高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題及對策

［摘 要］加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)是促進(jìn)高校依法辦學(xué)、依法治校的重要途徑，對于防范權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。我國高校內(nèi)部控制起步較晚，尚未形成可供借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)。文章從高校內(nèi)部控制發(fā)展歷程、建設(shè)實(shí)踐入手，簡要分析當(dāng)前高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問題，并提出相關(guān)建議，以期促進(jìn)高校內(nèi)部控制的規(guī)范建設(shè)和有效運(yùn)行。

［關(guān)鍵詞］高校；內(nèi)部控制；信息化

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.14.014

［中圖分類號］G647 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）14-00-03

1" " "高校內(nèi)部控制的發(fā)展歷程

高校內(nèi)部控制是指高校為實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。建立健全內(nèi)部控制制度是高校進(jìn)一步完善治理體系、提升治理能力、促進(jìn)科學(xué)規(guī)范管理的重要抓手，是一項(xiàng)打基礎(chǔ)、建機(jī)制、管長遠(yuǎn)的工程，對高校規(guī)范人、財(cái)、物、權(quán)等方面的管理具有重要意義。從發(fā)展歷程來看，內(nèi)部控制經(jīng)歷了從零散到系統(tǒng)、從國際到國內(nèi)、從企業(yè)到事業(yè)單位再到高校的延伸和拓展。從原始社會分工協(xié)作、生產(chǎn)資料的共同占有和分配，到現(xiàn)代社會政治、經(jīng)濟(jì)和社會文化等各類組織或活動中，都蘊(yùn)含了規(guī)則與控制，但比較散亂，如會計(jì)報(bào)銷業(yè)務(wù)一般需要經(jīng)過初審、制單、審核、出納、稽核等多個(gè)環(huán)節(jié)才能完結(jié)，業(yè)務(wù)過程本身就是內(nèi)部控制的有效體現(xiàn)。1992年，美國反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會下屬的發(fā)起人委員會（The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，COSO）提出了COSO內(nèi)部控制框架，系統(tǒng)性地明確了內(nèi)部控制五大要素，即控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控，并逐漸得到國際社會的廣泛認(rèn)可和應(yīng)用［1］。2008年，我國出臺了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，為我國加強(qiáng)和規(guī)范企業(yè)內(nèi)部控制提供了遵循依據(jù)，并逐步建立包括基本規(guī)范、應(yīng)用指引、評價(jià)和審計(jì)指引三個(gè)類別的內(nèi)部控制規(guī)范體系。2012年，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，為行政事業(yè)單位規(guī)范內(nèi)部控制、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)指明了方向。2015年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，對全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出指導(dǎo)意見。2016年，教育部辦公廳印發(fā)《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）》，為推動高校完善內(nèi)部控制、提高內(nèi)部管理水平提供了指引，高校陸續(xù)開始推進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)，并取得了顯著成效。新時(shí)期，高校逐步建立和完善權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系，成為適應(yīng)外部環(huán)境、監(jiān)管要求、內(nèi)部管理需求的必然選擇。2023年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督工作的意見》，明確要求各單位結(jié)合自身實(shí)際建立權(quán)責(zé)清晰、約束有力的內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)部控制體系。

2" " "高校內(nèi)部控制建設(shè)具體過程

一是系統(tǒng)謀劃，搭建體系。2016—2018年，高校普遍結(jié)合自身實(shí)際，在內(nèi)部控制評價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)評估和內(nèi)控現(xiàn)狀梳理等工作基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善內(nèi)控制度，優(yōu)化流程，強(qiáng)化協(xié)同，完成了內(nèi)部控制體系搭建工作。二是順應(yīng)變革，優(yōu)化升級。2020—2022年，隨著外部環(huán)境、單位經(jīng)濟(jì)活動和管理要求等的變化，高校主要按照“內(nèi)控持續(xù)優(yōu)化、搭框架向‘見成效’轉(zhuǎn)變、內(nèi)控建設(shè)常態(tài)化”的總體要求，積極組織開展內(nèi)部控制體系優(yōu)化升級，并通過進(jìn)一步修訂完善業(yè)務(wù)流程和職責(zé)權(quán)限等，不斷提升高校的管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力。三是延展半徑，縱深發(fā)展。近年來，部分高校積極推動校內(nèi)二級單位建設(shè)內(nèi)部控制體系，推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)向縱深發(fā)展，如分批次、有序推動二級單位內(nèi)部控制建設(shè)直至全覆蓋，構(gòu)建校級層面和二級單位層面的兩級內(nèi)部控制體系。

3" " "高校內(nèi)部控制建設(shè)主要經(jīng)驗(yàn)做法

經(jīng)過多年探索實(shí)踐，我國高校內(nèi)部控制建設(shè)逐漸形成“內(nèi)控制度化、制度流程化、流程信息化、信息標(biāo)準(zhǔn)化”的實(shí)施路徑。一是以制度建設(shè)為抓手，夯實(shí)內(nèi)部控制基礎(chǔ)管理。通過加強(qiáng)校內(nèi)規(guī)章制度的統(tǒng)籌與科學(xué)管理，建立健全高校建章立制的制度體系，并根據(jù)新情況、新問題及時(shí)對原有制度進(jìn)行修正、補(bǔ)充、廢止。二是優(yōu)化內(nèi)部控制流程，切實(shí)提高內(nèi)控工作成效。通過將內(nèi)部控制方法嵌入流程執(zhí)行，推動制度與流程深度融合。三是推進(jìn)內(nèi)控信息化建設(shè)，促進(jìn)內(nèi)控建設(shè)提質(zhì)增效。充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制，并將經(jīng)濟(jì)活動及其內(nèi)部控制流程嵌入信息系統(tǒng)中。四是加快標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)共享與集成。統(tǒng)籌做好各個(gè)業(yè)務(wù)模塊、各個(gè)平臺系統(tǒng)之間的信息流標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，以此促進(jìn)信息數(shù)據(jù)的共享共用。

4" " "高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

4.1" "對內(nèi)部控制的重視程度不足

一是認(rèn)識存在一定偏差。部分高校未充分理解內(nèi)部控制的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和重要意義，更多是出于完成上級部門的任務(wù)要求而實(shí)施，“要我內(nèi)控”現(xiàn)象凸顯，導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)形式化。部分高校對內(nèi)部控制存在認(rèn)識誤區(qū)，僅將內(nèi)部控制范圍局限在經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域，未延伸至教學(xué)、科研、組織、人事等學(xué)校管理全領(lǐng)域，并簡單地指定財(cái)務(wù)部門全面負(fù)責(zé)實(shí)施，沒有實(shí)現(xiàn)高校整體層面的系統(tǒng)推進(jìn)。個(gè)別高校認(rèn)為現(xiàn)有管理模式?jīng)]有問題，內(nèi)部控制建設(shè)的作用不大，“我要內(nèi)控”的主動性不足。二是未得到全體教職員工的重視。部分高校開展的內(nèi)部控制宣傳、培訓(xùn)等工作不充分，僅涉及內(nèi)部控制建設(shè)或評價(jià)工作的相關(guān)職能部門樹立了較強(qiáng)的內(nèi)部控制意識，而分管業(yè)務(wù)未涉及內(nèi)部控制相關(guān)工作的部分高校領(lǐng)導(dǎo)、一線教學(xué)科研人員等教職工的內(nèi)部控制意識相對薄弱，甚至認(rèn)為內(nèi)部控制是以犧牲效率為前提，影響了高校整體內(nèi)部控制工作的質(zhì)量。

4.2" "未向校內(nèi)二級單位延伸

我國高校從2016年開始搭建校級層面的內(nèi)部控制體系，并逐步建立起各職能部門協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督的內(nèi)控聯(lián)動工作機(jī)制。校級層面的內(nèi)部控制制度需要各職能部門、二級學(xué)院、直附屬單位等二級單位遵守執(zhí)行，同時(shí)二級單位需要建設(shè)符合自身管理工作實(shí)際的內(nèi)部控制體系，進(jìn)一步深化高校內(nèi)部控制建設(shè)。將內(nèi)部控制體系建設(shè)向二級單位縱向延伸，有助于促使高校內(nèi)部教職工形成統(tǒng)一管理思想，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識，從而不斷夯實(shí)內(nèi)部控制管理基礎(chǔ)。但目前全面開展二級單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的高校并不多，影響了高校內(nèi)部控制建設(shè)的成效。

4.3" "缺少內(nèi)部控制專業(yè)化人才隊(duì)伍

一是未設(shè)置專門的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)或崗位，缺少內(nèi)部控制管理人才培養(yǎng)機(jī)制。當(dāng)前，部分高校沒有安排專業(yè)內(nèi)部控制人員開展內(nèi)部控制工作，主要聘請第三方中介機(jī)構(gòu)開展內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)工作，校內(nèi)指定某業(yè)務(wù)部門牽頭予以配合，但因?qū)Ω咝８黜?xiàng)工作了解不足，制定的內(nèi)部控制制度實(shí)用性較差。二是雖然專門設(shè)置了內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)或崗位，但工作人員缺乏過硬的內(nèi)部控制專業(yè)素養(yǎng)。部分高校專門設(shè)置了內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)或崗位，但工作人員大多是從財(cái)務(wù)或?qū)徲?jì)等部門抽調(diào)而來的，存在財(cái)務(wù)管理素養(yǎng)較高但內(nèi)部控制管理專業(yè)技能缺失的問題，如風(fēng)險(xiǎn)評估專業(yè)技術(shù)手段不夠豐富，對非經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動領(lǐng)域不甚了解，難以從全局視角進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃。

4.4" "信息化水平不高

一是現(xiàn)有信息系統(tǒng)有待優(yōu)化。當(dāng)前，部分高校的內(nèi)部控制信息化程度偏低，沒有將內(nèi)部控制流程嵌入信息系統(tǒng)中，缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等模塊，需要以“機(jī)控”為目標(biāo)進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化。二是業(yè)務(wù)系統(tǒng)存在“信息孤島”［2］。當(dāng)前，高校的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)量眾多，如預(yù)算管理系統(tǒng)、賬務(wù)系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)、學(xué)籍管理系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)等，但多為分塊管理，各系統(tǒng)信息分割，“信息孤島”等現(xiàn)象嚴(yán)重，無法實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通與業(yè)財(cái)融合，難以借助信息化固化內(nèi)部控制程序，某些風(fēng)險(xiǎn)防范和內(nèi)部控制措施也很難通過信息化手段落地，制約了內(nèi)部控制建設(shè)成效。

5" " "高校內(nèi)部控制建設(shè)問題對策

5.1" "增強(qiáng)內(nèi)部控制意識，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及全員、全過程，建議高校從以下兩方面著手，通過不斷增強(qiáng)內(nèi)部控制意識，實(shí)現(xiàn)從“要我內(nèi)控”向“我要內(nèi)控”轉(zhuǎn)變。一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。高校應(yīng)將內(nèi)部控制建設(shè)作為“一把手”工程，通過開展內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)提高領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部控制建設(shè)內(nèi)涵與重要意義的認(rèn)識，堅(jiān)持以上率下、逐層傳導(dǎo)，從而使全體職工增強(qiáng)內(nèi)部控制意識［3］。同時(shí)，高校應(yīng)在組建內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組全面領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部控制建設(shè)工作的基礎(chǔ)上，設(shè)立專門的內(nèi)部控制管理部門或指定校長辦公室、發(fā)展規(guī)劃部門牽頭推進(jìn)內(nèi)部控制實(shí)施，財(cái)務(wù)部門主要負(fù)責(zé)配合完成財(cái)務(wù)領(lǐng)域相關(guān)業(yè)務(wù)工作，積極構(gòu)建“跳出財(cái)務(wù)”的更高層次的內(nèi)部控制建設(shè)工作機(jī)制，通過更加凸顯內(nèi)部控制的重要程度，不斷增強(qiáng)內(nèi)部控制意識。二是全員參與。高?？赏ㄟ^加大內(nèi)部控制培訓(xùn)、宣傳力度，不斷增強(qiáng)廣大教職工的內(nèi)部控制意識，使其更好地理解和支持高校相關(guān)管理要求，堅(jiān)持將內(nèi)部控制理念內(nèi)化于心、外化于行，從而營造良好的控制環(huán)境［4］。

5.2" "優(yōu)化內(nèi)部控制流程，切實(shí)提高內(nèi)部控制工作成效

內(nèi)部控制建設(shè)是將管理制度化、制度流程化，將內(nèi)部控制方法嵌入流程執(zhí)行的設(shè)計(jì)過程。高?？赏ㄟ^不斷優(yōu)化內(nèi)部控制流程，將制度與流程結(jié)合起來，形成制度管人、流程管事，通過確保各部門人員各司其職，切實(shí)提高內(nèi)部控制工作效能，如按照內(nèi)部控制體系的制衡要求，嚴(yán)格執(zhí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，在本單位的崗位設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的有效分離，從而確保高校內(nèi)部控制體系能夠制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力。同時(shí)，高校應(yīng)結(jié)合工作中出現(xiàn)的新情況、上級主管部門的新要求等，持續(xù)梳理、優(yōu)化和規(guī)范業(yè)務(wù)流程，并及時(shí)更新、設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)表單，堅(jiān)持做到順應(yīng)形勢和與時(shí)俱進(jìn)。

5.3" "有序開展校內(nèi)二級單位內(nèi)部控制建設(shè)，推進(jìn)內(nèi)部控制向縱深發(fā)展

高校應(yīng)堅(jiān)持整體規(guī)劃、分步實(shí)施原則，在建立健全校級層面內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)上，分批次、有序推動二級單位內(nèi)部控制建設(shè)直至全覆蓋，以有效規(guī)范校內(nèi)二級單位教學(xué)科研、人事管理、財(cái)務(wù)預(yù)算等工作，從而建立健全權(quán)責(zé)明確、運(yùn)行有效、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的二級單位內(nèi)部控制體系，進(jìn)而夯實(shí)高校內(nèi)部控制管理基礎(chǔ)。同時(shí)，高校應(yīng)不斷完善校級層面和二級單位層面的兩級聯(lián)動風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，以全面提升高校內(nèi)部治理能力和治理水平，如選擇1～2個(gè)有代表性的二級單位試點(diǎn)開展內(nèi)部控制建設(shè)，及時(shí)進(jìn)行總結(jié)凝練，并適時(shí)推廣至全部二級單位，通過提升二級單位內(nèi)部管理水平，促使內(nèi)部權(quán)力合規(guī)運(yùn)行。

5.4" "建設(shè)高水平的內(nèi)部控制人才隊(duì)伍，提升隊(duì)伍綜合素質(zhì)

建設(shè)權(quán)責(zé)明晰、約束有力、運(yùn)行高效、科學(xué)合理的內(nèi)部控制體系的關(guān)鍵在于人才。一是建立高校自身的內(nèi)部控制管理人才培養(yǎng)機(jī)制。高?？赏ㄟ^設(shè)置專門的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)或崗位，安排高素質(zhì)人才深度參與第三方中介機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)項(xiàng)目等，并通過加強(qiáng)培訓(xùn)逐步培養(yǎng)內(nèi)部控制專業(yè)人員，如抽調(diào)具備財(cái)務(wù)管理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、審計(jì)評價(jià)等各類技術(shù)特長的人員組成內(nèi)部控制管理辦公室，以此提高處理內(nèi)部控制建設(shè)過程中復(fù)雜問題的能力。二是提高內(nèi)部控制管理工作隊(duì)伍業(yè)務(wù)水平。高?？赏ㄟ^加強(qiáng)內(nèi)部控制作風(fēng)建設(shè)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)交流等，不斷提高內(nèi)部控制管理工作隊(duì)伍的業(yè)務(wù)能力和服務(wù)水平，如通過加強(qiáng)內(nèi)部控制專題培訓(xùn)與政策宣傳，不斷錘煉隊(duì)伍，從而推動內(nèi)部控制落地生根。

5.5" "統(tǒng)籌推進(jìn)內(nèi)部控制信息化建設(shè)，充分發(fā)揮信息技術(shù)對內(nèi)部控制的支撐驅(qū)動作用

一是將內(nèi)部控制流程嵌入信息系統(tǒng)。高校可借助“互聯(lián)網(wǎng)+校園”、智慧校園建設(shè)等有利時(shí)機(jī)，充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制，并在梳理現(xiàn)有信息系統(tǒng)建設(shè)情況的基礎(chǔ)上，將內(nèi)部控制體系建設(shè)成果通過信息流轉(zhuǎn)換嵌入各項(xiàng)信息系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化和常態(tài)化，從而不斷提升內(nèi)部控制的科學(xué)性、及時(shí)性和有效性。二是實(shí)現(xiàn)全校信息化建設(shè)“一盤棋”，進(jìn)一步助力內(nèi)部控制信息化［5］。高校應(yīng)對全校信息化建設(shè)實(shí)行歸口管理，并設(shè)立專門的信息化部門，由其統(tǒng)籌各部門信息化建設(shè)需求，統(tǒng)一各業(yè)務(wù)模塊、各平臺系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，通過實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)共享與集成，助力內(nèi)部控制信息化建設(shè)提質(zhì)增效。

6" " "結(jié)束語

高校內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)長期性、全局性、系統(tǒng)性的工作，其建設(shè)過程不是“另起爐灶”，再搞一套制度標(biāo)準(zhǔn)，而是對現(xiàn)有管理工作制度流程進(jìn)行整合與完善。高校應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變理念，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)，通過增強(qiáng)全員內(nèi)部控制意識、優(yōu)化內(nèi)部控制流程、推進(jìn)內(nèi)部控制向縱深發(fā)展、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)、實(shí)現(xiàn)信息化與內(nèi)部控制相互融合等多種措施，積極構(gòu)建科學(xué)化、規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、信息化等“六化一體”的內(nèi)部控制體系，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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