公平競爭審查制度審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

白鈺 馮均科

【摘要】公平競爭審查制度是我國的一項(xiàng)重大決策部署， 對其開展審計(jì)評價(jià)是審計(jì)監(jiān)督助力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系和全國統(tǒng)一大市場的重要路徑。本文首先從國家審計(jì)的監(jiān)督治理功能和監(jiān)督優(yōu)勢對開展公平競爭審查制度審計(jì)評價(jià)的必要性進(jìn)行闡釋； 然后分析PSR（壓力—狀態(tài)—響應(yīng)）模型在公共政策審計(jì)評價(jià)中運(yùn)用的可行性， 并提出審計(jì)評價(jià)指標(biāo)構(gòu)建的邏輯框架； 在此基礎(chǔ)上， 對公平競爭審查制度審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)及運(yùn)用進(jìn)行說明； 最后從完善相關(guān)政策法規(guī)、 樹立研究型審計(jì)思維、 責(zé)任落實(shí)到人三個(gè)方面對該指標(biāo)體系的應(yīng)用提出相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】公平競爭審查制度；審計(jì)評價(jià)；PSR模型；公共政策審計(jì)；國家審計(jì)

【中圖分類號】F239.44 ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2023）16-0091-7

行政權(quán)力對經(jīng)濟(jì)不合理的干預(yù)是維護(hù)公平競爭秩序面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一（葉光亮，2016b）。2016年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（簡稱《意見》）， 標(biāo)志著公平競爭審查制度正式建立。公平競爭審查制度是指“政府部門在制定有關(guān)政策措施時(shí)， 要按照建設(shè)統(tǒng)一開放、 競爭有序市場體系的要求， 充分考慮政策措施對市場競爭的影響， 防止排除、 限制市場競爭， 保障市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”①， 它是我國的一項(xiàng)重大決策部署。 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系行動(dòng)方案》中均對落實(shí)公平競爭審查制度提出了相關(guān)要求， 但該項(xiàng)制度是否有利于維護(hù)市場的公平競爭還取決于制度的實(shí)施情況。對公平競爭審查制度開展審計(jì)評價(jià)是審計(jì)監(jiān)督助力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系和全國統(tǒng)一大市場的重要路徑。

一、 開展公平競爭審查制度審計(jì)評價(jià)的必要性

一方面， 國家審計(jì)的監(jiān)督治理功能使得其可以對公平競爭審查制度開展審計(jì)監(jiān)督?；诠彩芡胸?zé)任理論， 政府受托管理公共經(jīng)濟(jì)資源， 在使用公權(quán)力的過程中可能會(huì)出現(xiàn)濫用權(quán)力的現(xiàn)象， 國家審計(jì)的產(chǎn)生正是對公權(quán)力的控制（馮均科等，2012）。 《“十四五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中指出， “公權(quán)力行使到哪里， 審計(jì)監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里”。隨著審計(jì)監(jiān)督治理能力的不斷提高， 審計(jì)機(jī)關(guān)開始對公共政策的貫徹落實(shí)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。關(guān)于審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)， 2021年修訂的《審計(jì)法》第二十六條規(guī)定， “根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排， 審計(jì)機(jī)關(guān)可以對被審計(jì)單位貫徹落實(shí)國家重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策措施情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過監(jiān)督公共政策執(zhí)行、 制約公共政策執(zhí)行過程中的權(quán)力運(yùn)行等更好地服務(wù)于國家治理（王姝，2012）。公平競爭審查制度是規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)用的一項(xiàng)重要政策措施， 對其開展的審計(jì)監(jiān)督是對規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)用審查的再監(jiān)督， 是對公權(quán)力運(yùn)用及其效果進(jìn)行的有效監(jiān)督。因此， 從國家審計(jì)監(jiān)督治理功能來看， 需要對該項(xiàng)制度開展審計(jì)監(jiān)督。在審計(jì)實(shí)踐方面， 從現(xiàn)階段我國重大政策貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題清單中也可以看出： 審計(jì)機(jī)關(guān)對未按照《意見》要求及時(shí)修訂相關(guān)政策， 存在設(shè)置地域和注冊資本限制條件的問題進(jìn)行了揭示②； 廣東省審計(jì)廳在保持公平公正市場環(huán)境方面重點(diǎn)審查落實(shí)公平競爭審查等情況③。在理論研究方面， 晏維龍和莊尚文（2018）、 盛鈞俁（2022）也分別從新時(shí)代中國特色社會(huì)主義審計(jì)制度要促進(jìn)公平和效率的統(tǒng)一功能和“審計(jì)全覆蓋”的角度對審計(jì)監(jiān)督推動(dòng)公平競爭審查制度的實(shí)施進(jìn)行了分析。

另一方面， 國家審計(jì)監(jiān)督的優(yōu)勢可以促進(jìn)公平競爭審查制度的落地見效。國家審計(jì)在公權(quán)力監(jiān)控體系中具有比較優(yōu)勢， 是一種集綜合性、 獨(dú)立性和專業(yè)性于一體的長效監(jiān)控機(jī)制（晏維龍，2015）。將公平競爭審查制度的外部監(jiān)督主體擴(kuò)展到審計(jì)機(jī)關(guān)， 可以同社會(huì)監(jiān)督、 市場監(jiān)管部門監(jiān)督等外部監(jiān)督形成合力， 促進(jìn)公平競爭審查制度的貫徹落實(shí)。首先， 從公共政策審計(jì)的主體來看， 其包括審計(jì)署、 省級審計(jì)廳、 市縣審計(jì)局各級審計(jì)機(jī)關(guān)。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下， 各級審計(jì)機(jī)關(guān)對省、 市、 縣各級政策制定機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行公平競爭審查制度的情況進(jìn)行審計(jì)， 有利于緩解由于地域環(huán)境差異和地理距離差異而產(chǎn)生的信息不對稱問題， 充分地了解被審計(jì)單位的情況， 從而有效開展審計(jì)工作。同時(shí)， 將審計(jì)結(jié)果向上級審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)告， 有利于對各地區(qū)各領(lǐng)域制度實(shí)施情況、 存在的問題等進(jìn)行信息匯總， 通過信息的分析和傳遞為各級審計(jì)機(jī)關(guān)、 審查實(shí)施主體提供參考。其次， 從公共政策審計(jì)的內(nèi)容來看， 其是對政策全周期的審計(jì)， 審計(jì)機(jī)關(guān)可從政策的制定、 政策的執(zhí)行和政策的效果三個(gè)方面促進(jìn)政策的落實(shí)， 具體來說： （1）前瞻性地對各級政策制定機(jī)關(guān)是否科學(xué)合理地制定適合本級機(jī)關(guān)的公平競爭審查制度實(shí)施方案進(jìn)行審查， 盡早揭示政策存在的問題， 對審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的影響市場公平競爭的風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行預(yù)警， 為政策制定者提供信息； （2）過程性地對政策執(zhí)行偏差進(jìn)行糾正， 確保政策預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)； （3）回溯性地對政策實(shí)施效果進(jìn)行評價(jià)， 提高政策的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。通過對政策周期全過程的監(jiān)督， 及時(shí)“治已病”、 有效“防未病”， 促進(jìn)公平競爭審查制度的落地見效。

并且， 現(xiàn)階段我國實(shí)施的競爭審查主要是政策制定機(jī)關(guān)的“自我審查”， 可能影響審查的中立性（江飛濤，2021）， 容易使審查流于形式（戚聿東和郝越，2022）。國家審計(jì)的獨(dú)立性保障了審計(jì)監(jiān)督的質(zhì)量， 能夠彌補(bǔ)“自我審查”方式存在的不足。 《審計(jì)法》第五條規(guī)定， “審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)， 不受其他行政機(jī)關(guān)、 社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。審計(jì)機(jī)關(guān)不參與各級政策的制定， 依法行使其監(jiān)督權(quán)， 并將審計(jì)結(jié)果向本級人民政府報(bào)告， 通過審計(jì)結(jié)果公告對外披露。因此， 公共政策審計(jì)既可以對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行直接糾偏， 也可以通過行政指令和社會(huì)監(jiān)督進(jìn)行糾偏（鄭偉宏和廖林，2021）， 與其他外部監(jiān)督形成監(jiān)督合力， 有效促進(jìn)公平競爭審查制度的貫徹落實(shí)。

二、 公平競爭審查制度審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的邏輯框架

（一）PSR模型運(yùn)用于公共政策審計(jì)評價(jià)的可行性

PSR（壓力—狀態(tài)—響應(yīng)）模型是由經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在 David J. Rapport 等于1979年提出的 Stress-Response 框架的基礎(chǔ)上發(fā)展形成的（周美靜等，2020）。從廣義上講， PSR模型構(gòu)成環(huán)境（政策）周期的一部分， 包括問題感知、 政策制定、 監(jiān)控和政策評估（OECD，1993）。在公共政策分析領(lǐng)域， 托馬斯·R·戴伊（2010）指出， 政策分析的目的是“研究政府在做什么、 為什么這樣做、 這樣做的結(jié)果是什么”， 可以從政治體系特征、 社會(huì)和經(jīng)濟(jì)狀況、 公共政策三方面之間作用與反作用的角度分析公共政策制定的原因和結(jié)果。這與PSR模型的內(nèi)在邏輯具有一定的相似性。其中， “壓力”體現(xiàn)了政策主體為什么這樣做， “狀態(tài)”體現(xiàn)了政策實(shí)施的結(jié)果是什么， “響應(yīng)”體現(xiàn)了政策相關(guān)單位或部門做了什么， 即采取了哪些政策響應(yīng)措施。在公共政策分析領(lǐng)域， 周美靜等（2020）將PSR模型用于我國稀土政策演進(jìn)分析中； 在審計(jì)評價(jià)領(lǐng)域， 黃溶冰（2016）、 胡耘通和何佳楠（2019）將PSR模型用于審計(jì)評價(jià)的指標(biāo)構(gòu)建中。這為將PSR模型用于公共政策審計(jì)評價(jià)提供了理論基礎(chǔ)。因此， 本文借鑒PSR模型來構(gòu)建公平競爭審查制度審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系。

（二）基于PSR模型的公平競爭審查制度審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建思路

基于PSR模型的公平競爭審查制度審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系包括壓力指標(biāo)、 狀態(tài)指標(biāo)和響應(yīng)指標(biāo)。

1. 壓力指標(biāo)。壓力指標(biāo)反映了責(zé)任主體貫徹落實(shí)公平競爭審查制度的影響因素。對公平競爭審查制度的貫徹落實(shí)是責(zé)任主體做出的一項(xiàng)決策， 該項(xiàng)決策會(huì)受到責(zé)任主體動(dòng)機(jī)和能力的影響， 因此壓力指標(biāo)可以從責(zé)任主體的動(dòng)機(jī)和能力方面進(jìn)行構(gòu)建。在動(dòng)機(jī)指標(biāo)方面， 各責(zé)任主體可能面臨著促進(jìn)市場公平競爭、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多重任務(wù)。而在“政治錦標(biāo)賽”下， 部分地方政府官員出于晉升壓力也有動(dòng)機(jī)在提升本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的同時(shí)做出不利于競爭對手所在地區(qū)的事情， 產(chǎn)生地方保護(hù)等行為（周黎安，2004）， 這可能會(huì)影響該項(xiàng)制度的貫徹落實(shí)。基于多任務(wù)委托代理理論， 責(zé)任主體面臨的激勵(lì)因素可能影響任務(wù)目標(biāo)的完成。因此， 可以圍繞公平競爭審查制度的激勵(lì)和問責(zé)因素選擇相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)評價(jià)。在能力指標(biāo)方面， 各責(zé)任主體在開展公平競爭審查時(shí)也可能由于自身能力不足， 導(dǎo)致問題發(fā)現(xiàn)不全面等。例如， 實(shí)施主體準(zhǔn)確識別限制、 排除競爭條款的能力不足， 導(dǎo)致審查范圍不全等（戚聿東和郝越，2022）。各責(zé)任主體可以通過提高自身審查能力或借助外部力量提高審查質(zhì)量， 因此可以圍繞能力的提升等選擇相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)評價(jià)。

2. 狀態(tài)指標(biāo)。狀態(tài)指標(biāo)反映了公平競爭審查制度的實(shí)施效果， 是政策目標(biāo)的體現(xiàn)。公平競爭可以分成兩個(gè)維度， 即政府端的遵循公平競爭原則與維護(hù)公平競爭秩序以及市場端的各類市場主體之間展開公平競爭（孫晉，2021）。公平競爭審查制度不僅要求政策制定機(jī)關(guān)對制定的涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策進(jìn)行審查， 而且要求對經(jīng)審查后出臺的政策影響全國統(tǒng)一大市場建設(shè)和公平競爭的情況進(jìn)行定期評估。政策制定機(jī)關(guān)對政策內(nèi)容是否符合公平競爭原則的審查， 能夠減少政府的不當(dāng)干預(yù)， 提高政策的公平性， 從而促進(jìn)市場的公平競爭。因此， 狀態(tài)指標(biāo)可以從政府端的政策層面效果和市場端的市場層面效果兩個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建。在政策層面效果方面， 可以圍繞政策內(nèi)容是否符合公平競爭原則， 如是否存在限制性、 歧視性政策等， 選擇指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)評價(jià)； 在市場層面效果方面， 可以圍繞公平競爭的市場環(huán)境、 市場主體公平競爭程度等選擇指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)評價(jià)。

3. 響應(yīng)指標(biāo)。響應(yīng)指標(biāo)反映了責(zé)任主體貫徹落實(shí)公平競爭審查制度過程中采取的響應(yīng)措施， 可以從本地區(qū)或本單位公平競爭審查制度的制定（簡稱“政策制定”）、 政策執(zhí)行和政策調(diào)整等方面對響應(yīng)指標(biāo)進(jìn)行構(gòu)建。在政策制定方面， 政策制定的公平性是公平競爭審查制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)， 只有政策公平才能促進(jìn)市場的公平競爭。張潤澤（2010）指出， 公正的公共政策應(yīng)該是民主、 公開透明的， 且有利于以往最少受惠者和社會(huì)弱勢群體。因此， 可以圍繞政策制定的民主性、 公開透明性和扶持性選擇指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)評價(jià)。在政策執(zhí)行方面， 政策執(zhí)行的有效性是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障， 政策只有被無偏地“落地”才能“見效”。因此， 可以圍繞公平競爭審查制度任務(wù)的推進(jìn)情況、 任務(wù)目標(biāo)的完成情況等選擇指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)評價(jià)。在政策調(diào)整方面， 政策執(zhí)行過程中會(huì)暴露出一些問題或是因?yàn)檎攮h(huán)境的變化等需要對政策進(jìn)行調(diào)整， 而政策調(diào)整的及時(shí)性、 適當(dāng)性以及新舊政策的銜接性是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。例如， OECD（2019）在《競爭評估工具書：第二卷指南》中討論了祖父條款（Grandfather clauses）可能提高市場進(jìn)入壁壘等問題， 以及應(yīng)該如何制定有利于市場競爭的祖父條款。因此， 可以圍繞政策調(diào)整是否及時(shí)、 新舊政策是否有效銜接等選擇指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)評價(jià)。

綜上， 基于PSR模型的公平競爭審查制度審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系的邏輯框架如圖1所示。

三、 公平競爭審查制度審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

（一）指標(biāo)構(gòu)建依據(jù)

《意見》要求政策制定機(jī)關(guān)在制定涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的相關(guān)政策時(shí)進(jìn)行公平競爭審查。2021年市場監(jiān)管總局等五部門印發(fā)的《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》（簡稱《實(shí)施細(xì)則》）對該項(xiàng)制度的實(shí)施進(jìn)行了規(guī)范， 2022年《反壟斷法》第五條明確規(guī)定“國家建立健全公平競爭審查制度”。公平競爭審查制度是一項(xiàng)重要的制度安排， 《審計(jì)法》規(guī)定“根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排， 審計(jì)機(jī)關(guān)可以對被審計(jì)單位貫徹落實(shí)國家重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策措施情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。本文主要以《意見》和《實(shí)施細(xì)則》為依據(jù)， 對指標(biāo)進(jìn)行構(gòu)建。

（二）指標(biāo)構(gòu)建原則

指標(biāo)的構(gòu)建需要滿足以下原則： （1）相關(guān)性原則。首先， 要與公平競爭審查制度相關(guān)， 從壓力、 狀態(tài)和響應(yīng)三個(gè)方面選擇反映政策貫徹落實(shí)影響因素、 實(shí)施效果和響應(yīng)措施的指標(biāo)； 其次， 要與被審計(jì)對象承擔(dān)的受托責(zé)任相關(guān)， 以受托責(zé)任為基礎(chǔ)， 根據(jù)政策內(nèi)容， 結(jié)合被審計(jì)對象的職責(zé)和權(quán)力范圍選擇評價(jià)指標(biāo)。（2）科學(xué)性原則。要科學(xué)合理地選擇評價(jià)指標(biāo)， 將定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合， 通過問卷調(diào)查、 數(shù)據(jù)分析等方法， 科學(xué)合理地對責(zé)任主體受托責(zé)任的履行情況進(jìn)行全面的審計(jì)評價(jià)， 以得到被審計(jì)對象的認(rèn)可。（3）可比性原則?？杀刃栽瓌t包括橫向可比性和縱向可比性， 其中： 橫向可比性是指相同評價(jià)指標(biāo)在不同群體之間要具有可比性， 以便區(qū)域間對政策執(zhí)行情況進(jìn)行比較分析； 縱向可比性要求指標(biāo)能夠反映出不同時(shí)點(diǎn)政策效果的變化趨勢， 以便對政策的效果進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析。（4）重要性原則。評價(jià)指標(biāo)的選擇要具有代表性和重要性， 從利益相關(guān)者反映比較強(qiáng)烈、 問題比較突出的領(lǐng)域選取審計(jì)評價(jià)指標(biāo)， 并進(jìn)行成本效益分析。

（三）具體指標(biāo)構(gòu)建

1. 壓力指標(biāo)的構(gòu)建。

（1）動(dòng)機(jī)指標(biāo)?！兑庖姟吩诮∪礁偁帉彶楸Ｕ洗胧┲兄赋鲆凹訌?qiáng)執(zhí)法監(jiān)督”“強(qiáng)化責(zé)任追究”， 《實(shí)施細(xì)則》在監(jiān)督與責(zé)任追究中也從問題的反映和舉報(bào)、 抽查機(jī)制、 考核制度等方面進(jìn)行了說明。因此， 可以從是否建立問題反映渠道、 公平競爭審查制度考核占黨政實(shí)績考核比例、 政策措施抽查比率、 發(fā)現(xiàn)問題移送處理人員數(shù)量等方面選擇評價(jià)指標(biāo)。

（2）能力指標(biāo)?！秾?shí)施細(xì)則》指出“政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行公平競爭審查， 可以咨詢專家學(xué)者、 法律顧問、 專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見”， 各責(zé)任主體在開展審查工作時(shí)， 可以通過咨詢專家意見提高其審查質(zhì)量， 也可以通過對審查標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)習(xí)研討提高自身審查能力。因此， 可以從是否建立公平競爭審查工作專家?guī)臁?開展公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)學(xué)習(xí)研討次數(shù)、 開展公平競爭審查工作交流次數(shù)等方面選擇評價(jià)指標(biāo)。

2. 狀態(tài)指標(biāo)的構(gòu)建。

（1）政策層面指標(biāo)。王小魯?shù)龋?020）在對企業(yè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行評價(jià)時(shí)， 從政策規(guī)章制度公開透明、 行政執(zhí)法公正、 地方保護(hù)、 對不同企業(yè)一視同仁四個(gè)方面對政策的公開、 公平和公正進(jìn)行了評價(jià)， 使用政府在行政審批、 執(zhí)法檢查、 行業(yè)準(zhǔn)入、 投資等其他方面的過多干預(yù)對地區(qū)政府干預(yù)進(jìn)行了評價(jià)。因此， 可以借鑒上述研究， 通過對市場主體進(jìn)行問卷調(diào)查， 選擇政策公平性水平和政府干預(yù)程度等指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)評價(jià)。

（2）市場層面指標(biāo)。對于市場公平競爭的評價(jià)， 張三保等（2020）從融資、 創(chuàng)新、 競爭公平、 資源獲取和市場中介五個(gè)方面對市場環(huán)境（以公平競爭為效果目標(biāo)）進(jìn)行了評價(jià)。并且， 公平競爭的市場環(huán)境是良好營商環(huán)境的重要內(nèi)容， 《優(yōu)化營商環(huán)境條例》指出要從市場主體和社會(huì)公眾滿意度方面對營商環(huán)境進(jìn)行評價(jià)。因此， 可以借鑒上述研究， 選擇公平競爭的市場環(huán)境、 市場主體對市場公平競爭的滿意度等指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)評價(jià)。

3. 響應(yīng)指標(biāo)的構(gòu)建。

（1）政策制定指標(biāo)。 《意見》在“制定實(shí)施細(xì)則”中指出， “各地區(qū)、 各部門要緊密結(jié)合實(shí)際， 制定相關(guān)政策措施清理廢除工作方案”； 《實(shí)施細(xì)則》在“附則”中指出， “各地區(qū)、 各部門在遵循《意見》和本細(xì)則規(guī)定的基礎(chǔ)上， 可以根據(jù)本地區(qū)、 本行業(yè)實(shí)際情況， 制定公平競爭審查工作辦法和具體措施”。結(jié)合本地區(qū)競爭環(huán)境、 市場主體特征等因地制宜地制定本地區(qū)公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則， 能夠防止政策“一刀切”現(xiàn)象， 是政策公平性的體現(xiàn)。此外， 《意見》在“審查方式”中提到的“制定政策措施及開展公平競爭審查應(yīng)當(dāng)聽取利害關(guān)系人的意見， 或者向社會(huì)公開征求意見”， 是政策制定民主性的體現(xiàn)。因此， 可以從本地區(qū)公平競爭審查制度的制定是否突出本地區(qū)競爭環(huán)境特點(diǎn)、 制定本地區(qū)公平競爭審查制度過程中利害關(guān)系人意見獲取數(shù)量和采納數(shù)量、 是否發(fā)布公平競爭審查制度征求意見稿等方面選擇評價(jià)指標(biāo)。

（2）政策執(zhí)行指標(biāo)?！兑庖姟吩凇巴苿?dòng)公平競爭審查制度有序?qū)嵤辈糠痔岢觥坝行蚯謇泶媪俊薄岸ㄆ谠u估完善”“加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)”。根據(jù)上述要求， 可以從經(jīng)公平競爭審查的存量政策數(shù)量和增量政策數(shù)量、 審查和評估是否按照計(jì)劃規(guī)定完成、 審查是否突出重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)領(lǐng)域、 審查和評估過程中公開信息的點(diǎn)擊率、 開展政策宣講和政策解讀的次數(shù)等方面選擇評價(jià)指標(biāo)。

（3）政策調(diào)整指標(biāo)?！兑庖姟吩凇坝行蚯謇泶媪俊敝幸?， 在對某些政策進(jìn)行調(diào)整時(shí)要設(shè)置“過渡期”， 對已兌現(xiàn)的優(yōu)惠政策“不溯及既往”； 在“定期評估完善”中要求及時(shí)廢止或者修改完善妨礙公平競爭的政策。因此， 可以從審查問題的整改率、 審查問題整改用時(shí)、 是否設(shè)置“過渡期”等方面選擇指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)評價(jià)。

基于此， 本文構(gòu)建的公平競爭審查制度審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系如表1所示。

（四）指標(biāo)計(jì)算及評價(jià)

由于公平競爭審查制度評價(jià)指標(biāo)中存在一些定性指標(biāo)， 可能沒有較為清晰統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)， 而模糊綜合評價(jià)法能較好地解決模糊的、 難以量化的問題（黃建偉和劉文可，2017）。因此， 可以運(yùn)用該方法進(jìn)行審計(jì)評價(jià)。具體步驟如下：

第一， 建立因素集。根據(jù)上文建立的評價(jià)指標(biāo)， 責(zé)任主體對公平競爭審查制度的貫徹落實(shí)（E）受到壓力指標(biāo)（P）、 狀態(tài)指標(biāo)（S）和響應(yīng)指標(biāo)（R）的影響， 即E=｛P， S， R｝， 且其影響因素是多層次的。以狀態(tài)指標(biāo)（S）為例， 其可以分為政策層面指標(biāo)（S1）和市場層面指標(biāo)（S2）， 即S=｛S1， S2｝， 而政策層面指標(biāo)包括政策公平性水平（S11）和政府干預(yù)程度（S12）， 即S1=｛S11， S12｝； 市場層面指標(biāo)包括公平競爭的市場環(huán)境（S21）和市場主體的滿意度（S22）， 即S2=｛S21， S22｝。

第二， 建立評語集。根據(jù)指標(biāo)體系的評價(jià)結(jié)果， 將審計(jì)評價(jià)（V）分為五個(gè)等級， 即V=｛優(yōu)秀，良好，一般，較差，差｝。

第三， 建立評價(jià)矩陣。評價(jià)矩陣建立的基礎(chǔ)是確定指標(biāo)的隸屬度。對于定性指標(biāo)， 可以通過問卷調(diào)查或?qū)＜以u價(jià)的結(jié)果確定指標(biāo)的隸屬度。假設(shè)被調(diào)查人員或被咨詢專家的數(shù)量為n（均為有效問卷）， 評價(jià)結(jié)論為i的人數(shù)為ni（i=優(yōu)秀， 良好， 一般， 較差， 差； n=ni）， 則該因素的隸屬度為： r=｛n優(yōu)秀/n，n良好/n，n一般/n，

n較差/n，n差/n｝。例如， 對于市場主體的滿意度（S22）指標(biāo)， 可以通過向利益相關(guān)者發(fā)放問卷調(diào)查獲得。對于定量指標(biāo)， 要根據(jù)指標(biāo)的特點(diǎn)選擇恰當(dāng)?shù)碾`屬度函數(shù)。例如， 公平競爭的市場環(huán)境（S21）指標(biāo)可以參考張三保等（2020）研究中的市場環(huán)境指數(shù)進(jìn)行評價(jià)， 該指數(shù)越高， 說明市場環(huán)境的公平競爭效果越好， 是一個(gè)正向指標(biāo)。因此， 被審計(jì)對象在公平競爭的市場環(huán)境方面的得分（VS21）隸屬于不同等級的隸屬度函數(shù)如表2所示。其中， e5 ～ e1為公平競爭的市場環(huán)境指標(biāo)得分對應(yīng)的指標(biāo)評判的參考值， 可以由該領(lǐng)域?qū)＜覅⒄杖珖愂》菔袌霏h(huán)境評價(jià)得分確定。將被審計(jì)對象在市場環(huán)境方面的得分（VS21）分別代入各隸屬度函數(shù)， 即可得到公平競爭的市場環(huán)境（S21）指標(biāo)的隸屬度。

在確定指標(biāo)的隸屬度后， 建立評價(jià)矩陣。假設(shè)根據(jù)上述方法確定的公平競爭審查制度狀態(tài)指標(biāo)的市場層面指標(biāo)（S2）下各指標(biāo)的隸屬度如表3所示， 則其模糊綜合評價(jià)矩陣S2如下：

[S2= 00.250.75000.10.250.30.250.1 ]

第四， 確定各影響因素權(quán)重?？紤]到指標(biāo)體系中存在客觀性指標(biāo)和主觀性指標(biāo)， 運(yùn)用層次分析法確定權(quán)重。根據(jù)上文構(gòu)建的審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系， 對同一層次的各項(xiàng)指標(biāo)， 以上層的指標(biāo)為準(zhǔn)則進(jìn)行兩兩比較， 構(gòu)造兩兩比較判斷矩陣， 在進(jìn)行一致性檢驗(yàn)后， 計(jì)算各指標(biāo)權(quán)重。假設(shè)根據(jù)專家問卷確定的S21和S22指標(biāo)權(quán)重分別為0.5和0.5， 則其權(quán)重向量為： WS2=［0.5 ? ?0.5］。

第五， 綜合評價(jià)。在進(jìn)行綜合評價(jià)時(shí)要選用恰當(dāng)?shù)哪：阕訉⒃u價(jià)矩陣和權(quán)重矩陣進(jìn)行合成， 其中加權(quán)平均型， 即M（·， +）將兩矩陣行列對應(yīng)的元素相乘求和， 這能夠結(jié)合指標(biāo)權(quán)重， 考慮各指標(biāo)的影響。因此， 本文運(yùn)用此方法進(jìn)行模糊合成。以狀態(tài)指標(biāo)的市場層面指標(biāo)（S2）為例， 其評價(jià)結(jié)果如下：

ES2=WS2*S2

=［0.5 ? ?0.5］*[ 00.250.75000.10.250.30.250.1 ]

=［0.05 ? ?0.25 ? ?0.525 ? ?0.125 ? ?0.05］

其中， *為模糊算子符號， 在本例中為M（·， +）。

由評價(jià)結(jié)果可以看出， 評價(jià)結(jié)論為“一般”的隸屬度最大為0.525④， 根據(jù)最大隸屬度原則， 狀態(tài)指標(biāo)市場層面評價(jià)結(jié)論為一般。

根據(jù)上述方法， 可以類比此過程， 從低層次指標(biāo)到高層次指標(biāo)對公平競爭審查制度的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)評價(jià)， 獲得最終評價(jià)結(jié)論。

四、 開展公平競爭審查制度審計(jì)評價(jià)的建議

（一）完善相關(guān)政策法規(guī)， 依法開展審計(jì)評價(jià)

1. 通過法律授權(quán)， 將審計(jì)監(jiān)督作為公平競爭審查制度外部監(jiān)督的主體。目前在公平競爭審查和審計(jì)監(jiān)督的相關(guān)法律層面， 沒有明確將審計(jì)機(jī)關(guān)作為公平競爭審查制度的外部監(jiān)督機(jī)關(guān)。為了更好地依法開展審計(jì)監(jiān)督工作， 需要在行政法規(guī)授權(quán)體系中對審計(jì)監(jiān)督進(jìn)行授權(quán)。例如， 財(cái)政部發(fā)布的《政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中明確指出“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對政府采購進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。通過對審計(jì)監(jiān)督的授權(quán)， 加大被審計(jì)單位對審計(jì)工作的配合力度， 從而有效開展審計(jì)工作； 同時(shí)， 加強(qiáng)其他監(jiān)督部門對審計(jì)機(jī)關(guān)信息資源和技術(shù)資源的支持， 如對群眾舉報(bào)信息的共享等， 以形成監(jiān)督合力。

2. 不斷積累經(jīng)驗(yàn)， 形成規(guī)范化、 流程化的公平競爭審查制度審計(jì)操作指引。對開展審計(jì)的方式、 審計(jì)內(nèi)容、 評價(jià)指標(biāo)、 審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用等進(jìn)行規(guī)范。各級審計(jì)機(jī)關(guān)要結(jié)合本地區(qū)市場環(huán)境的狀況和各政策涉及領(lǐng)域的特點(diǎn)， 在總指引下制定本地區(qū)的操作指引?？梢圆捎谩霸圏c(diǎn)+推廣”的方式， 通過對試點(diǎn)地區(qū)或領(lǐng)域開展公平競爭審查制度審計(jì)評價(jià)， 及時(shí)總結(jié)審計(jì)監(jiān)督過程中存在的問題， 并修改完善相關(guān)操作指引； 同時(shí)， 建立典型優(yōu)秀案例庫， 為自身和其他審計(jì)機(jī)關(guān)后續(xù)開展審計(jì)工作提供參考借鑒。在此基礎(chǔ)上， 向全區(qū)域或各領(lǐng)域政策進(jìn)行推廣。

（二）樹立研究型審計(jì)思維， 提高審計(jì)評價(jià)質(zhì)量

我國公平競爭審查制度的實(shí)施正處于不斷完善的過程中， 其存在著審查標(biāo)準(zhǔn)不完善、 例外規(guī)定不清晰等問題， 并且開展公平競爭審查是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作（段葳，2021）， 這就給審計(jì)機(jī)關(guān)開展審計(jì)評價(jià)帶來了挑戰(zhàn)。因此， 審計(jì)人員要樹立研究型審計(jì)思維， 提高審計(jì)評價(jià)質(zhì)量。

1. 加強(qiáng)對公平競爭審查制度和涉及市場主體競爭政策的研究學(xué)習(xí)。明確審計(jì)評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)， 研究競爭政策制定的背景、 目標(biāo)、 政策作用對象對政策的評價(jià)等， 在通過審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)公平競爭審查任務(wù)完成的同時(shí)提高審查質(zhì)量。在此過程中， 審計(jì)機(jī)關(guān)可以加強(qiáng)與其他監(jiān)督部門、 政策評估機(jī)構(gòu)的協(xié)作， 通過人員的借調(diào)、 聘請政策評估專業(yè)人員開展培訓(xùn)、 聘請競爭政策專家顧問等方式， 提高審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力， 從而提高審計(jì)評價(jià)質(zhì)量。同時(shí)， 我國城市群之間、 城市群內(nèi)的營商環(huán)境存在著差距（李志軍，2021）， 并且不同地理區(qū)位地方政府的放權(quán)意愿不同， 各地區(qū)行政壟斷程度也存在差異（劉斌和賴潔基，2021）。因此， 要研究各地區(qū)競爭政策的制定環(huán)境， 在全面反映各責(zé)任主體履職情況的基礎(chǔ)上突出審計(jì)重點(diǎn)事項(xiàng)， 對審查制度實(shí)施情況進(jìn)行全面客觀的評價(jià)。為了滿足可比性和重要性原則的要求， 可以將審計(jì)評價(jià)指標(biāo)分為基礎(chǔ)性指標(biāo)和地域性指標(biāo)。其中， 基礎(chǔ)性指標(biāo)為根據(jù)省內(nèi)各市、 縣政策環(huán)境的共性而制定的指標(biāo)， 地域性指標(biāo)為根據(jù)各區(qū)域政策環(huán)境的特點(diǎn)而制定的指標(biāo)。

2. 加強(qiáng)對審計(jì)整改建議的研究。P-S-R是一個(gè)因果鏈條， 政策貫徹落實(shí)的影響因素、 執(zhí)行政策效果、 采取的響應(yīng)措施是相互影響的。因此， 在提出審計(jì)建議時(shí)， 可以以問題為導(dǎo)向， 基于該因果鏈條， 綜合對比各地區(qū)、 各部門、 各政策領(lǐng)域公平競爭審查制度審計(jì)評價(jià)中匯總的經(jīng)驗(yàn)信息， 對問題產(chǎn)生的原因和導(dǎo)致的結(jié)果進(jìn)行分析， 從而更加精準(zhǔn)地提出審計(jì)建議， 通過審計(jì)評價(jià)進(jìn)一步推進(jìn)公平競爭審查制度的不斷完善。

（三）責(zé)任落實(shí)到人， 強(qiáng)化審計(jì)問責(zé)

審計(jì)清單從注重單位問題的揭發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貍€(gè)人責(zé)任的確認(rèn)， 能夠更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督效能（馮均科等，2022）。在對公共政策的貫徹落實(shí)開展審計(jì)評價(jià)時(shí)， 將責(zé)任落實(shí)到人， 有利于強(qiáng)化審計(jì)問責(zé)機(jī)制， 增強(qiáng)各責(zé)任人的政策執(zhí)行能力。與之前頒布的作用于市場主體的經(jīng)濟(jì)政策不同， 公平競爭審查制度規(guī)制的是行政權(quán)力及其實(shí)施者（葉光亮，2016a）。這就有利于在對其開展審計(jì)評價(jià)時(shí)， 將政策制定機(jī)關(guān)承擔(dān)的公共受托責(zé)任落實(shí)到各責(zé)任人。而此事項(xiàng)的前提是各級政策制定機(jī)關(guān)需要建立并完善自身的“政策制定權(quán)責(zé)庫”， 將“政策制定—責(zé)任主體—責(zé)任內(nèi)容”相匹配， 明確各項(xiàng)政策制定過程中相關(guān)的責(zé)任主體及其職責(zé)和權(quán)力等。在此基礎(chǔ)上， 審計(jì)機(jī)關(guān)依法對被審計(jì)單位開展的公平競爭審查制度進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督， 從壓力指標(biāo)、 狀態(tài)指標(biāo)和響應(yīng)指標(biāo)三個(gè)方面進(jìn)行審計(jì)評價(jià)， 根據(jù)問題涉及的內(nèi)容確定責(zé)任內(nèi)容及責(zé)任人， 從而實(shí)現(xiàn)對個(gè)人責(zé)任的審計(jì)問責(zé)， 如圖2所示。同時(shí)， 根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》， “貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、 決策部署情況”是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要內(nèi)容。因此， 公平競爭審查制度審計(jì)評價(jià)結(jié)果也可以作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要參考。

五、 結(jié)語

開展公平競爭審查制度審計(jì)評價(jià)是國家審計(jì)本質(zhì)的內(nèi)在要求， 也有利于解決現(xiàn)階段該制度實(shí)施過程中存在的現(xiàn)實(shí)問題。本文基于PSR模型， 從壓力指標(biāo)、 狀態(tài)指標(biāo)和響應(yīng)指標(biāo)三個(gè)方面構(gòu)建公平競爭審查制度審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系， 在實(shí)際應(yīng)用過程中可以結(jié)合各地區(qū)各部門競爭環(huán)境的特點(diǎn)對指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和完善。并且， 隨著公平競爭審查制度和數(shù)字經(jīng)濟(jì)公平競爭監(jiān)管制度的不斷完善和健全、 市場競爭公平性的不斷提高， 以及國家審計(jì)功能的擴(kuò)展和數(shù)據(jù)獲取能力的增加， 公平競爭審查制度審計(jì)的內(nèi)容也需要隨之調(diào)整， 其審計(jì)評價(jià)體系的建立是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整、 不斷完善的過程。

【 注 釋 】

① 詳細(xì)內(nèi)容見：國家發(fā)展改革委《一張圖讀懂公平競爭審查制度》，https：//www.gov.cn/xinwen/2016-06/15/content_5082396.htm。

② 詳細(xì)內(nèi)容見：審計(jì)署《2019年第7號公告：2019年第一季度國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》，https：//www.audit.gov.cn/n5/n25/c133006/content.html。

③ 詳細(xì)內(nèi)容見：審計(jì)署《廣東：“四個(gè)聚焦”開展專項(xiàng)審計(jì) 促進(jìn)各地打造更優(yōu)營商環(huán)境》，https：//www.audit.gov.cn/n4/n20/n524/c143017/content.html？share_token=9f35b222-04f6-46c7-9fe3-28df73e3949d。

④ 如果評價(jià)結(jié)果ES2≠1，則應(yīng)將其進(jìn)行歸一化，即E'S2=ES2/ES2。

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