.01.038 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Exploring the synergistic model of cooperation between government and social organizations in watershed environmental governance： Based on SWOT analysis

WU Yi-ting

（School of Public Administration， Hohai University， Nanjing" 211100， China）

Abstract： Starting from the perspective of government transformation and innovation of government-society relationship， the SWOT analysis method was used to analyze the internal advantages， internal disadvantages， external opportunities and external threats of the three typical cooperation modes， namely， market-based cooperation， socialized cooperation， and public participation cooperation， in watershed environmental governance， and based on the SWOT analysis matrix， it explicitly proposed operational strategies such as promoting the formation of a seller’s market for watershed environmental governance services， building a “dual river chief system” action network， and empowering social organizations to act as aggregators and promoters of public welfare cooperation. These strategies aimed to construct an efficiency-enhancing model for government-society cooperation in watershed environmental governance， thereby achieving sustainable development through collaborative governance.

Key words： government； social organizations； watershed environmental governance； SWOT analysis

流域環(huán)境治理是國(guó)家治理的重要場(chǎng)域，近年來，各地方政府不斷加大流域環(huán)境整治力度，但流域環(huán)境治理的形勢(shì)依舊嚴(yán)峻，成為環(huán)境公共管理的突出問題。由于流域環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，中國(guó)流域環(huán)境治理仍以政府為主導(dǎo)。因流域自然屬性的無界化、流動(dòng)性與整體性，需產(chǎn)生政府與社會(huì)組織的橫向協(xié)同模式，以應(yīng)對(duì)環(huán)境負(fù)外部性導(dǎo)致的治理失靈［1］。因此，如何在流域環(huán)境治理領(lǐng)域構(gòu)建政府與社會(huì)組織良性互動(dòng)的合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策理念與治理實(shí)踐的有效對(duì)接是學(xué)者需要思考的問題?；诖?，在已有研究和實(shí)踐分析的基礎(chǔ)上，探究政府與社會(huì)組織在參與流域環(huán)境治理過程中合作的3種模式，并通過SWOT分析矩陣，針對(duì)性地提出對(duì)策建議，以期構(gòu)建兩者合作的協(xié)同增效模式。

1 研究緣起

20世紀(jì)90年代之前，受單向思維的影響，將政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系界定為一種零和博弈的關(guān)系。20世紀(jì)90年代之后，學(xué)界對(duì)兩者間關(guān)系不再受限于“國(guó)家—社會(huì)”二元對(duì)立的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)框架，而聚焦于政府和社會(huì)組織合作的制度環(huán)境與互動(dòng)行為［2］。

制度層面關(guān)注政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部制度環(huán)境對(duì)社會(huì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的影響［3］。從依附理論和嵌入性理論出發(fā)，依附理論指出，社會(huì)組織屬于政府的“依附者”，在資源依賴和關(guān)系依附等制度性因素的影響下，相對(duì)于政府處于“依附式自主”的“被動(dòng)”形態(tài)［4］。通過對(duì)長(zhǎng)江流域環(huán)境治理模式的觀察，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)治理模式存在被碎片化分割治理的困境，導(dǎo)致現(xiàn)有模式下政府出現(xiàn)單向度權(quán)力運(yùn)行的情況［5］。嵌入性理論指出，政府和社會(huì)組織通過雙向的結(jié)構(gòu)嵌入進(jìn)行雙向賦權(quán)、實(shí)現(xiàn)雙向增能［6］ ，政府的目標(biāo)和意志通過嵌入社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)政治整合，與此同時(shí)社會(huì)組織在制度環(huán)境良好、資源協(xié)調(diào)的背景下嵌入國(guó)家機(jī)構(gòu)，最終兩者呈現(xiàn)出共生關(guān)系［7］。面對(duì)環(huán)境治理各權(quán)利主體的復(fù)雜價(jià)值訴求，社會(huì)組織需依據(jù)不同場(chǎng)域采取行動(dòng)策略［8］，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，必然要探索新的合作方式，構(gòu)建二者的環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制是大勢(shì)所趨［9］。

行動(dòng)層面關(guān)注在具體場(chǎng)域中社會(huì)組織與政府互動(dòng)的方式，刻畫兩者合作互動(dòng)中社會(huì)組織獲得發(fā)展資源、調(diào)整自身結(jié)構(gòu)的行動(dòng)。社會(huì)組織生存和運(yùn)轉(zhuǎn)的外部環(huán)境由其所處的社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理系統(tǒng)所構(gòu)成［10］，社會(huì)組織與政府的互動(dòng)形態(tài)是社會(huì)組織的縱向發(fā)展網(wǎng)絡(luò)、橫向資源狀況和特定場(chǎng)景下的行動(dòng)策略合力作用的結(jié)果［11］。為了保證政府與社會(huì)組織合作的長(zhǎng)效性，社會(huì)組織需提升自身專業(yè)度與協(xié)作度，已有研究基于社會(huì)組織生存現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)提出對(duì)策，如從民主制度角度提出開辟民主道路以暢通社會(huì)組織參與流域環(huán)境治理的路徑［9］；從公共政策體系角度指出需完善扶持政策、法制環(huán)境來提升環(huán)保社會(huì)組織能力［12］；從社會(huì)組織職能定位角度提出作為環(huán)境治理的參與者和政府利益的協(xié)調(diào)者，社會(huì)組織需填補(bǔ)政府的職能間隙、處理流域流經(jīng)的政府間的關(guān)系調(diào)整［13］。

制度層面從制度環(huán)境對(duì)塑造政府與社會(huì)組織互動(dòng)形態(tài)的影響展開論述，但未解釋為何在寬松性和鼓勵(lì)性的政策環(huán)境下，政府和社會(huì)組織的合作治理仍然困難，這說明制度環(huán)境的改善不能完全保證兩者之間達(dá)到有效合作。行動(dòng)層面闡述了社會(huì)組織在合作治理過程中除了保證自身生存亦要追求良好發(fā)展，然而，追求良好發(fā)展必定會(huì)消磨社會(huì)組織內(nèi)在能量，甚至可能出現(xiàn)合作治理目標(biāo)異化的現(xiàn)象?？傮w而言，政府與社會(huì)組織的合作趨勢(shì)特征已經(jīng)明晰，但尚未明確流域環(huán)境治理領(lǐng)域政府與社會(huì)組織之間的互動(dòng)合作機(jī)制。因此，首先需要明確兩者在流域環(huán)境治理領(lǐng)域中的發(fā)展模式為協(xié)同增效式合作。以尋求協(xié)同增效式為目標(biāo)，將政府與社會(huì)組織的合作模式為研究對(duì)象，著重考察環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的制度背景下政府與社會(huì)組織合作共治的行動(dòng)邏輯和運(yùn)行機(jī)制。

2 流域環(huán)境治理中的政府與社會(huì)組織的合作模式

就政府與社會(huì)組織的角色以及政府職能轉(zhuǎn)變的兩個(gè)維度而言，政府與社會(huì)組織在流域環(huán)境治理方面的合作模式分為3種類型，即市場(chǎng)化合作、社會(huì)化合作和公眾參與合作，具體合作方式及案例見表1。

2.1 市場(chǎng)化合作：地方政府購(gòu)買流域環(huán)境治理服務(wù)

在國(guó)家積極推動(dòng)環(huán)境治理和政府購(gòu)買公共服務(wù)的大背景下，各地方政府都在積極探索將政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)導(dǎo)入環(huán)境治理服務(wù)領(lǐng)域。當(dāng)前流域環(huán)境治理中的政府購(gòu)買流域環(huán)境治理服務(wù)可歸納為兩種模式。

2.1.1 直接購(gòu)買模式 該模式由政府出資向社會(huì)組織購(gòu)買治理服務(wù)，如浙江省溫州市金鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出資90.4萬元向環(huán)保社會(huì)組織——蒼南縣壹加壹購(gòu)買服務(wù)，由其承擔(dān)金鄉(xiāng)鎮(zhèn)城區(qū)、郊區(qū)、湖內(nèi)等4個(gè)范圍內(nèi)長(zhǎng)達(dá)113 km的河道清潔相關(guān)工作。

2.1.2 間接購(gòu)買模式 間接購(gòu)買模式分為委托購(gòu)買和群團(tuán)組織推動(dòng)購(gòu)買。委托購(gòu)買指政府委托事業(yè)單位選拔出具備相關(guān)能力的社會(huì)組織，以增強(qiáng)政府與社會(huì)組織的雙向信任的一種模式。如江蘇省生態(tài)環(huán)境廳從全省重點(diǎn)整治的313條黑臭河道中選出備受關(guān)注的6條河道，通過委托授權(quán)省環(huán)境保護(hù)公共關(guān)系協(xié)調(diào)研究中心，與環(huán)保社會(huì)組織達(dá)成治理協(xié)議。同時(shí)，全過程監(jiān)督河道的綜合整治工作，并邀請(qǐng)公眾參與相關(guān)公益活動(dòng)，最終取得明顯的治理成效。群團(tuán)組織推動(dòng)購(gòu)買指通過群團(tuán)組織推動(dòng)政府向社會(huì)組織購(gòu)買環(huán)境治理服務(wù)，如浙江省寧波市鄞州區(qū)生態(tài)環(huán)境局與公益性社會(huì)組織簽訂公益行動(dòng)責(zé)任書，為開展“我為家鄉(xiāng)護(hù)河道”項(xiàng)目將向該公益組織支付7.98萬元治理費(fèi)用，此舉為寧波市首創(chuàng)。

2.2 社會(huì)化合作：雙河長(zhǎng)制的探索

為切實(shí)貫徹《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，各省開始探索“民間河長(zhǎng)”模式，民間河長(zhǎng)制的實(shí)施，一方面是政府在流域環(huán)境治理過程中擔(dān)任角色的有力補(bǔ)充和監(jiān)督，另一方面是政府和社會(huì)組織共同實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)協(xié)同模式的體現(xiàn)。

2017年，湖南省永州市在全省率先推行“雙河長(zhǎng)制”流域治理模式，向社會(huì)招募241名志愿者擔(dān)任“民間河長(zhǎng)”，承擔(dān)市級(jí)重要流域的治理工作，全面彌補(bǔ)“官方河長(zhǎng)”在治水方面的短板，積極推動(dòng)社會(huì)力量參與流域環(huán)境監(jiān)督與治理；2017年3月，深圳綠源保護(hù)志愿者協(xié)會(huì)聯(lián)合深圳晚報(bào)向社會(huì)公開招募“民間河長(zhǎng)”，讓市民成為廣東省深圳市河流的“當(dāng)家人”，與此同時(shí)“深圳經(jīng)驗(yàn)”吸引了廣東省惠州市和廣西壯族自治區(qū)柳州市、南寧市等地的學(xué)習(xí)和效仿；2017年12月，廣東省生態(tài)環(huán)境廳環(huán)境保護(hù)宣傳教育中心出資協(xié)助綠源保護(hù)志愿者協(xié)會(huì)在廣東省內(nèi)各地培育“民間河長(zhǎng)”，并通過文件形式引導(dǎo)廣東省惠州市、鶴山市等地引進(jìn)民間河長(zhǎng)制；2018年綠源保護(hù)志愿者協(xié)會(huì)與其“流域伙伴”——柳州市社會(huì)組織共同開展一系列“民間河長(zhǎng)”可持續(xù)性的流域環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，并取得顯著效果；2018—2019年，綠源保護(hù)志愿者協(xié)會(huì)志愿者多次前往南寧市河長(zhǎng)制辦公室，指導(dǎo)其成功舉辦多場(chǎng)水環(huán)境治理活動(dòng)，截至2019年，南寧市的“民間河長(zhǎng)”數(shù)量約達(dá)1 000名。

2.3 公眾參與合作：聚焦公益項(xiàng)目

公眾參與合作模式以吸引公眾參與為目標(biāo)，聚焦特色公益項(xiàng)目，由社會(huì)組織與政府聯(lián)合開展與流域治理相關(guān)的公益活動(dòng)。分為2種類型，一種是由權(quán)威型環(huán)保組織主導(dǎo)，由全國(guó)性社會(huì)組織共同參與。如2017年由阿拉善SEE基金會(huì)（北京市企業(yè)家環(huán)?；饡?huì)）、公眾環(huán)境研究中心（IPE）、自然之友和河流守望者發(fā)展中心發(fā)起，在全國(guó)各地25家環(huán)保組織的支持和參與下，啟動(dòng)了“衛(wèi)藍(lán)俠—清水為鄰”項(xiàng)目。項(xiàng)目通過工具輸出、小型項(xiàng)目資助、聯(lián)合宣傳等方式支持全國(guó)25個(gè)環(huán)保組織和團(tuán)隊(duì)，共動(dòng)員3 000人參與解決黑臭水體問題，定期監(jiān)測(cè)活動(dòng)覆蓋全國(guó)23個(gè)城市的125條流域，初步建立了黑臭水體監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，并向環(huán)境保護(hù)部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)送監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。2017年“清水為鄰”項(xiàng)目重點(diǎn)督辦覆蓋率為61%（125條/205條），重點(diǎn)城市覆蓋率為72%（23個(gè)/32個(gè)）。另一種類型是由環(huán)保組織和政府有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)起，主要由社會(huì)公眾參與展開。如浙江省開展的“小魚治水”公益項(xiàng)目，發(fā)動(dòng)溫州市市民共同放生10萬尾魚苗，通過增加食藻魚數(shù)量減少水生浮游生物以凈化水環(huán)境。以小魚治水放流活動(dòng)為主，發(fā)展社區(qū)“小魚游樂塘”項(xiàng)目、高?！棒~我同行”項(xiàng)目及小學(xué)生“魚兒快跑”河川體驗(yàn)教具項(xiàng)目，形成多方位一體化進(jìn)行的公眾參與模式。

3 流域環(huán)境治理中政府與社會(huì)組織合作模式的SWOT分析

SWOT分析法又稱態(tài)勢(shì)分析法，是分析組織態(tài)勢(shì)、輔助決策的工具。該分析法以確定組織的內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)（Strengths）、劣勢(shì)（Weaknesses）和外部機(jī)會(huì)（Opportunities）、威脅（Threats）為基礎(chǔ)，運(yùn)用系統(tǒng)分析思維，將不同因素整合評(píng)估，從而得出決定性結(jié)論。流域環(huán)境治理具有長(zhǎng)期性特征，是一項(xiàng)需要政府、市場(chǎng)和公眾可持續(xù)聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)工程。但在目前流域環(huán)境治理的實(shí)踐中，政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系還處于依附性的協(xié)同階段。因此，對(duì)政府與社會(huì)組織合作的3種模式進(jìn)行SWOT分析，致力于探索3種模式的內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)、內(nèi)部劣勢(shì)、外部機(jī)會(huì)和外部威脅。

3.1 市場(chǎng)化合作

3.1.1 內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì) 政府向社會(huì)組織購(gòu)買流域環(huán)境治理服務(wù)屬于政府通過市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)流域公共物品供給的渠道，通過直接購(gòu)買和間接購(gòu)買2種方式培育具有公益性質(zhì)的市場(chǎng)主體，以應(yīng)對(duì)社會(huì)組織自身資源條件相對(duì)薄弱、社會(huì)資本整合程序復(fù)雜的情況；同時(shí)，社會(huì)組織接受政府授予的“合作股份”，在市場(chǎng)化進(jìn)程中進(jìn)化成為社會(huì)企業(yè)——生產(chǎn)型社會(huì)組織。

3.1.2 內(nèi)部劣勢(shì) 購(gòu)買流域環(huán)境治理服務(wù)時(shí)政府與社會(huì)組織之間形成“雙向互嵌式”關(guān)系。然而，中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展依賴于國(guó)家“自上而下”的推動(dòng)。國(guó)家通過保持著對(duì)社會(huì)部門的主導(dǎo)嵌入社會(huì)組織并掌握控制權(quán)，但社會(huì)組織能否嵌入政府取決于政府的意志和基層部門的牽引力度。由此可見，中國(guó)政府與社會(huì)組織之間的“雙向互嵌式”并不對(duì)稱，政府的強(qiáng)主導(dǎo)性導(dǎo)致購(gòu)買服務(wù)過程中的賦權(quán)和賦能不足，社會(huì)組織自治空間有限、自由行動(dòng)力薄弱，以致于治理過程中社會(huì)組織仍高度依賴于政府資源和扶持，導(dǎo)致供需不平衡現(xiàn)象產(chǎn)生，社會(huì)組織的位置僅停留于參與層次而非增效協(xié)同層面。

3.1.3 外部機(jī)會(huì) 政府在流域環(huán)境治理領(lǐng)域投入大量環(huán)保資金，但傳統(tǒng)的政府治理模式造成資金利用率低、治理效果不顯著等問題，通過政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)，提升資金使用效率和使用成效，同時(shí)，引入專業(yè)素養(yǎng)高、公益性顯著的環(huán)保社會(huì)組織參與流域環(huán)境治理，營(yíng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，以提高流域環(huán)境治理質(zhì)量、提升各級(jí)政府的綠色GDP數(shù)值。

3.1.4 外部威脅 市場(chǎng)化存在商業(yè)價(jià)值侵蝕公平價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)。由于流域環(huán)境治理中的市場(chǎng)化進(jìn)程中存在對(duì)利益的憧憬，社會(huì)組織自發(fā)維護(hù)流域環(huán)境的道德心理，被市場(chǎng)機(jī)制下的價(jià)值交換所撼動(dòng)，使得合作出現(xiàn)治水目標(biāo)過度“市場(chǎng)化”或“市場(chǎng)化”異化的問題，即某些社會(huì)組織忙于追求水治理市場(chǎng)的大額項(xiàng)目，治水目標(biāo)淪為附屬品。同時(shí)，流域環(huán)境治理領(lǐng)域政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)缺乏規(guī)范的購(gòu)買程序，運(yùn)營(yíng)模式單一。政府機(jī)構(gòu)及其直屬單位是社會(huì)組織運(yùn)作情況的主要評(píng)估者，由此造成市場(chǎng)定價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的非科學(xué)化，導(dǎo)致一系列現(xiàn)實(shí)問題。

3.2 社會(huì)化合作

3.2.1 內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì) “民間河長(zhǎng)”和“官方河長(zhǎng)”的合作是政府向社會(huì)放權(quán)的方式之一，是政府“放手”、社會(huì)“接手”的有力證明，民間河長(zhǎng)制的實(shí)施，表面上是政府在流域環(huán)境治理過程中擔(dān)任角色的有力補(bǔ)充和監(jiān)督，本質(zhì)上是政府和社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)協(xié)同模式的體現(xiàn)。通過雙河長(zhǎng)制，拓寬政社合作渠道，建立更親密的合作關(guān)系，以保證合作的長(zhǎng)效性。

3.2.2 內(nèi)部劣勢(shì) 第一，“因事設(shè)崗”的“民間河長(zhǎng)”不是專職職位，其職能設(shè)置尚未融合進(jìn)入行政組織體制，由“民間河長(zhǎng)”擔(dān)任河流環(huán)保職能，那么政府環(huán)保部門的職責(zé)就有待重新界定；“民間河長(zhǎng)”來自社會(huì)各界，工作考評(píng)機(jī)制和衡量標(biāo)準(zhǔn)也有待設(shè)立。第二，信息共享、溝通機(jī)制不暢通、利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制不完善等制度性保障機(jī)制的缺失，也是導(dǎo)致雙河長(zhǎng)制不能進(jìn)行有效協(xié)作的主要因素。第三，流域環(huán)境治理涉及水污染防治、河流綜合開發(fā)利用等多部門行動(dòng)，但河長(zhǎng)制是政府推動(dòng)下建立的缺乏權(quán)威性的合作方式，尚未形成完備的流域管理機(jī)構(gòu)，這可能導(dǎo)致地區(qū)間的合作形同虛設(shè)。

3.2.3 外部機(jī)會(huì) 民間河長(zhǎng)與官方河長(zhǎng)的平臺(tái)合作需要環(huán)保型社會(huì)組織的支持，江蘇省共計(jì)300余名民間河長(zhǎng)來源于多家環(huán)保社會(huì)組織，社會(huì)組織的實(shí)踐創(chuàng)新了政府的政務(wù)服務(wù)模式，如“民間河長(zhǎng)”通過專項(xiàng)APP、微博、微信公眾號(hào)等進(jìn)行政策反饋和信息公開，確?！半p河長(zhǎng)制”的實(shí)際成效。因此，扶持環(huán)保型社會(huì)組織成長(zhǎng)，鼓勵(lì)其有償參與河長(zhǎng)制工作是雙河長(zhǎng)制探索過程中的重中之重。

3.2.4 外部威脅 目前，中國(guó)采用綜合管理和屬地管理兩者結(jié)合的方式進(jìn)行流域治理，縱向上由上下級(jí)政府、部門分級(jí)管理，橫向上由無隸屬關(guān)系的同級(jí)政府、部門管理，具有極強(qiáng)的條塊分割特點(diǎn)。中國(guó)環(huán)保法規(guī)定，由流域地方政府或上級(jí)政府協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)的環(huán)境污染問題，但在跨流域治理中，一是地方政府具有政治經(jīng)濟(jì)理性，綜合其社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素、人口規(guī)模大小、資源稟賦優(yōu)勢(shì)等情況，秉持地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益最大化的首要行為準(zhǔn)則；二是目前流域治理仍以屬地分管為主，而流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈不均衡、不充分態(tài)勢(shì)，各政府間在晉升考核中具有直接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，在治理過程中通常會(huì)傾向選擇“搭便車”。

3.3 公眾參與合作

3.3.1 內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì) 相較于市場(chǎng)化合作和社會(huì)化合作，政府和社會(huì)組織通過公益行動(dòng)合作，啟動(dòng)快、傳播廣、針對(duì)性強(qiáng)，并且公眾參與方式多為日常型參與，沒有明確的自我利益導(dǎo)向，參與者從自愿性和公益性出發(fā)，以保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境為初衷，從中獲取潛在的成就感，因此發(fā)起迅速，信息傳播快且覆蓋面廣。

3.3.2 內(nèi)部劣勢(shì) 公眾參與形式多以填寫調(diào)查問卷、電話走訪為主，集中在流域環(huán)境治理活動(dòng)的低層次和邊緣地帶，表現(xiàn)為淺層次參與和末端參與而非核心參與［14］；并且，公眾在實(shí)踐中的組織化程度低，相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備不完備，難以“對(duì)癥下藥”；多數(shù)環(huán)保社會(huì)組織缺乏清晰的管理架構(gòu)，社會(huì)組織與公眾在參與合作過程中存在內(nèi)部矛盾，導(dǎo)致公眾參與過程的混亂和模糊，主體責(zé)任不明晰，忽略自身在環(huán)境治理中的基礎(chǔ)性地位，“應(yīng)然”與“實(shí)然”之間存在較大落差。

3.3.3 外部機(jī)會(huì) 環(huán)境知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)感知影響公眾參與行為，三者間具有強(qiáng)關(guān)聯(lián)性，并將媒介載體作為強(qiáng)化機(jī)制，形成媒介載體→環(huán)境知識(shí)→公眾參與行為或媒介載體→風(fēng)險(xiǎn)感知→公眾參與行為的公眾參與路徑，三者融合起來的綜合效應(yīng)推進(jìn)公眾參與流域環(huán)境治理方式的多樣化。

3.3.4 外部威脅 中國(guó)的流域環(huán)境治理模式長(zhǎng)期呈主體單一的特征，往往由政府單向以運(yùn)動(dòng)式、應(yīng)急式和條塊分割式方法運(yùn)行，導(dǎo)致出現(xiàn)政府與公眾之間的斷裂狀態(tài)。作為“形式主義”和“面子工程”的公眾參與環(huán)境治理活動(dòng)囿于場(chǎng)域壓力而展開，加上以“包”“捂”為特點(diǎn)的拖延回應(yīng)機(jī)制，組合形成公眾參與環(huán)境治理熱情的冷卻機(jī)制［15］。長(zhǎng)期困頓于政府協(xié)同治理重視程度低和公眾缺位的場(chǎng)景中，再加上信息公開不及時(shí)和存在地方政府嚴(yán)防死守公眾發(fā)聲等現(xiàn)象，當(dāng)發(fā)生流域突發(fā)環(huán)境事件時(shí)，逐漸顯現(xiàn)“政府負(fù)責(zé)，公眾旁觀”的治理局面［16］。

4 SWOT分析法下流域環(huán)境治理中政府與社會(huì)組織合作的協(xié)同增效模式構(gòu)建

基于流域環(huán)境治理中政府與社會(huì)組織合作模式的SWOT分析，從市場(chǎng)化合作、社會(huì)化合作、公眾參與合作出發(fā)，構(gòu)建政府與社會(huì)組織合作治理的協(xié)同增效模式的SWOT分析矩陣，具體如圖1所示。

4.1 市場(chǎng)化合作：促進(jìn)環(huán)境治理服務(wù)賣方市場(chǎng)的形成

4.1.1 建立公益與商業(yè)價(jià)值沖突的調(diào)適機(jī)制——多元化策略（ST） 鑒于流域環(huán)境管理的復(fù)雜性和特殊性，流域管理行政部門可以通過諸如招投標(biāo)的公平競(jìng)爭(zhēng)方式，對(duì)其流域可以外包的職能進(jìn)行劃分，選擇有實(shí)力的社會(huì)組織來承接職能轉(zhuǎn)移，以確保合作不過度商業(yè)化、不偏離公益性。同時(shí)，政府應(yīng)規(guī)范采購(gòu)流域環(huán)境治理服務(wù)的流程和模式；明確社會(huì)組織資質(zhì)準(zhǔn)入的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)立政府采購(gòu)社會(huì)組織服務(wù)的專項(xiàng)資金；構(gòu)建環(huán)境社會(huì)組織的專項(xiàng)培訓(xùn)機(jī)制；完善系統(tǒng)全面的公益創(chuàng)投體系；根據(jù)購(gòu)買的項(xiàng)目類型制定多層次定價(jià)機(jī)制。此外，應(yīng)建立健全社會(huì)組織信息公開機(jī)制，以提高公眾對(duì)社會(huì)組織的信任感。

4.1.2 明確政社雙方在流域環(huán)境共治行動(dòng)中的權(quán)力邊界——扭轉(zhuǎn)型策略（WO） 政府需加強(qiáng)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的政治信任，從“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼庇^念，構(gòu)建流域環(huán)境治理的雙向嵌入機(jī)制。一要重新定位流域治理領(lǐng)域的政府角色，界定政府并非包辦者而是引導(dǎo)者角色，通過與社會(huì)組織簽訂購(gòu)買協(xié)議，合法化社會(huì)組織在流域治理活動(dòng)中的身份和地位；二要實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的“賦權(quán)”，如對(duì)建設(shè)河流治理項(xiàng)目的參與權(quán)、建議權(quán)以及行使治理監(jiān)督的權(quán)利，給予社會(huì)組織政治信任，拓寬社會(huì)組織自治發(fā)展空間，培育社會(huì)組織自治能力，從而實(shí)現(xiàn)公共流域環(huán)境服務(wù)供給的全面優(yōu)化。

4.2 社會(huì)化合作：“雙河長(zhǎng)制”行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建

4.2.1 提高跨流域治理法律體系適配性——防御型策略（WT） 在法律體系建設(shè)方面，重復(fù)、交叉、相互矛盾的設(shè)立問題存在于水法和水污染防治法中，并缺乏跨域水污染治理的相關(guān)規(guī)定，為此，必須要建立一套適配跨流域治理的法律體系，優(yōu)化水資源分配。在保證社會(huì)用水的同時(shí)，制定上下游分流系統(tǒng)和污染防治議案，完成涵蓋主流到支流，貫穿省、市、縣、鄉(xiāng)4級(jí)全面的綜合治理法律體系。同時(shí)，上下游之間、整體與部分之間的利益關(guān)系包括流域整體利益、地方個(gè)體利益、環(huán)境利益、社會(huì)利益和經(jīng)濟(jì)利益，涉及的利益相關(guān)者復(fù)雜，既需要法律的權(quán)威性，也需要非正式協(xié)議的自主性，以使跨流域的各地方政府達(dá)成合作共識(shí)。只有解決了流域環(huán)境治理的跨流域問題，才能保障“雙河長(zhǎng)制”的有效運(yùn)行。

4.2.2 健全職能整合和監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制——多元化策略（ST） 第一，職位設(shè)置。厘清政府部門的環(huán)境治理職能，加快職能整合步伐，明確劃分“官方河長(zhǎng)”和“民間河長(zhǎng)”的權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)流域治理的流程再造，以確保資源的充分利用。第二信息溝通。突破行政體制內(nèi)“自上而下”的監(jiān)督方式，實(shí)行雙向反饋，“民間河長(zhǎng)”定期按時(shí)向“官方河長(zhǎng)”報(bào)告流域治理情況，包括水污染情況和防治情況?！肮俜胶娱L(zhǎng)”需以周報(bào)形式依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)向“民間河長(zhǎng)”和社會(huì)公眾公布河流治理的舉措和成效。同時(shí)賦予“民間河長(zhǎng)”質(zhì)詢權(quán)和一票否決權(quán)，以確保在重污染河道治理方案設(shè)計(jì)、工程驗(yàn)收等重要環(huán)節(jié)的準(zhǔn)確性。第三考核機(jī)制。社會(huì)組織作為第三方評(píng)估“官方河長(zhǎng)”和“民間河長(zhǎng)”的治理成效以及它們?cè)诹饔蚬芾磉^程中實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)和共同目標(biāo)的程度。

4.3 公眾參與合作：社會(huì)組織擔(dān)任公益合作的集聚者和推動(dòng)者

4.3.1 明確政府與環(huán)保社會(huì)組織的職權(quán)關(guān)系——防御型策略（WT） 改變?cè)瓉韲?guó)家對(duì)社會(huì)公共利益負(fù)責(zé)的“單軌制”，建立“環(huán)境利益雙軌保護(hù)制度”［17］。政府與社會(huì)組織之間需建立“賦權(quán)-合作”機(jī)制，環(huán)保社會(huì)組織參與到政府政策的制定中，增加公眾聽取和監(jiān)督政策制定的渠道，發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，使政策制定更加符合公眾所需。同時(shí)，在法律法規(guī)中明確環(huán)保社會(huì)組織的合法權(quán)利，其中，最基本的權(quán)利為環(huán)境治理參與權(quán)，除此之外，還可以根據(jù)情況明確其政策制定參與權(quán)、環(huán)境訴訟權(quán)等。從公眾角度出發(fā)，激發(fā)公眾主體意識(shí)，增加流域治理的公共產(chǎn)品供給，構(gòu)建政府引導(dǎo)、社會(huì)組織推動(dòng)、公眾參與的伙伴治理關(guān)系，共同克服環(huán)境破壞的負(fù)外部性。

4.3.2 建立公眾與環(huán)保社會(huì)組織的交流平臺(tái)——發(fā)展型策略（SO） 國(guó)內(nèi)尚未建立公眾與環(huán)保社會(huì)組織的交流平臺(tái)，公眾與各環(huán)保社會(huì)組織之間的交流有限。因此，利用技術(shù)手段為社會(huì)組織和公眾之間的交流和學(xué)習(xí)提供渠道。如成立專門的流域環(huán)保社會(huì)組織網(wǎng)站，結(jié)合環(huán)境公眾參與的社交APP，推送流域環(huán)境治理的新聞稿，依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建立公眾的匿名評(píng)議機(jī)制和舉報(bào)河流環(huán)境污染的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制［18］。社會(huì)組織應(yīng)積極承擔(dān)起聚合者和促進(jìn)者的角色，可通過公益項(xiàng)目和活動(dòng)來克服公眾的分散性，擴(kuò)大公眾參與流域環(huán)境治理的成員范圍。社會(huì)組織作為中介機(jī)構(gòu)幫助公民參與所有與環(huán)境有關(guān)的決策和管理活動(dòng)，為決策和利益平衡提供更多的信息，為流域管理中資源的合理分配和風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)奠定基礎(chǔ)。

5 小結(jié)

在當(dāng)前的流域環(huán)境治理過程中，政府與社會(huì)組織的合作已逐漸從“外在性”合作向“內(nèi)生型”合作轉(zhuǎn)變，聚焦市場(chǎng)化合作、社會(huì)化合作和公眾參與合作" "3種合作模式，基于SWOT分析法，將分散的治理主體嵌入到三者統(tǒng)一的組織體系中，通過促進(jìn)流域環(huán)境治理服務(wù)賣方市場(chǎng)的形成、構(gòu)建“雙河長(zhǎng)制”行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、由社會(huì)組織擔(dān)任公益合作的集聚者和推動(dòng)者等方式，減少內(nèi)部劣勢(shì)、發(fā)揮內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)、利用外部機(jī)會(huì)、規(guī)避外部威脅，構(gòu)建有序行動(dòng)的合作局面。在環(huán)保社會(huì)組織力量依舊薄弱的情況下，政府與社會(huì)組織之間的力量權(quán)衡仍存在傾斜，但可以通過構(gòu)建二者合作的協(xié)同增效模式，促進(jìn)政府與社會(huì)組織關(guān)系的轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境治理領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展。

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