國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策評(píng)價(jià)及優(yōu)化路徑探究

羅春華 趙亞妮

【摘要】本文以2014 ～ 2022年國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策為研究對(duì)象， 基于國內(nèi)外學(xué)者已有研究成果， 運(yùn)用扎根理論方法， 構(gòu)建包括10個(gè)一級(jí)變量、 33個(gè)二級(jí)變量在內(nèi)的PMC指數(shù)模型。在此基礎(chǔ)上， 采用文本挖掘法對(duì)所選取的國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展16項(xiàng)政策進(jìn)行量化分析。研究發(fā)現(xiàn)：國家審計(jì)政策樣本的PMC指數(shù)均值為6.51， 處于可接受水平； 所選擇的16項(xiàng)政策中， 5項(xiàng)政策效果為良好， 其余11項(xiàng)政策效果為及格， 說明國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策優(yōu)化仍存在可提升空間。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)， 11項(xiàng)處于及格水平的政策在政策性質(zhì)、 政策重點(diǎn)等方面表現(xiàn)較好， 但在頂層設(shè)計(jì)、 政策導(dǎo)向、 保障手段和政策評(píng)價(jià)方面有所欠缺。最后提出政策優(yōu)化建議， 以期為國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供理論和實(shí)踐啟示， 實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家審計(jì)新作為。

【關(guān)鍵詞】國家審計(jì)；高質(zhì)量發(fā)展；政策評(píng)價(jià)；扎根理論；PMC模型

【中圖分類號(hào)】F239.44 ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ? ? ?【文章編號(hào)】1004-0994（2023）16-0098-8

一、 引言

國家審計(jì)以其政治性、 法定性、 獨(dú)立性、 宏觀性和專業(yè)性， 有效作用于國家治理（羅春華和趙亞妮，2023）。黨和國家歷來高度重視審計(jì)工作， 并出臺(tái)了一系列政策文件。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)， “實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一”（鈔小靜，2022）。新中國成立后國家審計(jì)歷經(jīng)四十余年發(fā)展， 在助推經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)發(fā)展等方面成績(jī)顯著， 但仍存在審計(jì)運(yùn)行體制機(jī)制與黨中央對(duì)審計(jì)工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的要求還不完全適應(yīng)、 審計(jì)作用發(fā)揮與黨中央部署要求還有差距、 全國審計(jì)工作發(fā)展不平衡等問題。在新發(fā)展格局下， 國家審計(jì)如何借助高質(zhì)量發(fā)展政策， 進(jìn)一步提高政治站位， 拓展審計(jì)監(jiān)督的廣度和深度， 實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中國家審計(jì)工作的新作為， 是審計(jì)理論與實(shí)踐的重要命題。

政策和策略是黨的生命。充分發(fā)揮理論聯(lián)系實(shí)踐的優(yōu)良作風(fēng)， 將政策研究作為“謀事之基、 成事之道”， 有效貫通理論和實(shí)踐， 決定了政策實(shí)踐的效能。梳理國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策， 以習(xí)近平同志為核心的黨中央親自部署、 領(lǐng)導(dǎo)出臺(tái)了一系列加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的法規(guī)政策， 國家審計(jì)制度體系不斷完善， 并在不同時(shí)期顯現(xiàn)出不同特征。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》（國發(fā)［2014］48號(hào)）是首次以國務(wù)院名義出臺(tái)的關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的政策文件， 該文件從實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”、 加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督方面賦予了審計(jì)新的含義， 開啟了中國審計(jì)工作的新時(shí)代。2018年3月《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》進(jìn)一步提出“構(gòu)建統(tǒng)一高效審計(jì)監(jiān)督體系， 以實(shí)現(xiàn)全覆蓋”的要求， 這是黨中央推進(jìn)全面深化改革的創(chuàng)新之舉。隨后黨的二十大報(bào)告通過總結(jié)全面加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)、 健全黨內(nèi)法規(guī)制度、 加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督等， 則為國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展工作提供了行動(dòng)指南和根本遵循。

本文首先在梳理近年來促進(jìn)國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)政策文件基礎(chǔ)上， 運(yùn)用扎根理論方法， 構(gòu)建國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。然后結(jié)合可視化雷達(dá)圖和曲面圖以厘清國家審計(jì)政策現(xiàn)狀、 評(píng)價(jià)政策效果。最后提出政策優(yōu)化建議， 旨在為國家審計(jì)政策完善和高質(zhì)量發(fā)展提供啟示， 實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家審計(jì)新作為。

二、 研究方法與政策選取

（一）研究方法

扎根理論由Barney Glaser和Anselm Strauss于1967年提出， 其試圖在解釋性的宏大理論與高度情境化和相對(duì)主義的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)間尋求中間地帶， 以構(gòu)建既尊重經(jīng)驗(yàn)事實(shí)又有一定解釋效力的中層理論。作為一種定性研究的重要方法， 扎根理論研究步驟主要分為三步： 開放性編碼、 主軸編碼和選擇性編碼。其基本研究邏輯是深入情景收集數(shù)據(jù)、 不斷比較， 繼而進(jìn)行概念化處理， 在此基礎(chǔ)上構(gòu)建相關(guān)理論模型。它是一種自下而上建立實(shí)質(zhì)理論的方法。

PMC指數(shù)模型由Mario Arturo Ruiz Estrada（2011）提出， 模型的建立過程是基于擬評(píng)價(jià)的政策和任一變量間均存在關(guān)系邏輯而展開的。該模型借助PMC指數(shù)量化政策實(shí)現(xiàn)分析與評(píng)價(jià)功能， 也可以通過PMC雷達(dá)圖或曲面圖直觀展現(xiàn)政策優(yōu)劣程度。作為一種定量政策評(píng)價(jià)分析方法， 國內(nèi)已有部分學(xué)者運(yùn)用PMC指數(shù)模型對(duì)創(chuàng)新政策、 金融政策、 電商政策等領(lǐng)域進(jìn)行了政策評(píng)價(jià)研究， 這些研究也為國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置和建立提供了參考。本文擬選取政策關(guān)鍵內(nèi)容提取、 PMC指標(biāo)體系構(gòu)建、 PMC指數(shù)計(jì)算、 PMC雷達(dá)圖和曲面圖繪制作為PMC模型研究的基本步驟（見圖1）。

（二）政策選取

考慮到政策的時(shí)效性和可獲得性， 本文研究時(shí)間跨度為2014年至2022年， 選擇國務(wù)院、 審計(jì)署等部門發(fā)布的、 旨在推動(dòng)國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)政策為研究對(duì)象。為遵循權(quán)威性、 代表性原則， 以“國家審計(jì)”為關(guān)鍵詞在北大法寶網(wǎng)站初步搜集政策， 并結(jié)合中央人民政府網(wǎng)站、 審計(jì)署官網(wǎng)信息相互印證和進(jìn)一步補(bǔ)充， 然后對(duì)所搜集的政策進(jìn)行篩選， 剔除“征求意見”等非正式或關(guān)聯(lián)度不高的文本后， 最終獲得16份有效政策文獻(xiàn)（見表1）。

三、 政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及模型構(gòu)建

（一）政策關(guān)鍵內(nèi)容提取

政策關(guān)鍵內(nèi)容提取具體步驟為： 對(duì)所搜集到的16份政策文件作概念化和范疇化分析， 采用Nvivo工具進(jìn)行開放性編碼， 通過閱讀和判別原始本文， 抽取能夠反映上述政策文本關(guān)鍵內(nèi)容的開放性編碼概念結(jié)果； 經(jīng)過反復(fù)比較和循環(huán)論證， 將具有相近或相似含義的概念結(jié)果提煉為范疇， 得到的結(jié)果即為開發(fā)新編碼范疇結(jié)果， 并隨機(jī)選取分析部分過程（見表2）。

（二）PMC指標(biāo)體系構(gòu)建

綜合參考Mario Arturo Ruiz Estrada（2011）、 Kuang（2020）、 張永安（2017）和胡峰（2020）等學(xué)者設(shè)定政策評(píng)價(jià)指標(biāo)的方法， 完善PMC指標(biāo)體系。然后運(yùn)用扎根理論方法最終確定了基于PMC指數(shù)模型的國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 具體涵蓋政策理念、 政策內(nèi)容等10個(gè)一級(jí)指標(biāo)變量（見表3）。

（三）PMC指數(shù)計(jì)算

依據(jù)Mario Arturo Ruiz Estrada（2011）的計(jì)算方法， PMC指數(shù)測(cè)算分成4個(gè)步驟： 第一步， 將一級(jí)變量和二級(jí)變量放到表4的多投入產(chǎn)出表中； 第二步， 通過扎根理論等方法確定二級(jí)變量數(shù)值， 各二級(jí)變量服從［0，1］分布， 詳見公式（1）（2）， 評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)見表3； 第三步， 依據(jù)公式（3）計(jì)算政策的一級(jí)變量， 其中t為一級(jí)變量， j為二級(jí)變量； 第四步， 將各一級(jí)指標(biāo)值加總后計(jì)算出PMC指數(shù)， 詳見公式（4）。

X ～ N［0，1］ （1）

X=｛XR：［0 ～ 1］｝ ? ? ? ? ? ? ? ? （2）

Xt（[j=1nXtjT （tj）]） ? t=1，2，3，… ，n ?（3）

PMC=［X1（[i=14X1i4]）+X2（[j=12X2j2]）+

X3（[k=13X3k3]）+X4+X5（[l=12X5l2]）+X6（[m=15X6m5]）+

X7（[n=13X7n3]）+X8（[p=15X8p5]）+X9（[q=14X9q4]）+

X10（[r=14X10r4]）］ （4）

接下來， 根據(jù)計(jì)算的PMC指數(shù)值對(duì)各項(xiàng)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。參照Mario Arturo Ruiz Estrada（2011）對(duì)PMC指數(shù)值的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)， 各項(xiàng)政策的指標(biāo)總得分為10分， PMC指數(shù)值越大， 則等級(jí)越高。等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)依次為： PMC指數(shù)值處于8.0 ～ 10.0為優(yōu)秀， 處于6.0 ～ 7.99為良好， 處于4.0 ～ 5.99為及格， 處于0 ～ 3.99為不及格。經(jīng)測(cè)算， 上述16項(xiàng)國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策的PMC指數(shù)得分情況如表5所示。

（四）PMC指數(shù)圖形繪制

1. PMC指數(shù)雷達(dá)圖構(gòu)建。為更加直觀地呈現(xiàn)各項(xiàng)政策整體得分情況， 選取三項(xiàng)得分變化最明顯的政策（見表1的政策P6、P14、P15）利用雷達(dá)圖進(jìn)行展示。如圖2所示， 這三項(xiàng)政策在保障手段、 政策重點(diǎn)、 政策導(dǎo)向、 頂層設(shè)計(jì)方面變動(dòng)較大， 而在政策時(shí)效、 政策效力、 政策公開、 政策性質(zhì)方面變動(dòng)較小。

2. PMC指數(shù)曲面圖構(gòu)建。通過構(gòu)建曲面圖， 可以更直觀地呈現(xiàn)PMC指數(shù)值。具體做法為： 考慮到政策公開指標(biāo)在16項(xiàng)研究政策中得分的一致性， 在排除該指標(biāo)后， 將一級(jí)變量轉(zhuǎn)化為3×3矩陣， 具體見PMC曲面計(jì)算公式（5）。依然以P6、 P14、 P15為例， 繪制政策曲面圖（見圖3 ～ 圖5）， 其中矩陣橫坐標(biāo)為圖中1、 2、 3， 縱坐標(biāo)為系列1至系列3， 不同顏色區(qū)域表示不同數(shù)值， 曲面凸出部分對(duì)應(yīng)高政策指標(biāo)得分， 相反曲面凹陷部分對(duì)應(yīng)低政策指標(biāo)得分（杜寶貴和陳磊，2022）。

PMC曲面圖=[X1 ? X2 ? ?X3X4 ? X5 ? ?X6X7 ? X8 ? ?X9] （5）

四、 政策特征分析及評(píng)價(jià)

（一）政策特征分析

借助ROST CM6軟件， 將16項(xiàng)政策文本導(dǎo)入數(shù)據(jù)挖掘庫中作文檔分詞處理， 在剔除“完善”“建立”“加強(qiáng)”等對(duì)政策分析無直接意義的常用語后， 按照詞頻高低輸出前30個(gè)高頻詞， 最終匯總?cè)绫?所示。

根據(jù)上述國家審計(jì)相關(guān)政策文本關(guān)鍵詞頻數(shù)分布情況和關(guān)鍵詞貢獻(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖， 梳理發(fā)現(xiàn)國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策具有如下幾點(diǎn)特征：

1. 政策主題較為集中穩(wěn)定。通過文本分析， 在篩選出的30個(gè)關(guān)鍵詞中， 頻次排序位于前10位的分別是機(jī)關(guān)、 管理、 領(lǐng)導(dǎo)、 問題、 改革、 干部、 政策、 發(fā)展、 國家、 資金， 且這10個(gè)關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻次占30個(gè)高頻關(guān)鍵詞總頻次的41.90%， 這表明國家審計(jì)政策制定近幾年緊緊圍繞“國家發(fā)展、 機(jī)關(guān)改革”核心， 聚焦國家重大政策的落實(shí)和財(cái)政資金的績(jī)效開展審計(jì)工作， 以推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)， 問題、 重點(diǎn)等關(guān)鍵詞與其他分詞聯(lián)系緊密， 基本處于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜第二圈層， 說明國家審計(jì)機(jī)關(guān)改革具有突出性， 政策制定部門善于抓住主要矛盾， 針對(duì)重大問題、 重點(diǎn)項(xiàng)目出臺(tái)對(duì)應(yīng)政策。

2. 政策著力點(diǎn)為體制機(jī)制建設(shè)。從關(guān)鍵詞詞頻表中可知， 建設(shè)、 制度、 機(jī)制在高頻詞中排序靠前， 說明以上內(nèi)容是政策關(guān)注的重點(diǎn)。推動(dòng)國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要前提是保障依法獨(dú)立審計(jì)， 由此， 深化審計(jì)制度改革， 必然要求審計(jì)管理體制改革的深度推動(dòng)， 審計(jì)管理體制是審計(jì)監(jiān)督制度的“主梁”， 改革審計(jì)管理體制是完善審計(jì)監(jiān)督制度的關(guān)鍵。我國現(xiàn)行審計(jì)體制一定程度上限制了國家審計(jì)職能的發(fā)揮， 因此必須著手改變審計(jì)體制， 認(rèn)真落實(shí)黨中央對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)， 理順中央審計(jì)委員會(huì)與地方各級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)之間的工作機(jī)制（李磊和楊道廣，2021）， 適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

3. 政策重視人才培養(yǎng)。領(lǐng)導(dǎo)、 干部、 管理、 機(jī)關(guān)等詞被高頻提及， 且從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜可知其中心度值較高。節(jié)點(diǎn)處于整個(gè)圖譜第二圈層位置， 說明機(jī)關(guān)管理、 干部培養(yǎng)是政策關(guān)注的焦點(diǎn)。審計(jì)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展， 離不開審計(jì)專業(yè)人才的支撐。建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化審計(jì)干部隊(duì)伍， 尤其是在新發(fā)展格局下， 在全面深化改革與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求下， 利用研究型審計(jì)來推動(dòng)審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展， 勢(shì)必要求具備高素質(zhì)、 有專業(yè)勝任能力的審計(jì)人才。由此， 加強(qiáng)審計(jì)專業(yè)人才培養(yǎng)的改革創(chuàng)新就成為迫切要求。

（二）政策評(píng)價(jià)

1. 政策整體評(píng)價(jià)。計(jì)算上述16項(xiàng)政策并繪制曲面圖， 按照得分由高向低依次排序?yàn)椋?P14、 P7、 P2、 P1、 P12、 P3、 P16、 P15、 P11、 P5、 P9、 P10、 P13、 P4、 P8、 P6。其中， 前5項(xiàng)政策評(píng)價(jià)結(jié)果為良好， 后11項(xiàng)政策評(píng)價(jià)結(jié)果為及格， 無優(yōu)秀或不及格政策樣本。這表明， 已推行的國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策具備一定的科學(xué)性和可行性， 但依然存在優(yōu)化空間。通過計(jì)算10項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)的平均值發(fā)現(xiàn)： X1頒布機(jī)構(gòu)均值為0.33， 表明國家審計(jì)相關(guān)政策的頒布機(jī)構(gòu)較為單一， 很少存在多部門聯(lián)合發(fā)文的情況， 說明相關(guān)政策落實(shí)很少依靠多部門聯(lián)合執(zhí)行； X2政策時(shí)效均值為0.50， X3政策效力均值為0.33， 表明政策制定只注重單一期限目標(biāo)且政策效力較低， 進(jìn)一步從政策周期來看， 政策存在效力遞減規(guī)律， 這不利于政策執(zhí)行的有效銜接； X4政策公開均值為1.00， 表明政策都可在相應(yīng)網(wǎng)站中查閱， 具有強(qiáng)公開性和高透明度， 保障了知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)； X5頂層設(shè)計(jì)均值為0.75， 表明政策制定緊緊圍繞黨中央方針戰(zhàn)略展開， 以此確保審計(jì)政策執(zhí)行方向、 重點(diǎn)和績(jī)效； X6政策導(dǎo)向均值為0.53， X8政策重點(diǎn)均值為0.40， 說明政策重點(diǎn)不聚焦， 在成果轉(zhuǎn)化、 協(xié)作共享、 理論創(chuàng)新等方面缺乏相應(yīng)關(guān)注； X7政策性質(zhì)均值為0.35， 說明政策在建議、 描述等方面的作用有待加強(qiáng)； X9保障手段均值為0.52， 說明政策在具體落地過程中缺乏多重保障措施， 需要進(jìn)一步完善政策實(shí)施機(jī)制， 確保規(guī)劃落地見效， 切實(shí)把國家意志轉(zhuǎn)化為發(fā)展實(shí)效； X10政策評(píng)價(jià)均值為0.81， 說明政策在方案制定上具有科學(xué)性， 目標(biāo)明確、 依據(jù)充分， 能發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用。

2. ?代表性政策分析與評(píng)價(jià)。本部分依據(jù)PMC指數(shù)排名， 選擇若干代表性政策展開分析與評(píng)價(jià)。

根據(jù)前述分析結(jié)果， 《“十四五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》（P14）的PMC指數(shù)為7.01， 得分最高， 評(píng)價(jià)等級(jí)為良好， 其中， X1頒布機(jī)構(gòu)、 X5頂層設(shè)計(jì)、 X6政策導(dǎo)向、 X8政策重點(diǎn)、 X9保障手段和X10政策評(píng)價(jià)的PMC指數(shù)均大于平均值， X2政策時(shí)效、 X3政策效力、 X4政策公開、 X7政策性質(zhì)的PMC指數(shù)與平均值一致， 說明此政策是一項(xiàng)較為完善、 系統(tǒng)的發(fā)展政策， 在強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督作用上具有指導(dǎo)性的重要意義。《“十四五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》基于“十三五”國家審計(jì)實(shí)踐成果， 立足于新時(shí)代黨中央賦予審計(jì)的新職責(zé)、 新要求、 新使命， 提出了國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新理念、 新目標(biāo)、 新舉措。譬如， 在指導(dǎo)思想上， 將黨中央對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)貫穿始終， 提出了要做到三個(gè)堅(jiān)持， 增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”， 堅(jiān)定“四個(gè)自信”， 做到“兩個(gè)維護(hù)”（中央審計(jì)委員會(huì)辦公室和審計(jì)署，2021）； 在基本原則上， 將堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為首要原則； 在主要目標(biāo)上， 提出了加快構(gòu)建審計(jì)監(jiān)督體系； 在保障措施上， 從工作運(yùn)行機(jī)制、 部署落實(shí)機(jī)制、 重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度、 對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)等角度， 將黨中央對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步細(xì)化、 實(shí)化、 制度化， 這些都為國家審計(jì)未來高質(zhì)量發(fā)展提供了戰(zhàn)略性方向和實(shí)現(xiàn)路徑。

與此對(duì)應(yīng)， 《“十三五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）（P7）的PMC指數(shù)為6.76， 排名第二， 評(píng)價(jià)等級(jí)為良好。其中， X5頂層設(shè)計(jì)、 X6政策導(dǎo)向、 X8政策重點(diǎn)、 X9保障手段和X10政策評(píng)價(jià)的PMC指數(shù)均大于平均值， X1頒布機(jī)構(gòu)的PMC指數(shù)低于平均值。這說明該政策涉及范圍較廣， 考慮內(nèi)容較為全面， 凸顯出政策內(nèi)容的系統(tǒng)性和完備性， 因此PMC指數(shù)相對(duì)較高。概括而言， 《規(guī)劃》是審計(jì)署首次對(duì)全國性的審計(jì)工作發(fā)展作出的規(guī)劃， 為審計(jì)事業(yè)發(fā)展設(shè)立了“坐標(biāo)系”、 提供了“路線圖”， 具有以下突出亮點(diǎn)： 其一， 堅(jiān)持依法獨(dú)立。依法且獨(dú)立是審計(jì)事業(yè)發(fā)展的根本保障， 《規(guī)劃》指出， 需“樹立法治理念， 強(qiáng)化法治思維， 做到審計(jì)程序合法、 審計(jì)方式遵法、 審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)依法、 審計(jì)保障用法”（審計(jì)署，2016）， 只有做到依法獨(dú)立， 審計(jì)才能在法治的道路上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。其二， 加快體系建設(shè)?！兑?guī)劃》對(duì)審計(jì)體系建設(shè)做出了新定位， 從提出到2020年， 基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制（王彪華和謝瑩瑩，2020）， 這對(duì)于推動(dòng)深化改革、 推進(jìn)廉政建設(shè)具有重要意義， 也為《“十四五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》政策的出臺(tái)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。由此可見， 國家審計(jì)每一輪工作發(fā)展規(guī)劃是引領(lǐng)其高質(zhì)量發(fā)展的綱要性政策文件。

《審計(jì)署關(guān)于審計(jì)工作更好地服務(wù)于創(chuàng)新型國家和世界科技強(qiáng)國建設(shè)的意見》（P8）的PMC指數(shù)為4.51， 排名第十四， 評(píng)價(jià)等級(jí)為及格。其中， X1頒布機(jī)構(gòu)、 X5頂層設(shè)計(jì)、 X8政策重點(diǎn)、 X9保障手段和X10政策評(píng)價(jià)均低于平均值。為深入貫徹落實(shí)全國科技創(chuàng)新大會(huì)的精神， 審計(jì)署頒布了該政策， 這對(duì)于各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)深刻理解黨中央關(guān)于科技創(chuàng)新總體部署和具體措施具有重要意義。該政策圍繞科技創(chuàng)新相關(guān)制度審計(jì)和科技創(chuàng)新績(jī)效信息審計(jì)兩大重點(diǎn)內(nèi)容， 提出了把握與科技創(chuàng)新相關(guān)的十項(xiàng)意見， 也為國家審計(jì)服務(wù)科技強(qiáng)國建設(shè)指明了方向。但該政策僅以意見形式發(fā)布， 重點(diǎn)內(nèi)容不夠全面， 缺乏激勵(lì)和保障措施。同時(shí)由于該政策關(guān)注的領(lǐng)域比較具體， 因此， 按照全面系統(tǒng)的政策評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)， 得分相對(duì)較低?？煽紤]對(duì)得分較低的二級(jí)變量進(jìn)行改進(jìn)和完善， 改進(jìn)順序可依據(jù)二級(jí)變量與均值之間的差異大小排序， 建議優(yōu)化路徑為X6→X9→X5→X1→X10。

《審計(jì)署關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的意見》（P6）的PMC指數(shù)為4.46， 排名第十五， 評(píng)價(jià)等級(jí)為及格。其中， X1頒布機(jī)構(gòu)、 X5頂層設(shè)計(jì)、 X6政策導(dǎo)向、 X9保障手段和X10政策評(píng)價(jià)均低于平均值。這是2014年《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》和2015年《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》發(fā)布之后， 又一份要求加強(qiáng)審計(jì)能力建設(shè)的文件。2015年， 習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會(huì)上論述了經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的科學(xué)內(nèi)涵， 審計(jì)機(jī)關(guān)按照審計(jì)署統(tǒng)一部署， 適時(shí)調(diào)整工作思路和審計(jì)重點(diǎn)， 在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、 推動(dòng)保障和改善民生、 促進(jìn)反腐倡廉和推進(jìn)深化改革等方面發(fā)揮了積極作用。為更好地適應(yīng)新常態(tài)、 踐行新理念， 該項(xiàng)政策以黨的十八大會(huì)議精神以及習(xí)近平總書記系列重要講話為指導(dǎo)思想， 就推動(dòng)改革創(chuàng)新、 完善工作機(jī)制、 提升審計(jì)能力三方面做出部署和要求。該政策文件審計(jì)重點(diǎn)突出， 包含的審計(jì)方法全面， 但未明確區(qū)分中長期目標(biāo)， 缺乏對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)工作能力提升的保障措施， 參照二級(jí)變量與均值之間差異大小， 建議優(yōu)化路徑為X9→X5→X8→X1→X10。

五、 研究結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

本文采用扎根理論和文本分析方法提取關(guān)鍵詞， 基于現(xiàn)有學(xué)者設(shè)定的政策指標(biāo)體系的完善與優(yōu)化， 構(gòu)建了PMC指數(shù)模型的國家審計(jì)政策指標(biāo)體系。在此基礎(chǔ)上， 選擇2014 ～ 2022年我國中央層面出臺(tái)的較為典型的16項(xiàng)國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策， 進(jìn)行量化評(píng)價(jià)分析。研究結(jié)果表明： 國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策具有主題較為集中穩(wěn)定、 著力點(diǎn)在于審計(jì)體制機(jī)制改革與建設(shè)、 重視高素質(zhì)審計(jì)人才培養(yǎng)等特征； 《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》 《“十三五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》 《審計(jì)署關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的意見》《“十四五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》等5項(xiàng)政策為良好水平， 其余11項(xiàng)政策（例如《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)規(guī)定》《審計(jì)署關(guān)于提升社會(huì)保障審計(jì)監(jiān)督效能的指導(dǎo)意見》等）處于及格水平， 總體而言各項(xiàng)政策在政策性質(zhì)、 政策重點(diǎn)等方面表現(xiàn)較好， 但在頂層設(shè)計(jì)、 政策導(dǎo)向、 保障手段和政策評(píng)價(jià)方面有所欠缺。

（二）建議

實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量審計(jì)有賴于一個(gè)運(yùn)作良好的生態(tài)體系， 其中系統(tǒng)且全面的發(fā)展政策對(duì)于實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量和高價(jià)值的審計(jì)至關(guān)重要。首先， 應(yīng)重視政策制定， 建立有效的政策制定體系， 規(guī)避政策制定過程的碎片化對(duì)審計(jì)質(zhì)量產(chǎn)生的不利影響。其次， 應(yīng)重視政策執(zhí)行， 僅依靠高質(zhì)量審計(jì)政策本身不是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量審計(jì)的充分條件， 在政策法規(guī)應(yīng)用過程中， 需要根據(jù)被審計(jì)對(duì)象所處的環(huán)境靈活運(yùn)用。最后， 應(yīng)重視政策的評(píng)價(jià)， 必須通過恰當(dāng)?shù)暮饬繕?biāo)準(zhǔn)來評(píng)估， 通過不斷修正政策缺陷， 以達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)質(zhì)量的目標(biāo)。由此， 根據(jù)以上分析并結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況， 對(duì)國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策提出以下五點(diǎn)優(yōu)化建議。

1. 提高政治站位， 優(yōu)化管理體制， 做好國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策的頂層設(shè)計(jì)。審計(jì)管理體制是關(guān)系國家審計(jì)事業(yè)發(fā)展的根本性、 全局性、 體制性的重大問題（董大勝，2018）。國家治理現(xiàn)代化環(huán)境和審計(jì)管理體制改革存在雙向互動(dòng)關(guān)系， 改革審計(jì)管理體制是現(xiàn)代化治理的必然要求， 同時(shí)內(nèi)外部治理環(huán)境的變化需要健全和完善與新使命相適應(yīng)的審計(jì)管理體制。一方面， 以健全依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的審計(jì)管理體制為目標(biāo)， 設(shè)計(jì)和確定相關(guān)政策； 另一方面， 強(qiáng)化中央審計(jì)委員會(huì)的政治保障作用和國家審計(jì)政策頂層設(shè)計(jì)， 切實(shí)把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

2. 開展研究型審計(jì)， 強(qiáng)化理論聯(lián)系實(shí)踐， 把握國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策的導(dǎo)向作用。國家審計(jì)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的著力點(diǎn)是貫徹落實(shí)黨的政策和策略。當(dāng)前和今后一段時(shí)期的首要政治任務(wù)是將黨的二十大精神和“十四五”規(guī)劃與審計(jì)工作結(jié)合好、 貫徹好。一方面， 加強(qiáng)宏觀研究， 著重研究政府重點(diǎn)工作和國家重大經(jīng)濟(jì)方針， 準(zhǔn)確把握黨中央的政治意圖和實(shí)踐要求， 把控審計(jì)方向； 另一方面， 立足于審計(jì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督， 聚焦微觀主體， 緊盯行業(yè)新動(dòng)態(tài)， 剖析審計(jì)前沿問題， 通過政策理論反哺審計(jì)實(shí)踐， 以審計(jì)實(shí)踐強(qiáng)化審計(jì)政策制定。

3. 提升審計(jì)質(zhì)量， 聚焦國家發(fā)展戰(zhàn)略， 強(qiáng)化國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策的保障作用。審計(jì)質(zhì)量是審計(jì)工作的生命線。一方面， 要始終聚焦黨中央發(fā)展戰(zhàn)略方針， 圍繞中心服務(wù)大局， 關(guān)注審計(jì)政策系統(tǒng)性與針對(duì)性， 找準(zhǔn)審計(jì)發(fā)揮作用的著力點(diǎn)， 確保國家審計(jì)政策的執(zhí)行方向、 重點(diǎn)和績(jī)效， 政策引領(lǐng)強(qiáng)有力的審計(jì)監(jiān)督有效落地； 另一方面， 以“政治—政策—項(xiàng)目—資金”為主線， 充分發(fā)揮財(cái)政政策、 產(chǎn)業(yè)政策、 就業(yè)政策、 金融政策等政策疊加效應(yīng)， 拓寬審計(jì)內(nèi)容， 強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督職責(zé)， 落實(shí)國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策的保障作用。

4. 優(yōu)化審計(jì)建議， 強(qiáng)化審計(jì)整改， 助力國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策效能實(shí)現(xiàn)。審計(jì)建議是政策文件的核心內(nèi)容。重視政策建議功能， 使其具備多維度性質(zhì)， 為國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供全面支持。一方面， 立足于政策文件的職能定位， 加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、 規(guī)劃和改革的學(xué)習(xí)， 提出合理的政策建議， 有力促進(jìn)政策完善落實(shí)； 另一方面， 為順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和要求， 總結(jié)歸納問題的形成原因、 演變趨勢(shì)、 風(fēng)險(xiǎn)程度等情況， 以提出高質(zhì)量審計(jì)建議來推動(dòng)審計(jì)成果轉(zhuǎn)化和審計(jì)理論創(chuàng)新。同時(shí)， 健全完善整改長效機(jī)制， 嚴(yán)格落實(shí)整改要求， 推動(dòng)審計(jì)整改效果轉(zhuǎn)化為治理效能。

5. 加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督協(xié)同， 構(gòu)建基于發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)免疫系統(tǒng)協(xié)同治理的國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策框架。審計(jì)監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分之一， 為充分發(fā)揮其“經(jīng)濟(jì)體檢”作用， 需從以下兩方面著手： 一方面， 構(gòu)建協(xié)同高效監(jiān)督工作格局， 加強(qiáng)國家審計(jì)政策出臺(tái)的協(xié)同性， 進(jìn)一步建立健全審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察等同向發(fā)力的長效機(jī)制； 另一方面， 聚焦監(jiān)督“同類項(xiàng)”精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題， 以審計(jì)政策保障基于發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)免疫系統(tǒng)的協(xié)同治理措施推進(jìn)。

未來可從以下方面進(jìn)一步展開研究： 其一， 為保障PMC指數(shù)模型構(gòu)建的合理性和科學(xué)性， 在選取關(guān)鍵詞指標(biāo)時(shí)， 可擴(kuò)大研究政策的樣本量， 全面反映政策覆蓋面； 其二， 為更加準(zhǔn)確地量化評(píng)價(jià)專項(xiàng)政策， 可基于專項(xiàng)政策構(gòu)建PMC指標(biāo)體系， 從而為政府政策制定與執(zhí)行提供決策支持。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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