美國對外金融制裁的表現(xiàn)及我國應(yīng)對

摘要：金融制裁屬于定向和定位靈活的制裁方式，是經(jīng)濟制裁的一個組成部分，也是壓力外交的一種重要方式。近年來，美國針對其競爭對手或“敵對國”頻繁使用金融制裁手段，以最小化成本實現(xiàn)對制裁對象的精準打擊。研究美國金融制裁的方式、效果以及被制裁國的應(yīng)對舉措，對維護我國金融安全具有重要啟示意義。本文以美國對俄羅斯、伊朗和朝鮮三國的金融制裁為案例，圍繞制裁特點、反制措施、影響結(jié)果三方面展開論述。研究發(fā)現(xiàn)，盡管美國對三國金融制裁的范圍不斷擴大、速度不斷加快、烈度不斷提高，且已對它們的經(jīng)濟發(fā)展造成一定的負面沖擊，但美國卻并未完全達到預(yù)期目標，三國在政治立場上對美更趨強硬。有鑒于此，面對美國金融制裁的威脅，我國應(yīng)綜合采取臨時性、進攻性、防守性應(yīng)對策略，穩(wěn)步增強經(jīng)濟實力，積極推進人民幣國際化，并聯(lián)合各國構(gòu)建應(yīng)對美國金融霸權(quán)的制約機制，來維護自身金融安全。

關(guān)鍵詞：金融制裁；美元霸權(quán)；金融安全；美國對外政策

中圖分類號：F831.6"文獻標志碼：A"文章編號：1003-5559-（2024）05-0067-09

一、引言

新世紀以來，伴隨全球金融一體化，金融資本在世界體系中逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，并為金融制裁在國際博弈中的應(yīng)用創(chuàng)造了條件。在當(dāng)前的國際金融體系中，美國占據(jù)絕對優(yōu)勢地位，其不僅擁有高度發(fā)達的金融市場，還壟斷全球金融基礎(chǔ)設(shè)施，并主導(dǎo)著國際主要金融機構(gòu)。在此條件下，美國頻繁使用金融制裁手段，針對戰(zhàn)略競爭對手或“敵對國”的政府、組織、個人等采取阻斷其金融交易和資金流動的懲罰性措施，并配合綜合施策、極限施壓等方式來達成戰(zhàn)略目標。目前，在中美戰(zhàn)略博弈的背景下，美國對中國的戰(zhàn)略定位已經(jīng)由“利益攸關(guān)方”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹ち腋偁幷摺?，其將中國視為頭號戰(zhàn)略競爭對手以及全球秩序的最大挑戰(zhàn)。在此背景下，美國頻繁利用金融制裁手段對俄羅斯、伊朗、朝鮮實行戰(zhàn)略遏制，也給我國的國家金融安全帶來了巨大威脅。本文首先分析美國對外金融制裁的內(nèi)在基礎(chǔ)和實施方式，然后結(jié)合近幾年美國對俄、伊、朝三國金融制裁的具體案例，歸納其對外金融制裁的新趨勢、新特點，最后提出我國應(yīng)對策略。

二、美國對外金融制裁的內(nèi)在基礎(chǔ)及實施方式

金融制裁是經(jīng)濟制裁中最嚴厲的形式，是一種定向和定位靈活的“聰明制裁”（SmartSanc-tion），其目的主要在于威懾、脅迫和懲罰，同時，廣泛影響目標國的企業(yè)、個人、社會組織、政府機構(gòu)乃至軍隊[1]。美國對外金融制裁高度依賴美元霸權(quán)所產(chǎn)生的非均等權(quán)力。即美元在國際貨幣體系中的超然地位，以及美國對全球金融體系的強大控制力，構(gòu)成了美國實施金融霸權(quán)的基礎(chǔ)，并使其擁有實施金融制裁的特權(quán)[2]。

（一）美國金融制裁的內(nèi)在基礎(chǔ)

美國對外金融制裁的內(nèi)在基礎(chǔ)來自美元霸權(quán)。在當(dāng)今的國際金融體系下，美元屬國際本位貨幣，它使美國擁有強大的政治與經(jīng)濟優(yōu)勢，長期穩(wěn)坐全球金融霸主的“寶座”[3]。一方面，美元具有高度一致的價值和內(nèi)生穩(wěn)定性，是國際貨幣體系中不可或缺的貨幣。其高度流動性為美元資產(chǎn)價值提供了較為合理的預(yù)期，并支撐了美國遍布全球的交易網(wǎng)絡(luò)。通過靈活利用美元，美國得以“盤活”遍布全球的政治和經(jīng)濟資源，使其服務(wù)于本國利益，并強化自身在全球金融利益分配格局中的主導(dǎo)地位[4]。另一方面，美國通過整頓財政、穩(wěn)定物價、健全銀行體系、開放金融市場、推動自由貿(mào)易等措施，打造自身在全球金融體系中的“燈塔”形象，增強各國對美元乃至美國創(chuàng)造信貸能力的信心。正是基于以上條件，美國當(dāng)前已形成成熟的金融制裁體系，不僅運作模式和法律依據(jù)日臻完備，而且實施效果越發(fā)顯著，持續(xù)推動實現(xiàn)金融制裁的收益最大化?？梢哉f，在對外實施金融制裁方面，美國擁有全球獨一無二的優(yōu)勢。其他國家即使想要實施金融制裁，也只有得到美國的支持才會有效[5]。

（二）美國金融制裁的實施方式

第一，制裁手段。得益于美元全球經(jīng)濟“流動性之錨”的地位，美國實施金融制裁的“工具箱”相當(dāng)豐富。具體來看，在資金使用方面，其通常采取凍結(jié)、沒收資產(chǎn)等最直接的制裁方式；在資金融通方面，往往采取限制制裁實體和個人的融資權(quán)利，禁止國內(nèi)金融機構(gòu)與被制裁國進行交易，禁止美元流入被制裁國，制裁目標國銀行系統(tǒng)，禁止國際基金組織、世界銀行等向目標國發(fā)放貸款和提供擔(dān)保，利用國際信用評級機構(gòu)下調(diào)被制裁國的信用評級等方式；在支付結(jié)算方面，則采取禁止制裁實體和個人使用如環(huán)球銀行金融電信協(xié)會（SocietyforWorldwideInterbankFi-nancialTelecommunication，SWIFT）、清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)（ClearinghouseInterbankPaymentsSystem，CHIPS）等平臺，并取締被制裁國的銀行卡、信用卡、電子支付等相關(guān)業(yè)務(wù)。另外，為了最大化制裁影響力，美國還時常配合采取次級制裁方式，即對與被制裁對象有關(guān)的第三國企業(yè)或個人實施制裁[6]。

第二，法律依據(jù)。美國對外金融制裁由其成文法和行政指令指導(dǎo)實施，相關(guān)法律主要包括美國憲法、《國家緊急狀態(tài)法》（NationalEmergenciesAct）、《對敵貿(mào)易法》（TradingWiththeEnemyAct）、《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》（InternationalEmer-gencyEconomicPowersAct）和《聯(lián)合國參與法》（UnitedNationsParticipationActof1945）等。同時，美國憲法賦予國會管理國際貿(mào)易和商業(yè)的權(quán)力，國會則授權(quán)總統(tǒng)當(dāng)發(fā)生威脅到美國國家安全、外交政策或經(jīng)濟穩(wěn)定的緊急情況時，總統(tǒng)可簽署行政令對外實施金融制裁或其他相關(guān)措施，以幫助維系國家安全或?qū)崿F(xiàn)外交目標[7]。

第三，執(zhí)行部門。美國實施金融制裁的主要部門為海外資產(chǎn)控制辦公室（TheOfficeofFor-eignAssetsControl，OFAC）。該部門是財政部下屬部門，其通過與美國國務(wù)院和其他聯(lián)邦機構(gòu)協(xié)同對外實施金融制裁。在具體實踐時，OFAC通過合規(guī)程序?qū)彶?、?nèi)部審計、例行現(xiàn)場檢查、調(diào)查和“吹哨人機制”等方式查處非法交易。而其執(zhí)行效果有賴于兩方面的互補：一是OFAC對違規(guī)行為的執(zhí)法；二是OFAC對金融機構(gòu)的合規(guī)激勵。OFAC最重要的職責(zé)是擬定和更新金融制裁名單，即“特別認定國民和阻截人員名單”（Spe-ciallyDesignatedNationalsandBlockedPersonList，SDNList）。該名單上的個人、公司或其他實體是“特別認定國民”，美國的個人和公司被禁止與其進行交易。

第四，壓力機制。美國銀行體系擁有大量資金，以及對其他國家發(fā)展經(jīng)濟至關(guān)重要的貸款把控權(quán)，從而形成一個影響巨大、傳播迅速的壓力傳導(dǎo)機制。美國聯(lián)邦政府通過三大銀行監(jiān)管機構(gòu)，即聯(lián)邦儲備委員會、聯(lián)邦存款保險公司、貨幣監(jiān)理署，對銀行體系進行監(jiān)管。當(dāng)美國想要對某國實施金融制裁時，可以通過對自身監(jiān)管的銀行施壓，這些銀行再利用對資金的控制權(quán)力迫使被制裁國改變其行為。同時，美國銀行在取得國會、政府的授權(quán)后，也可直接對外國政府實施金融制裁。其常見的實施手段是將被制裁國與外界的賬戶聯(lián)系切斷，從而使被制裁國無法獲得硬通貨，也就無法順利進行對外貿(mào)易。若被制裁國央行也遭受制裁，則擾亂效果會成倍放大。這主要因為被制裁國不僅會面臨通脹壓力，還不得不進行成本高昂的補救措施，例如，洗錢、以物易物或大規(guī)模使用現(xiàn)金交易等。另外，美國還會給全球銀行體系提供監(jiān)視名單，以阻止可疑的金融交易。由于美國掌握著全球一半以上的銀行和經(jīng)濟市場份額，對全球主流金融機構(gòu)擁有極強的領(lǐng)導(dǎo)力，因此，其他國家的央行或商業(yè)銀行由于忌憚美國制裁，即便沒有國際法或國內(nèi)法的強制要求，也會在實操中自覺遵循美國所列出的制裁名單。

三、美國對外金融制裁的案例分析

在百年大變局疊加世紀疫情的復(fù)雜局面下，全球金融體系進入調(diào)整變革的關(guān)鍵期，美國對外金融制裁也呈現(xiàn)出新的趨勢和特點。本文以美國對俄羅斯、伊朗、朝鮮三國的金融制裁為案例，對此進行具體分析。

（一）對俄羅斯實施金融制裁

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國與俄羅斯一直試圖摸索出區(qū)別于冷戰(zhàn)時期兩國對抗的某種新型雙邊關(guān)系，但在現(xiàn)實因素的影響下，始終未能重塑正常的相處模式。兩國總體呈對抗態(tài)勢，并保持“斗而不破”的動態(tài)平衡。自2014年克里米亞危機爆發(fā)以來，為了在最大程度上阻遏俄羅斯在烏克蘭東部地區(qū)的戰(zhàn)略擴張，美國階段性地運用金融制裁手段對俄展開戰(zhàn)略博弈。至2022年2月俄烏沖突爆發(fā)后，美國更是對俄實施了新一輪強力的金融制裁。

1.制裁特點。第一，針對俄羅斯個人和實體實施制裁。美國將俄羅斯眾多金融、能源和國防行業(yè)的個人與實體列入SDN名單。一方面，禁止美國個人與實體與其進行資金往來，并限制清單上的主體獲取融資和技術(shù)，從而對俄羅斯關(guān)鍵行業(yè)實施精準打擊；另一方面，對全球其他與這些清單上往來的個人和實體進行制裁，以達到二級制裁的目的。自2022年2月以來，OFAC已將兩千余個與俄羅斯有關(guān)的目標列入黑名單。第二，瞄準俄羅斯銀行業(yè)施加制裁。美國對俄最大金融機構(gòu)——俄羅斯聯(lián)邦儲蓄銀行（Sberbank）以及俄最大私人銀行——阿爾法銀行（AlfaBank），實施全面封鎖，不僅凍結(jié)兩家銀行在美資產(chǎn)，還禁止美國公民與其進行金融往來。這項策略還產(chǎn)生“外溢效應(yīng)”，令俄羅斯銀行業(yè)超過80%的資產(chǎn)受到制裁影響。第三，聯(lián)合盟友將俄羅斯排擠出國際主流金融體系。美國糾集歐盟、英國、加拿大等伙伴，將部分俄羅斯金融機構(gòu)排除出SWIFT，進而對俄羅斯的跨境結(jié)算制造障礙。俄羅斯央行數(shù)據(jù)顯示，2022年上半年，俄羅斯銀行業(yè)總共損失249.5億美元。其中，大約三分之二的損失與外匯業(yè)務(wù)直接相關(guān)。而這與美西方的金融制裁脫不了干系。

2.反制措施。為抗衡美國金融制裁帶來的負面沖擊，一方面，俄羅斯采取盧布錨定硬通貨、穩(wěn)定股票及資本市場等措施，防止國內(nèi)經(jīng)濟劇烈震蕩。2022年2月，俄羅斯要求私營企業(yè)和出口商將自2022年年初以來80%的外匯收益兌換為本幣，同時對外匯出口嚴加管制。同月，為抑制盧布貶值和通貨膨脹的風(fēng)險，俄央行宣布將基準利率從9.5%提升至20%。此后，俄央行幾番上調(diào)或下調(diào)基準利率，并于2024年2月宣布將其暫時維持在16%。此外，俄羅斯還將盧布與黃金掛鉤，以此來穩(wěn)定盧布價格。

另一方面，俄羅斯區(qū)別對待“不友好”與“友好”國家和地區(qū)，對前者實施針對性的反制措施，與后者則加強經(jīng)貿(mào)合作，維護本國經(jīng)濟活動空間。2022年3月，俄羅斯將包括美國、歐盟成員國、英國、烏克蘭在內(nèi)的48個國家和地區(qū)列入“不友好國家和地區(qū)”名單，要求該名單上的國家和地區(qū)必須以盧布結(jié)算天然氣，以盧布支付相關(guān)債務(wù)。迫于壓力，美國在一些領(lǐng)域放寬了對俄羅斯的制裁措施。譬如，SWIFT并未移除俄羅斯聯(lián)邦儲備銀行和俄羅斯天然氣工業(yè)銀行，并豁免了包括能源在內(nèi)的子項目。這項措施使得制裁影響下的俄羅斯石油和天然氣等能源出口收入不減反增。此外，面對美西方的強力制裁，俄羅斯轉(zhuǎn)向中國、印度、中東、非洲等市場，積極拓展米爾支付體系（Mir）、銀行金融信息傳輸系統(tǒng)（SPFS）的應(yīng)用范圍，借以維持全球貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)，減少對西方市場的依賴[8]。

3.影響結(jié)果。總體上看，美國的金融制裁使俄羅斯承受了較大的負面沖擊，主要表現(xiàn)為以下三個方面。第一，引發(fā)盧布匯率劇烈變動，使俄羅斯面臨嚴重通脹壓力。2022年3月，盧布先貶后升，10日跌至歷史最低點，即1美元≈135.81俄羅斯盧布，17日又飆升至1美元≈96.50俄羅斯盧布。其后，盧布總體呈現(xiàn)先升后貶的趨勢。截至2023年9月30日，盧布與美元匯率約為1美元≈97.36俄羅斯盧布。從2023年10月至2024年4月，盧布兌美元又呈現(xiàn)小幅波動升值趨勢，最終達到4月30日的1美元≈92.83俄羅斯盧布。第二，造成俄羅斯部分產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈斷裂。金融制裁除了影響信息化學(xué)品制造、電子及通信設(shè)備制造、航空航天器制造等關(guān)鍵行業(yè)外，還嚴重影響了軍工行業(yè)的正常運轉(zhuǎn)，致使俄羅斯無法生產(chǎn)補充各類高新技術(shù)武器和先進機械設(shè)備。而受沖擊最嚴重的半導(dǎo)體行業(yè)，其實際產(chǎn)量僅能滿足行業(yè)需求的三分之一。另外，汽車產(chǎn)業(yè)和航空產(chǎn)業(yè)也受到影響。汽車產(chǎn)業(yè)方面，重要功能部件或零配件的短缺造成汽車產(chǎn)量劇烈下降。2022年上半年，俄羅斯本土車輛生產(chǎn)量下降40%，其中，第二季度降幅高達63%。2022年初，俄羅斯約有3000家汽車經(jīng)銷商，而到了2023年初已有160家倒閉[9]。航空產(chǎn)業(yè)方面，目前，俄羅斯商用飛機主要供應(yīng)商波音公司（Boeing）及空客公司（Airbus）都已采取極端措施，切斷了俄羅斯獲取飛機關(guān)鍵零部件的渠道，導(dǎo)致俄羅斯大量商用飛機停飛，使俄羅斯航空業(yè)受到重創(chuàng)。第三，導(dǎo)致俄羅斯居民收入減少。俄羅斯統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2022年第三季度俄羅斯居民實際收入（稅前和利息支付前）繼第二季度下降1.9%后，又下降了2.4%，到2022年第四季度，居民實際收入才有了小幅回升，同比上漲0.4%[10]。受金融制裁的持續(xù)影響，2023年中期，俄羅斯居民的平均月收入為4.78萬盧布，按目前匯率折合約為500美元；而十年前，俄羅斯居民的平均月收入為3.83萬盧布，按當(dāng)時匯率折合約為1100美元。這意味著當(dāng)前俄羅斯居民平均月收入還不到十年前的一半[11]。

不過，在本輪美俄博弈中，俄羅斯通過采取多樣化的反制措施，并依靠龐大的外匯儲備、豐富的自然資源、較輕的債務(wù)負擔(dān)以及經(jīng)濟自給自足等優(yōu)勢，避免了經(jīng)濟的全面崩潰[12]。2022年，俄羅斯GDP總額萎縮2.1%，至2023年，俄羅斯經(jīng)濟已恢復(fù)了增長態(tài)勢，全年經(jīng)濟增長3.6%，5月的經(jīng)濟增速甚至一度達到了5.4%。從失業(yè)率和預(yù)算赤字等關(guān)鍵經(jīng)濟指標來看，俄羅斯經(jīng)濟狀況也表現(xiàn)得較為穩(wěn)定。截至2023年11月，俄羅斯失業(yè)率為2.9%。該指標從2020年9月6.3%的高點一路走低，降至當(dāng)前較為合理的區(qū)間[13]。另外，根據(jù)2023年俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算以及2024—2025年的預(yù)算規(guī)劃法案，俄羅斯2023年預(yù)算收入為26.13萬億盧布（占GDP的17.4%），支出為29.056萬億盧布（占GDP的19.4%），赤字預(yù)計為2.926萬億盧布，約占GDP的2%。由此可知，赤字率維持在低于3%的安全范圍內(nèi)[14]。

（二）對伊朗實施金融制裁

美國對伊朗金融制裁始于1979年伊斯蘭革命。彼時，卡特政府根據(jù)第12170號行政命令凍結(jié)了約81億美元的伊朗資產(chǎn)，其中包括銀行存款、黃金和其他形式資產(chǎn)。在其后的四十余年時間里，美國從未停止過對伊朗的金融制裁，甚至多次提出“全方位”“最嚴厲”等口號，試圖運用制裁措施逼迫伊朗轉(zhuǎn)變政治體制，徹底向美國霸權(quán)屈服。

1.制裁特點。第一，利用“石油美元”對伊朗實施制裁。石油是世界貿(mào)易中重要的大宗商品，并且主要以美元計價。目前，出口石油是伊朗獲得外匯的最主要途徑。因此，只要石油仍以美元結(jié)算，伊朗就不得不受制于美國的金融壓力。美國不僅對涉及銷售伊朗實體石化產(chǎn)品的公司實施制裁，還單方面要求所有國家停止從伊朗進口石油。這些被制裁的公司包括：波斯灣石化工業(yè)商業(yè)公司（PersianGulfPetrochemicalIndustriesCommercialCo.）、眾祥石化有限公司（TriliancePetrochemicalCo.Ltd.）、伊朗國家石油公司（Na-tionalIranianOilCompany）等等。

第二，借《伊朗核協(xié)議》反復(fù)挑起制裁。2021年拜登政府上臺后，基本延續(xù)了前任特朗普政府強硬的對伊政策。上臺之初，拜登就向伊朗發(fā)出威懾言論，其聲稱在伊朗遵守2015年《伊朗核協(xié)議》的條款之前，不會解除對伊朗的金融制裁。2022年9月，伊朗國內(nèi)爆發(fā)大規(guī)?？棺h運動，示威者譴責(zé)伊朗最高領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊，并呼吁推翻伊斯蘭共和國政府。美國趁機于9月22日宣布對伊朗道德警察以及伊朗各安全組織的七名高級領(lǐng)導(dǎo)人實施金融制裁，封鎖美國管轄范圍內(nèi)的任何財產(chǎn)或財產(chǎn)權(quán)益，并聲稱將對任何為受制裁實體提供交易或服務(wù)便利的各方處以高額罰款。同時，美國還表示，基于伊朗在俄烏沖突中明顯支持俄羅斯的立場，伊核談判將被無限期暫停。至此，伊核問題談判再次陷入僵局。

第三，借對伊朗金融制裁服務(wù)國內(nèi)政治。美國對伊朗實施金融制裁，不僅是出于外交考量，也意圖以此來穩(wěn)定內(nèi)政，凝聚社會共識，轉(zhuǎn)移國內(nèi)矛盾。從對伊朗金融制裁的時間節(jié)點來看，當(dāng)美國國內(nèi)社會矛盾突出時，美國對伊金融制裁手段往往更加激進。譬如，美國在1980年伊朗人質(zhì)事件、“9·11”事件后的對伊金融制裁中，制裁手段極其激進，甚至將伊朗直接認定為“恐怖主義國家”，以此減輕國內(nèi)“觀眾成本”壓力。由此可見，美國以核擴散、人權(quán)、恐怖主義等為理由，反復(fù)發(fā)動對伊金融制裁，其根本目的始終是阻遏伊朗成為中東地區(qū)的霸權(quán)國，并維護自身在中東地區(qū)的話語權(quán)和影響力。

第四，對伊朗的金融制裁還有意針對中國企業(yè)。近幾年，伴隨中美戰(zhàn)略博弈加劇，美國開始將金融制裁重點放在了與伊朗有業(yè)務(wù)往來的中國高科技企業(yè)上。譬如，2018年4月，美國商務(wù)部與OFAC對華為和中興兩家中國公司進行調(diào)查，認為二者違反了美國對伊朗制裁的相關(guān)法規(guī)，并最終決定對二者展開制裁。2018年12月1日，加拿大警方應(yīng)美國政府司法互助要求，在溫哥華逮捕了中國華為公司副董事長孟晚舟。美國指稱孟晚舟涉嫌違反美國制裁伊朗的規(guī)定，并對其提起了“銀行欺詐罪”等指控，引起國際輿論一片嘩然。盡管在中國政府的努力下，孟晚舟最終于2021年9月24日被釋放并返回中國，美國法院隨后也正式撤銷了對其指控，但通過此例也足見美國金融制裁效果的影響之大。

2.反制措施。對于美國的金融制裁，伊朗采取了多種應(yīng)對措施。一方面，伊朗強化對外經(jīng)貿(mào)合作，不斷加強與區(qū)域國家的經(jīng)濟聯(lián)系，尤其是擴大石油出口和貨物貿(mào)易，以此增加外匯收入。石油出口方面，伊朗采取了各類規(guī)避性措施，如關(guān)閉油輪上的定位追蹤設(shè)備，通過第三國中介進行銷售等，使本國石油出口始終保持在一個較高水平。2022年，伊朗石油出口創(chuàng)收達540億美元。2023年1—10月，石油出口收入為299億美元，同比增長10%。貨物貿(mào)易方面，在2022—2023財年，伊朗貨物貿(mào)易量（不包括石油出口）約為1.6億噸，貿(mào)易額為1128.2億美元，比上一財年增加113.8億美元。此外，伊朗還采取了諸如使用加密貨幣、建立易貨貿(mào)易系統(tǒng)和替代性國際貿(mào)易結(jié)算體系等手段，擴展與周邊國家的經(jīng)貿(mào)渠道。根據(jù)伊朗海關(guān)總署數(shù)據(jù)，2023年4月至5月，僅兩個月就有232.6萬噸國際商品從伊朗過境，日益顯現(xiàn)出其“國際走廊”的作用。進出口方面，2023年1—10月，中國、伊拉克、阿聯(lián)酋、土耳其和印度是伊朗前五大出口市場，阿聯(lián)酋、中國、土耳其、德國和印度則是其主要進口來源地[15]。

另一方面，伊朗不斷強化自身軍事實力，積極尋求外交突圍。伊朗除了發(fā)展遠程導(dǎo)彈和無人機技術(shù)，加大對自身核計劃的投資外，還通過支持敘利亞政府、黎巴嫩真主黨、也門胡塞武裝等地區(qū)政府和組織，擴大在中東地區(qū)的影響力，并借此提高對美國的威懾力。同時，伊朗還通過減少履行《伊朗核協(xié)議》中的核領(lǐng)域承諾來回應(yīng)美國的“極限施壓”，并積極尋求與美談判機會，希望通過外交途徑緩和同美國關(guān)系。此外，伊朗還積極對接中國的“一帶一路”倡議，并于2023年正式成為上海合作組織的成員國，以此增強對華經(jīng)濟合作，拓展外交空間。

3.影響結(jié)果?？陀^上說，美國利用金融制裁方式，將伊朗排除于國際主流金融體系之外，使伊朗經(jīng)濟遭受了顯著的不利影響，飽受貨幣貶值和通貨膨脹之苦。2018年，伊朗里亞爾對美元的匯率大幅貶值，從1美元≈伊朗36052里亞爾降到1美元≈伊朗44070里亞爾。此后，雖然匯率小幅上升至1美元≈伊朗44134里亞爾，但相較2012年仍貶值明顯。同時，自2019年以來，伊朗通貨膨脹率始終維持在大于30%的較高水平，在最嚴重的2022年甚至達到43.5%，給本國經(jīng)濟發(fā)展帶來沉重壓力。然而，值得注意的是，近兩年，在美伊博弈進入常態(tài)化、持續(xù)化的同時，美國對伊朗金融制裁呈現(xiàn)減緩態(tài)勢，使伊朗經(jīng)濟狀況有了一定程度的改善。GDP增長方面，根據(jù)國際貨幣基金組織數(shù)據(jù)，2023年，伊朗GDP規(guī)模達到4358億美元，較2022年增長5.4%，高于發(fā)展中國家4.1%的平均增速。2024年，伊朗GDP增長率預(yù)計將達到3.7%，仍將維持在較高水平[16]。

（三）對朝鮮實施金融制裁

美國對朝鮮的金融制裁是冷戰(zhàn)的遺物，具有強烈的意識形態(tài)色彩，并與核不擴散以及半島問題緊密聯(lián)系在一起。自2006年朝鮮首次進行核試驗以來，美國及其盟友紛紛對朝進行金融制裁，主要目的是為迫使其放棄核武器計劃。在此過程中，美國廣泛領(lǐng)導(dǎo)且參與了一系列對朝金融制裁行動。2008年，小布什總統(tǒng)頒布第13466號行政命令，根據(jù)《對敵貿(mào)易法》對朝鮮實施限制。隨后，美國擴大了“2008年國家緊急狀態(tài)”的范圍，并增添多項措施，如財產(chǎn)封鎖、交易禁令、出口管制等，來應(yīng)對朝鮮核武器擴散、恐怖襲擊等突發(fā)情況。2017年特朗普政府上臺后，以“極限施壓”的名義對朝實施了一系列金融制裁措施，并頒布了《以制裁反擊美國敵人法案》（CAAT-SA）。該法案明令禁止美國的個人或企業(yè)向援助朝鮮的外國政府提供援助。2021年拜登政府上臺后，繼續(xù)對朝施加壓力，多次對朝鮮導(dǎo)彈計劃相關(guān)的組織和個人進行制裁。

1.制裁特點。第一，制裁力度不斷加強。表面上，美國對朝鮮金融制裁的目的是阻止核擴散，謀求半島問題的和平解決。但是長期以來，美國始終沒有表現(xiàn)出解決問題的誠意，反而忽視朝鮮民眾的合理訴求，不斷加大對朝制裁力度。2016年1月，在朝鮮進行第4次核試驗后，美國國會以超高支持率通過《2016年對朝鮮制裁和政策強化法》（SummaryoftheNorthKoreaSanctionsandPolicyEnhancementActof2016）。該法案首次規(guī)定總統(tǒng)負有法律義務(wù)，應(yīng)調(diào)查涉及武器擴散、人權(quán)侵害和網(wǎng)絡(luò)黑客的個人和實體，將其列入名單，并加以制裁。同時，該法案明確要求總統(tǒng)必須“阻止并查禁一切財產(chǎn)和財產(chǎn)利益的交易”，對象不只是被指定人員，還包括“朝鮮政府或朝鮮勞動黨”，以及朝鮮政府的“代理人、媒介和受其控制的實體?！?017年8月，美國國會又頒布《通過制裁反擊美國對手法案》（CounteringAmerica’sAdversariesThroughSanctionsAct），明令禁止美國向援助朝鮮的外國政府提供援助，以期對朝鮮實施更加嚴厲的封鎖和遏制。同年，作為“極限施壓”行動的一部分，美國前任總統(tǒng)特朗普簽署第13810號行政命令，要求美國從其金融體系中減少或凍結(jié)與朝鮮進行商品、服務(wù)或技術(shù)貿(mào)易的任何企業(yè)、組織及個人的資產(chǎn)。同時，任何進入朝鮮的飛機或船舶也被禁止在180天內(nèi)進入美國。美國時任財政部部長史蒂文·姆努欽（StevenMnuchin）宣稱：“外國金融機構(gòu)現(xiàn)在應(yīng)該已經(jīng)注意到，他們可以選擇與美國或朝鮮做生意，但不能兩者兼得。”[17]

第二，頻繁運用次級制裁手段。美國借助“長臂管轄權(quán)”，使金融制裁波及與朝鮮進行特定交往的第三國金融機構(gòu)。2016年1月，在朝鮮繼續(xù)進行核試驗后，美國時任總統(tǒng)奧巴馬簽署行政令，推出新的制裁舉措，重點打擊幫助朝鮮獲得外部收入的行業(yè)，譬如，每年帶來大量美元收入的煤炭行業(yè)以及金融服務(wù)業(yè)等。美國公司還被禁止與牽涉朝鮮武器項目的公司進行交易。2022年5月，美國財政部發(fā)表聲明稱，將對涉及朝鮮導(dǎo)彈計劃的一系列實體與個人實施制裁，具體制裁對象包括：朝鮮第二自然科學(xué)院駐白俄羅斯的代表鄭永南（JongYongNam）、朝鮮高麗航空貿(mào)易公司（AirKoryo）、俄羅斯遠東銀行（FarEasternBank）和史普尼克銀行（Sputnik）等。美國財政部副部長布萊恩·納爾遜（BrianNelson）公開聲稱，將持續(xù)強力執(zhí)行現(xiàn)有制裁政策，以期朝鮮回歸外交談判桌。從當(dāng)前形勢來看，美國將繼續(xù)執(zhí)著于運用各類次級制裁手段在國際上封鎖朝鮮的對外經(jīng)貿(mào)交往，以達到在國際金融體系中孤立朝鮮的目的。

2.反制措施。對于美國長期系統(tǒng)性的金融制裁，朝鮮始終態(tài)度強硬，并主要從外交和軍事的層面予以回應(yīng)。一方面，朝鮮頻頻通過外交手段指責(zé)美國，試圖在國際輿論層面對其形成壓力。朝鮮對外堅稱，美國金融制裁朝鮮的理由是惡意抹黑，旨在煽動其他國家對朝實施封鎖。2021年9月，朝中社發(fā)表署名評論文章，批評美國在朝鮮半島問題上采取雙重標準，并表示這是導(dǎo)致朝美對話持續(xù)陷入僵局的主要原因。2022年1月，朝鮮勞動黨第八屆中央委員會第六次政治局會議通報了美國侵犯朝鮮主權(quán)的報告，會議表示朝鮮將以“更強有力的手段”壓制美國對朝敵對行為。2023年6月，朝鮮強力譴責(zé)美國、韓國正將朝鮮半島的緊張局勢推向“核戰(zhàn)爭邊緣”。此外，朝鮮最高人民會議在2024年1月15日發(fā)布決定，廢除祖國和平統(tǒng)一委員會、金剛山國際旅游局等朝韓事務(wù)機構(gòu)。朝鮮勞動黨總書記金正恩也公開表示，應(yīng)在憲法中將韓國定義為“頭號敵國”和“永遠的主敵”。朝鮮此番舉動劍指美韓，既試圖影響2024年度的美國大選，也力圖對尹錫悅政府親美反朝的政策發(fā)出警告。

另一方面，朝鮮不顧國際社會的強烈反對，繼續(xù)研發(fā)中程、遠程導(dǎo)彈，借此表達對美國的不滿。尤其在拜登政府執(zhí)政后，朝鮮對美國的態(tài)度經(jīng)歷了從觀察、期待到失望、憤怒，直至主動博弈的過程。這與拜登政府表態(tài)積極，但實際上卻冷待朝鮮的政策密切相關(guān)。在意識到拜登政府“言行不一”后，朝鮮再次強化了洲際彈道導(dǎo)彈和中程彈道導(dǎo)彈的試射力度，試圖以此提升威懾力，促使美國回到談判桌前。2022年11月，朝鮮導(dǎo)彈試射頻率創(chuàng)下新高，至少發(fā)射了46枚彈道導(dǎo)彈及其他導(dǎo)彈。2023年3月，朝鮮向其東海岸附近海域發(fā)射了兩枚短程彈道導(dǎo)彈。同年12月，其又發(fā)射了“火星炮—18”型洲際彈道導(dǎo)彈，并聲稱該導(dǎo)彈是朝鮮戰(zhàn)略武裝力量的“核心武器系統(tǒng)”。此外，2024年1月，朝鮮還在其東部水域進行了“海嘯—5—23”水下核武器系統(tǒng)的重要試驗，稱該行動是為了應(yīng)對美日韓舉行的海上聯(lián)合演習(xí)。

3.影響結(jié)果。盡管美國的金融制裁阻礙了朝鮮大部分的合法貿(mào)易，但由于朝鮮本就長期游離于國際金融體系之外，加之美國制裁本身執(zhí)行不力，朝鮮經(jīng)濟受到的影響有限[18]。從2011年至2014年，朝鮮的GDP年均增幅維持在1%左右，在2016年甚至達到了3.9%[19]。同時，在美國制裁下，朝鮮的大米、玉米、石油等商品的國內(nèi)價格仍然保持相對穩(wěn)定。美元對朝鮮圓的市場匯率也維持相對穩(wěn)定[20]。另外，朝鮮在多年與美國制裁博弈的過程中，還形成了某種反制經(jīng)驗，能夠極大地降低金融制裁的影響。值得一提的是，雖然美國金融制裁沒有導(dǎo)致朝鮮經(jīng)濟受到顯著負面影響，但2020—2022年的新冠肺炎疫情卻對朝鮮經(jīng)濟帶來了劇烈沖擊。朝鮮GDP在2020年萎縮了4.5%，直至2022年才稍有好轉(zhuǎn)，但仍為-0.2%，尚未實現(xiàn)正向增長[21]。

四、我國應(yīng)對策略

在特朗普政府和拜登政府兩屆政府執(zhí)政時期，美國已對華采取了一系列金融制裁行動，將諸多中國實體與個人列入SDN名單，并打著國家安全幌子，妄圖遏制我國的經(jīng)濟發(fā)展[22]。由于我國已深度融入以美國為主導(dǎo)的全球金融體系，為防范美國金融制裁所帶來的風(fēng)險，我國應(yīng)考慮從以下幾方面來妥善應(yīng)對。

（一）臨時性策略

臨時性策略主要是指在短期內(nèi)實行積極財政政策與多重貨幣政策。面對美國金融制裁，我國的核心任務(wù)是維持國內(nèi)貨幣體系、銀行體系和金融市場的穩(wěn)定。其一，應(yīng)采取積極的財政政策，增加財政支出，從需求側(cè)為經(jīng)濟發(fā)展提供動力，并通過降低稅收、增發(fā)國債、增加政府支出和轉(zhuǎn)移支付等手段，防止或?qū)_金融制裁造成的失業(yè)率上升和通貨膨脹等。其二，應(yīng)實行有效的多重貨幣政策。一方面，通過積極的貨幣政策，降低利率準備金率、再貼現(xiàn)率，適度增加貨幣供應(yīng)量，實施較為寬松的貨幣政策，向銀行系統(tǒng)注入足夠流動性，以此維持銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定；另一方面，借助穩(wěn)健的貨幣政策，限制外匯流出，強制結(jié)售匯，使用固定匯率或靜態(tài)匯率等，穩(wěn)定國內(nèi)金融和貨幣市場，防止本幣大幅貶值和金融制裁引發(fā)貨幣危機。當(dāng)然，臨時性策略僅是一種權(quán)宜之計，并不能從根本上解決美國金融制裁所帶來的負面效應(yīng)，僅起到一定的緩沖作用[23]。

（二）進攻性策略

進攻性策略主要是指采取一定的反制措施，對美國的金融制裁進行有效回應(yīng)。我國應(yīng)當(dāng)借鑒他國的相關(guān)經(jīng)驗，結(jié)合具體國情，為反金融制裁提供法律保障。譬如，俄羅斯與伊朗都曾發(fā)布反制裁的相關(guān)法案。2018年5月，俄羅斯發(fā)布《反制裁法》，授權(quán)政府在總統(tǒng)做出決定后，針對俄羅斯聯(lián)邦和俄羅斯的敵對行動實施反制措施。2022年3月，俄羅斯又出臺了“不友好國家和地區(qū)”名單，采取了更具針對性的反制措施。伊朗則于2020年12月通過《反制裁戰(zhàn)略法案》，采取了諸多復(fù)興本國核工業(yè)的實質(zhì)性措施，并啟用相應(yīng)反脅迫工具，旨在對抗敵對國家的制裁。作為抗衡美國金融制裁的法律武器，這些法案的出臺反映了相關(guān)國家反抗美國金融霸權(quán)的強硬態(tài)度，從而在相當(dāng)程度上維護了其各自內(nèi)部的金融秩序。

基于上述經(jīng)驗，我國也應(yīng)在立法方面采取措施，逐步構(gòu)筑起反金融制裁的國內(nèi)基礎(chǔ)。實際上，我國已在2020年頒布《不可靠實體清單規(guī)定》，于2021年頒布《中華人民共和國反外國制裁法》和《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》，又于2023年頒布新版《商用密碼管理條例》及《中國禁止出口限制出口技術(shù)目錄》等。這些法律法規(guī)的發(fā)布，有利于依法反制一些西方國家或國際組織對我國的遏制打壓，有效提升我國應(yīng)對外部風(fēng)險挑戰(zhàn)的法治能力，加快形成系統(tǒng)完備的涉外法律體系。下一步，我國應(yīng)著手制定《金融穩(wěn)定法》等來逐步穩(wěn)固國內(nèi)的金融安全基礎(chǔ)，并不斷完善國內(nèi)反金融制裁的法律框架和行政手段，以防范外部金融制裁風(fēng)險。另外，我國還可設(shè)立專門的反制裁機構(gòu)，對金融制裁措施進行系統(tǒng)、詳細、綜合的評估，同時，還應(yīng)建立跨部門協(xié)同機制，構(gòu)筑起應(yīng)對外部金融制裁壓力的“防守線”。

（三）防守性策略

防守性策略主要是指通過穩(wěn)固自身金融體系，加強國內(nèi)經(jīng)濟的韌性和抗壓能力，來抵抗金融制裁的影響。國內(nèi)層面，在全球經(jīng)濟增長乏力的當(dāng)下，我國應(yīng)積極尋找經(jīng)濟發(fā)展新增長點，努力提高綜合經(jīng)濟實力，推動國內(nèi)國際經(jīng)濟“雙循環(huán)”和國內(nèi)經(jīng)濟供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，持續(xù)推進改革開放，堅定不移走高質(zhì)量發(fā)展之路。同時，推動國內(nèi)美元需求側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，降低對美元的剛性需求，優(yōu)化外匯儲備結(jié)構(gòu)，適度提高英鎊、歐元、日元等外匯儲備比重，積極監(jiān)管國內(nèi)的外匯使用情況。

國際層面，應(yīng)加強同世界各國的聯(lián)系，深化國際經(jīng)貿(mào)、金融聯(lián)系，提高人民幣國際影響力，為國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展提供穩(wěn)定且具有活力的外部環(huán)境。其中，最重要的應(yīng)對策略就是促進人民幣國際化。盡管當(dāng)前推動人民幣國際化機遇與風(fēng)險并存，但推動這一進程將是我國應(yīng)對美國金融制裁風(fēng)險，推進同世界各國金融合作的客觀要求[24]。對此，我國可考慮采取以下措施：其一，借助“一帶一路”倡議以及《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）的新機遇，在各類多邊以及區(qū)域自貿(mào)區(qū)的構(gòu)建下，打造穩(wěn)定的區(qū)域經(jīng)濟“朋友圈”；其二，推進人民幣石油結(jié)算，構(gòu)造“石油人民幣”體系，利用好我國目前在數(shù)字支付、結(jié)算方面所取得的優(yōu)勢，探索數(shù)字人民幣的使用；其三，繼續(xù)推廣人民幣跨境支付系統(tǒng)（Cross-borderInterbankPay-mentSystem，CIPS），降低國際金融市場目前以SWIFT和CHIPS系統(tǒng)占據(jù)壟斷地位的現(xiàn)狀可能對我國金融體系造成系統(tǒng)性打擊的風(fēng)險等。

五、結(jié)語

布雷頓森林體系崩潰后，美元開始成為全球擁有特殊地位的“基軸貨幣”，國際貨幣體系進入美元本位制時代。在美元本位制下，美國試圖塑造全球金融資本主義新階段的主導(dǎo)權(quán)，重構(gòu)全球金融制度體系，而金融制裁則是其最重要的表現(xiàn)形式之一。金融制裁具有成本小、指向精準、效果明顯的特點，目前已成為美國實施的效率最高的制裁手段之一。美國頻繁使用凍結(jié)賬戶、沒收資產(chǎn)、切斷美元使用渠道、抑制投融資途徑、制裁銀行系統(tǒng)等方式，使得被制裁國資金急速外流、貨幣急劇貶值、外匯儲備耗盡、通貨膨脹高企甚至經(jīng)濟崩潰。美國除了對俄羅斯、伊朗、朝鮮等主權(quán)國家實施金融制裁外，還將目標對準一些國際機構(gòu)、跨國公司及恐怖組織等。然而，許多被制裁主體已在長期對美博弈中探索出了美國金融制裁的應(yīng)對措施，能夠在一定程度上減輕金融制裁的負面影響。同時，這些主體始終堅持對美持強硬的政治態(tài)度?？傊?，美國過度使用金融制裁，將透支自身的信用，導(dǎo)致國際社會對美元的離心傾向，進一步影響金融制裁的效果[25]。未來，以美元本位制為特征的國際貨幣體系不會一直持續(xù)，國際社會必將繼續(xù)朝貨幣多極化方向發(fā)展。在這一背景下，我國應(yīng)當(dāng)靈活采取臨時性、進攻性、防守性應(yīng)對策略，積極推動人民幣國際化，努力提高金融抗壓能力，反制金融霸權(quán)主義，以維護全球各國的經(jīng)濟利益以及國際社會的公平正義。

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ThePerformanceofU.S.FinancialSanctionsandChina'sResponse

——BasedonCaseStudiesofRussia，IranandNorthKorea

SUNZhiqiang，YERujing

（ShandongUniversity，Weihai，Shandong264200，China）

Abstract：Financialsanctions，asatargetedandflexibleformofsanctioning，arepartofeconomicsanctionsandanimportantmethodofcoercivediplomacy.Inrecentyears，theUnitedStateshasfrequentlyusedfinancialsanctionsagainstitscompetitorsor“hostilecountries”toachievepreciseimpactsonthetargetsatminimumcosts.TostudythemethodsandeffectsofU.S.financialsanctions，aswellasthecountermeasuresofthesanctionedcountries，hassignificantimplicationsformaintainingChina'sfinancialsecurity.TakingthefinancialsanctionsagainstRussia，IranandNorthKoreaascases，thispaperdiscussesthecharacteristics，countermeasures，andconsequencesofsanctions.Thestudyfindsthatalthoughthescope，speed，andintensityofthefinancialsanctionsimposedbytheUnitedStatesonthethreecountriescontinuedtoexpand，whichhadacertainnegativeimpactontheireconomicdevelopment，theU.S.hasnotfullyachieveditsanticipatedobjectives，withthethreecountrieshardeningtheirpoliticalstanceagainsttheU.S.Giventhis，inthefaceofthethreatofU.S.financialsanctions，Chinashouldadoptcomprehensivelytemporary，offensive，anddefensiveresponsestrategies，steadilybolstereconomicstrength，activelypromotetheinternationalizationofRMB，andcollaboratewithothercountriestobuildamechanismforrestrainingU.S.financialhegemony，therebysafeguardingitsownfinancialsecurity.

Keywords：financialsanctions;dollarhegemony;financialsecurity;U.S.foreignpolicy

（責(zé)任編輯：竇靜）