標(biāo)準(zhǔn)化與一體化：數(shù)字政府背景下審管聯(lián)動(dòng)的價(jià)值意蘊(yùn)及邏輯內(nèi)涵

摘要：審批與監(jiān)管內(nèi)在的必然邏輯關(guān)聯(lián)，要求兩者之間要實(shí)現(xiàn)充分的協(xié)同和聯(lián)動(dòng)，但科層體制的固有弊端妨礙了現(xiàn)有協(xié)同和聯(lián)動(dòng)做法的成效。數(shù)字政府建設(shè)為解決這一問(wèn)題提供了良好契機(jī)，它所具備的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)有助于實(shí)現(xiàn)審管聯(lián)動(dòng)中事項(xiàng)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化和流程運(yùn)作的一體化，進(jìn)而有助于重構(gòu)一體化的營(yíng)商環(huán)境、建設(shè)平臺(tái)式數(shù)字政府以及加快建成法治化營(yíng)商環(huán)境。在數(shù)字政府背景下，審管聯(lián)動(dòng)應(yīng)遵循以事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化為前提條件、以數(shù)據(jù)共享化為核心支撐、以流程一體化為目標(biāo)導(dǎo)向、以體系組織化為有效保障的邏輯內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：標(biāo)準(zhǔn)化；一體化；數(shù)字政府建設(shè)；審管聯(lián)動(dòng)

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)下，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型成為國(guó)家提升政府治理能力的重要手段之一，即通過(guò)技術(shù)平臺(tái)支撐和數(shù)據(jù)交流共享等手段加強(qiáng)橫向部門以及縱向地區(qū)之間的協(xié)同配合。。審批與監(jiān)管部門之間具有較深的工作互動(dòng)與信息往來(lái)，并且雙方所掌握的數(shù)據(jù)和信息往往是對(duì)方精準(zhǔn)、有效工作的重要基礎(chǔ)，因而審管部門之間的聯(lián)動(dòng)至關(guān)重要。

放管結(jié)合是“放管服”改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，反映了“政府—市場(chǎng)”關(guān)系的調(diào)整，具有優(yōu)化營(yíng)商政務(wù)環(huán)境與推動(dòng)政府職責(zé)體系建設(shè)的雙重功能。但學(xué)術(shù)界對(duì)于放管結(jié)合的關(guān)注度明顯低于簡(jiǎn)政放權(quán)和優(yōu)化服務(wù)。目前專門以放管結(jié)合為主題進(jìn)行研究的成果較少，主要從放管結(jié)合與價(jià)格改革、放管結(jié)合與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新創(chuàng)造活動(dòng)、放管結(jié)合作為《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的新原則，以及放管結(jié)合的監(jiān)管機(jī)理和構(gòu)建路徑幾個(gè)方面展開(kāi)研究，極少對(duì)放管結(jié)合的具體機(jī)制進(jìn)行研究。簡(jiǎn)政放權(quán)在行政審批制度改革中便是審管關(guān)系。已有研究對(duì)審管之間關(guān)系如何演和審管協(xié)同如何實(shí)現(xiàn)關(guān)注較多。如李文釗等（2023）指出審管關(guān)系逐步從事前審批轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管。朱光磊等（2021）提出審管關(guān)系應(yīng)以“規(guī)范—協(xié)同”作為進(jìn)一步的發(fā)展方向。馬長(zhǎng)俊等（2020）指出從監(jiān)管一體化走向相對(duì)分離，并提出從動(dòng)力路徑、機(jī)制路徑、信息路徑和文化路徑四個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)審管之間的聯(lián)通互動(dòng)。結(jié)合實(shí)際來(lái)看，關(guān)于審批與監(jiān)管之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，少部分學(xué)者有了較為成熟的成果，但提出的推進(jìn)路徑多為方向性指引，缺乏對(duì)細(xì)節(jié)性問(wèn)題的分析，特別是沒(méi)有與數(shù)字政府建設(shè)這一大背景結(jié)合起來(lái)。本文研究重點(diǎn)為在數(shù)字政府背景下如何提升審批與監(jiān)管部門之間的“虛擬協(xié)作能力”，進(jìn)而增強(qiáng)兩者的銜接和聯(lián)動(dòng)。

二、數(shù)字政府建設(shè)背景下審管聯(lián)動(dòng)的價(jià)值意蘊(yùn)

（一）重構(gòu)一體化的營(yíng)商環(huán)境

審批與監(jiān)管之間的良性聯(lián)動(dòng)以審批權(quán)限和監(jiān)管職責(zé)之間的邊界明晰為前提。隨著公共事務(wù)日益復(fù)雜化和精細(xì)化，在管理過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)一些法律沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定的事項(xiàng)或問(wèn)題，引起部門之間的沖突。為解決這一問(wèn)題，各級(jí)政府依據(jù)法律法規(guī)建立了政府服務(wù)事項(xiàng)目錄和監(jiān)管事項(xiàng)清單，為審批和監(jiān)管的協(xié)同聯(lián)動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。行政審批制度改革的意蘊(yùn)突出體現(xiàn)在審批與監(jiān)管之間的結(jié)合上，但“重審批、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象貫穿于行政審批改革的始終。隨著行政審批改革的深入推進(jìn)，審批權(quán)限和監(jiān)管職責(zé)逐漸劃歸不同部門，但部門出于“部門理性”的考慮通常會(huì)“化繁為簡(jiǎn)”，從而可能導(dǎo)致獲得審批的事項(xiàng)不被監(jiān)管部門認(rèn)可，或沒(méi)有及時(shí)納入監(jiān)管范圍，不利于建立持續(xù)健康的市場(chǎng)秩序。

（二）建設(shè)平臺(tái)式的數(shù)字政府

國(guó)務(wù)院政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化、與省級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的整合和與商業(yè)化應(yīng)用平臺(tái)服務(wù)的互嵌，正在構(gòu)成一個(gè)數(shù)字技術(shù)撬動(dòng)治理變革的數(shù)字政府平臺(tái)。數(shù)據(jù)與平臺(tái)之間是一種共生關(guān)系，數(shù)據(jù)為平臺(tái)運(yùn)行提供了基礎(chǔ)支撐，而平臺(tái)又為數(shù)據(jù)共享和處理提供了保障。而政府是一個(gè)龐大的公共組織，各類事項(xiàng)的相關(guān)數(shù)據(jù)必然被不同部門所掌握，部門出于自身利益考慮，往往在數(shù)據(jù)交換共享上缺乏積極性。審批與監(jiān)管在職能分類上是相互區(qū)別的，但這兩種行政行為在時(shí)空維度上又是先后繼承和穿插的。審批部門與監(jiān)管部門各自擁有不同的信息匯集渠道因而也掌握著相互交叉又彼此獨(dú)立的數(shù)據(jù)。無(wú)論是審批部門還是監(jiān)管部門，其所掌握的數(shù)據(jù)必然與各自的權(quán)責(zé)以及職能直接相關(guān)。審批與監(jiān)管之間協(xié)同性差的重要原因就在于部門之間存在“數(shù)字壁壘”和“數(shù)據(jù)鴻溝”，因此數(shù)據(jù)共享機(jī)制是審管銜接機(jī)制的重中之重。

（三）加快建成法治化的營(yíng)商環(huán)境

數(shù)字政府建設(shè)的一個(gè)重要維度就是實(shí)現(xiàn)政府事項(xiàng)、流程以及機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，數(shù)字化手段為其帶來(lái)了新的契機(jī)、提供了技術(shù)支撐和保障。特別是政府服務(wù)事項(xiàng)和監(jiān)管事項(xiàng)清單的梳理明確了審批與監(jiān)管部門之間的權(quán)責(zé)邊界，只有權(quán)責(zé)明確才能使得各司其職，為兩者之間的對(duì)接提供保障。實(shí)踐中一些地區(qū)探索使用法律法規(guī)編碼化手段進(jìn)行政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)以及監(jiān)管事項(xiàng)清單的梳理，這一過(guò)程使非結(jié)構(gòu)化的法律法規(guī)轉(zhuǎn)變形成了結(jié)構(gòu)化的表達(dá)，使零散的法律法規(guī)片段形成了統(tǒng)一有效的整體，實(shí)現(xiàn)了流程的精準(zhǔn)化，同時(shí)，通過(guò)法律法規(guī)編碼化實(shí)現(xiàn)了對(duì)事項(xiàng)的動(dòng)態(tài)管理，當(dāng)法律出現(xiàn)“立改廢”時(shí)能及時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)事項(xiàng)清單的調(diào)整。

三、傳統(tǒng)時(shí)期審管聯(lián)動(dòng)的類型范疇

（一）審管內(nèi)部聯(lián)動(dòng)

21世紀(jì)初行政審批制度改革開(kāi)始由上而下推行，為了提升審批效率，“行政許可服務(wù)中心”在各地相繼建立。行政許可服務(wù)中心的建立將帶有審批職能的各政府部門物理凝聚于同一空間內(nèi)，但本身的部門權(quán)力并未進(jìn)行轉(zhuǎn)移，因此，在這種模式下審批與監(jiān)管屬于同一利益共同體，其聯(lián)動(dòng)的阻力也相對(duì)較小。另外，由于部分事項(xiàng)的特殊性，在推行相對(duì)集中行政許可權(quán)改革時(shí)便將這些事項(xiàng)保留在原業(yè)務(wù)主管部門，而未移交行政審批局，這部分事項(xiàng)的性質(zhì)類似于行政許可服務(wù)中心模式下的審管聯(lián)動(dòng)，都屬于內(nèi)部聯(lián)動(dòng)。

（二）審管內(nèi)外聯(lián)動(dòng)

為進(jìn)一步破除部門間藩籬，各地陸續(xù)探索推行相對(duì)集中行政許可權(quán)改革。其改革的核心內(nèi)容是成立行政審批局，再將行業(yè)主管部門的部分審批權(quán)劃轉(zhuǎn)至行政審批局，由行政審批局統(tǒng)一審批。將多個(gè)部門的審批權(quán)合一，這本身意味著審批環(huán)節(jié)的弱化，但審批的主要目的是核查市場(chǎng)主體是否符合相關(guān)經(jīng)營(yíng)要求，這一邏輯要求與向事中事后監(jiān)管過(guò)渡的內(nèi)涵一致。因此，對(duì)于推行相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的事項(xiàng)，其內(nèi)在便天然地要求審批與監(jiān)管之間的聯(lián)動(dòng)。目前的制度安排下審批與監(jiān)管的權(quán)限分屬不同部門，通常會(huì)缺乏協(xié)同動(dòng)機(jī)。在“寬審批、嚴(yán)監(jiān)管”和“事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變”等政策和理念的影響推動(dòng)下，審批部門越來(lái)越需要更加精準(zhǔn)高效地實(shí)施審批，由于審批的不斷后置，監(jiān)管部門需要監(jiān)管的主體和范圍也不斷擴(kuò)充，這便需要審批部門提供更加詳細(xì)的市場(chǎng)主體信息，從而避免“多頭監(jiān)管”和“監(jiān)管真空”現(xiàn)象，進(jìn)而提升監(jiān)管效能。

（三）審管層級(jí)聯(lián)動(dòng)

在推行行政審批制度改革的過(guò)程中，縱向?qū)蛹?jí)之間的事權(quán)劃分也不容忽視?！皟蓚€(gè)積極性”是我國(guó)處理層級(jí)關(guān)系的重要原則，高層級(jí)政府掌握過(guò)多的行政審批權(quán)不利于提升市場(chǎng)活力更不利于激發(fā)低層級(jí)政府的積極性，高層級(jí)政府不斷下放給低層級(jí)政府審批權(quán)限是目前的一個(gè)重要趨勢(shì)。由于各地實(shí)際情況較為復(fù)雜，在審批權(quán)限下放的過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)層級(jí)職能部門之間承接、層級(jí)行政審批局之間承接或職能部門與行政審批局之間承接等多種情況，這與各地的行政審批具體制度安排有關(guān)。出于權(quán)責(zé)一致的原則，在下放審批權(quán)限的過(guò)程中也會(huì)將監(jiān)管職責(zé)移交，但由于審批具有短期性，而監(jiān)管具有長(zhǎng)期性，會(huì)出現(xiàn)過(guò)去高層級(jí)政府審批的部分事項(xiàng)如今需要低層級(jí)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)后續(xù)監(jiān)管。

這三種聯(lián)動(dòng)基本涵蓋了目前實(shí)際中存在的審管聯(lián)動(dòng)的內(nèi)涵范疇，對(duì)于審管內(nèi)部聯(lián)動(dòng)而言，其面臨的部門利益之間掣肘較少，因此困難和阻力最小。對(duì)于審管層級(jí)聯(lián)動(dòng)而言，其一般都為短期性業(yè)務(wù)交接協(xié)同，因此其解決阻力也較小。對(duì)于審管內(nèi)外聯(lián)動(dòng)而言，其涉及范圍最廣，情況也最為復(fù)雜，面臨著“部門理性”“數(shù)據(jù)孤島”等多重困境，因而也是目前需要研究和解決的重點(diǎn)。

四、數(shù)字政府背景下審管聯(lián)動(dòng)的邏輯內(nèi)涵

（一）以事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化為前提條件

權(quán)責(zé)不清和權(quán)責(zé)模糊是制約監(jiān)管效能的重要因素，各地針對(duì)上述情況梳理公布了監(jiān)管事項(xiàng)清單或目錄等作為劃分權(quán)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)化的嘗試一定程度解決了部門之間的推諉扯皮現(xiàn)象。但是這種1.0版本的標(biāo)準(zhǔn)化也存在著較多的問(wèn)題，特別是現(xiàn)行監(jiān)管事項(xiàng)的法律標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)是靜態(tài)的，當(dāng)相關(guān)立法部門廢止或更新時(shí)在監(jiān)管系統(tǒng)中不能得到及時(shí)的更正或調(diào)整，這勢(shì)必影響執(zhí)法的效果及公正性。以數(shù)字化手段將法律法規(guī)編碼化，從而建立權(quán)威、統(tǒng)一、編碼化的法律法規(guī)數(shù)據(jù)平臺(tái)有助于解決上述不足。部分地區(qū)探索基于編碼化法律法規(guī)，對(duì)監(jiān)管清單和權(quán)責(zé)清單進(jìn)行了梳理，并根據(jù)其設(shè)定依據(jù)，建立了監(jiān)管清單、權(quán)責(zé)清單與編碼化法律法規(guī)的關(guān)聯(lián)。同時(shí)利用信息化手段，以編碼化法律法規(guī)作為核心數(shù)據(jù)，由系統(tǒng)自動(dòng)梳理出監(jiān)管清單與權(quán)責(zé)清單的對(duì)照關(guān)系，將未匹配到監(jiān)管事項(xiàng)的權(quán)責(zé)，預(yù)生成為執(zhí)法部門的新監(jiān)管事項(xiàng)，由執(zhí)法部門對(duì)新的監(jiān)管事項(xiàng)進(jìn)行確認(rèn)、完善工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管清單的“補(bǔ)缺”。法律法規(guī)編碼化是標(biāo)準(zhǔn)化2.0版本的典型代表，標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)手段的成熟是標(biāo)準(zhǔn)化更加有效、更加科學(xué)的基礎(chǔ)，而以編碼為基礎(chǔ)的事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化則是數(shù)字政府背景下推行審管聯(lián)動(dòng)的前提條件。

（二）以數(shù)據(jù)共享化為核心支撐

審管聯(lián)動(dòng)旨在為企業(yè)營(yíng)造寬松審批條時(shí)，同時(shí)兼顧市場(chǎng)秩序避免監(jiān)管的“缺位”和“重復(fù)”。因此，審管聯(lián)動(dòng)的核心便在于審批與監(jiān)管部門之間的信息共享。官僚制度下受制于部門理性的影響，部門之間往往傾向于逃避責(zé)任，經(jīng)常出現(xiàn)“數(shù)字鴻溝”現(xiàn)象。數(shù)據(jù)共享是串聯(lián)部門業(yè)務(wù)、放大監(jiān)管效能、構(gòu)建平臺(tái)式監(jiān)管模式的基礎(chǔ)和前提。審批數(shù)據(jù)和監(jiān)管數(shù)據(jù)從部門現(xiàn)實(shí)運(yùn)行來(lái)看具有極大的關(guān)聯(lián)性，審批部門掌握著市場(chǎng)主體的基本信息、業(yè)務(wù)信息、材料列表、流程信息等審批流程及辦理意見(jiàn)、通知書等，而監(jiān)管部門掌握著責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證等與行政審批有關(guān)的監(jiān)管信息。部分地區(qū)依托“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，開(kāi)發(fā)了審管聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)模塊，集審批結(jié)果即時(shí)推送、監(jiān)管部門即時(shí)認(rèn)領(lǐng)、監(jiān)管信息反饋、協(xié)同處理辦件等功能于一體，實(shí)現(xiàn)了事項(xiàng)審批與監(jiān)管信息的雙向告知、信息互通，促進(jìn)了行政審批與日常監(jiān)管工作的有效銜接。

（三）以體系組織化為有效保障

事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)共享化和流程一體化的核心落腳點(diǎn)在于組織化體系的有效保障。審批與監(jiān)管事項(xiàng)在標(biāo)準(zhǔn)化的過(guò)程中實(shí)質(zhì)是部門之間權(quán)責(zé)利益的梳理，利用大數(shù)據(jù)手段能夠?qū)崿F(xiàn)“查漏補(bǔ)缺”，但是審批與監(jiān)管部門之間責(zé)任的協(xié)調(diào)和銜接還需依賴有效的組織機(jī)構(gòu)予以解決。數(shù)據(jù)共享的實(shí)質(zhì)是打通部門之間的信息藩籬，而信息藩籬的本質(zhì)又是部門利益分割，因此，強(qiáng)而有力的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是推行數(shù)據(jù)共享的重要保障。流程一體化的實(shí)質(zhì)是部門之間流程的重塑和整合，而統(tǒng)籌部門之間重塑流程的核心就在于牽頭工作機(jī)制。部分地區(qū)以市委網(wǎng)信辦牽頭實(shí)施推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，因?yàn)辄h群部門牽頭協(xié)調(diào)能力強(qiáng)，對(duì)輿論、宣傳、意識(shí)形態(tài)、社會(huì)穩(wěn)定等工作均有所涉獵，該牽頭單位既符合“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”綜合性工作的需要，又熟悉數(shù)據(jù)管理和電子政務(wù)建設(shè)，輔以直屬市級(jí)的大數(shù)據(jù)管理中心，能夠較為全面地執(zhí)行建設(shè)任務(wù)。通過(guò)黨管數(shù)據(jù)能夠很好地起到協(xié)調(diào)組織作用，以黨組織的優(yōu)勢(shì)為事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)共享化和流程一體化提供便利。

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（作者單位：華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院）