事業(yè)單位全面預算的實施經(jīng)驗總結

趙巴佳

摘 要：近年來，隨著國家各項機構改革方案的逐步落實，國家衛(wèi)生健康委員會為人民群眾提供全方位全周期健康服務，發(fā)揮“大部制”管理的統(tǒng)合優(yōu)勢，明確責任主體，為醫(yī)改推進減少阻力、排除障礙、提高效率，促使醫(yī)改形成符合百姓需求、社會效益、市場規(guī)律的利益分配格局，必須強化財政資金的使用和監(jiān)管，實施全面的預算績效管理，提高事業(yè)單位履職盡責的運營效能。

關鍵詞：全面預算；績效考評；優(yōu)化改進

當今我國經(jīng)濟發(fā)展正處于從高速度向高質量轉換的重要轉型階段，推進全面深化改革，加快事業(yè)單位提質增效的履職能力，建立與經(jīng)濟發(fā)展相適應的現(xiàn)代財政制度，以全面實施預算績效管理為關鍵任務和工作重點，推動財政資金使用的聚力增效，提高事業(yè)單位公共服務的供給質量，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，成為事業(yè)單位當前的重點工作。

近年來隨著國家各項機構改革方案的逐步落實，國家衛(wèi)生健康委員會以加強基層建設、推動公立醫(yī)院改革、促進職稱評審改革以及改善醫(yī)療環(huán)境為工作重心，落實以治病為中心轉為以人民健康為中心的國家戰(zhàn)略，從預防控制重大疾病、應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件等方面，為人民群眾提供全方位全周期健康服務，發(fā)揮“大部制”管理的統(tǒng)合優(yōu)勢，明確責任主體，為醫(yī)改推進減少阻力、排除障礙、提高效率，促使醫(yī)改形成符合百姓需求、社會效益、市場規(guī)律的利益分配格局，必須強化財政資金的使用和監(jiān)管，實施全面的預算績效管理，提高單位履職盡責的運營效能。

一、全面預算管理的機制建設

隨著國家治理體系的不斷健全完善，事業(yè)單位的管理體系和治理能力也在與時俱進，落實財稅體制改革政策，逐步建立健全現(xiàn)代財政制度，以現(xiàn)代化的管理機制保障財政資源的優(yōu)化配置，提升事業(yè)單位履職盡責的效能。

全面預算作為事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的重要組成部分，為加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，提高財政資金配置效率和使用效益，單位從預算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算、分析和考核等環(huán)節(jié)，強化內(nèi)部預算管理，并與績效考核進行掛鉤，強化結果導向的內(nèi)控管理。

（一）組建全面預算管理委員會

為落實國家對于醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的各項政策和目標，按照相關文件要求，切實做好單位的預算管理工作，單位推動組建預算管理委員會作為非常設機構，專門負責預算管理的各項工作。

預算管理委員會的人員組成，由一把手牽頭負責，分管財務的領導負責各項具體工作，財務、人事、內(nèi)審等各部門、科室以及二級單位的負責人作為成員，承擔本級單位及所屬二級單位的預算編制與執(zhí)行監(jiān)督、結果考核等各項工作，充分體現(xiàn)單位全面預算工作的權威性、效率性，全面代表性原則，促進單位轉變管理理念、提升管理效能。

（二）建立健全預算管理制度規(guī)范

根據(jù)國家相關規(guī)定，單位的預算管理委員會的主要職責包括：組織擬定預算管理辦法、預算管理制度、預算編制流程等工作標準，對預算進行審議與調(diào)整、執(zhí)行監(jiān)督與考核等具體工作。

為保障預算管理委員會的各項職責順利履行，明確預算管理委員會的議事規(guī)則是關鍵，預算工作是基于歷史數(shù)據(jù)、立足當前目標，對于未來工作做出的各項預測與安排。首先確定定期召開預算會議，作為預算管理委員會履行職責的主要方式，對于會議議程進行規(guī)范管理，保障預算會議的效率和效果。其次規(guī)范預算編制的標準和流程，并做好向下傳達和貫徹執(zhí)行工作。另外要對預算執(zhí)行的過程保持動態(tài)監(jiān)督，如需調(diào)整應上報預算管理委員會審議通過，再予以執(zhí)行，并結合績效考核指標，落實預算責任制，提高預算執(zhí)行效果。

（三）明確不同階段的預算管理目標

為統(tǒng)籌國家的醫(yī)療衛(wèi)生健康工作，國家整合相關工作職能，組建衛(wèi)生健康委員會，以落實醫(yī)療改革各項方案，推動以治病為中心轉為以人民健康為中心的大健康戰(zhàn)略落地。單位自組建以來，依據(jù)國家對于事業(yè)單位的工作要求，在日常工作中落實單位的各項職責，對于當年的財政撥款收入、事業(yè)收入、經(jīng)營收入和其他收入等各項收入進行核算，對當年在基本支出、項目支出、“三公”經(jīng)費、機關運行經(jīng)費等方面的預算進行預測，保障單位各項日常工作得以落實，各項工作目標得以達成。

衛(wèi)健委承擔著轄區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生事件的處置工作，突發(fā)衛(wèi)生事件到來，國家以及各省全力積極應對此次重大突發(fā)衛(wèi)生事件，安排專項轉移支付資金用于應對此類事件。加強對于專項轉移支付資金的預算和監(jiān)管，既要保證資金到位，也要保證資金的專款專用，發(fā)揮專項轉移支付資金的最大效用，應對重大突發(fā)衛(wèi)生事件，筑牢本地對此事件的專業(yè)力量防線，是對單位履職盡責能力的一次重大考驗和提升。

得益于單位自組建以來的制度建設和管理理念更新，全面預算工作已經(jīng)積累了一定的工作經(jīng)驗和有效思路，所以在應對緊急狀況時，能做到快速響應、準確預判、有序執(zhí)行、實時調(diào)整，穩(wěn)住工作基本面，積極探索解決問題的更優(yōu)方案，全面預算為單位履職盡責起到了強大的計劃指導作用。

二、全面預算管理的實施過程

在經(jīng)濟形勢復雜條件下，為全面貫徹“黨和政府帶頭過緊日子”的工作要求，預算管理委員會在單位明確當前工作任務的情況下，通過有序開展全面預算的全流程工作，準確把握部門預算編制工作的重點目標，以底線思維設定基本工作目標，加強預算執(zhí)行監(jiān)督，提高各項工作的成效，加快構建規(guī)范透明、標準科學、約束有力的衛(wèi)生健康領域的預算管理制度。

預算管理委員會根據(jù)上一年度的各項數(shù)據(jù)，結合單位當前的工作任務，編制收入預算和支出預算的草案，召開預算編制會議，說明預算編制的原則、標準和流程，并明確時間進度；要求各部門、各科室依據(jù)預算草案的框架，編制各部門、各科室的預算方案，上報預算管理委員會進行審議與平衡，審批后各部門、各科室通過組織培訓，進入預算貫徹執(zhí)行階段，預算管理委員會負責對預算編制全流程加強預算監(jiān)督工作，確保預算編制科學、執(zhí)行到位、目標達成，提高單位運行效能。

（一）編制全面預算草案

為實現(xiàn)預算編制的全面性、科學性，單位在預算編制前，要開展各項盤點工作，從工作起點就做好預算編制的把關。首先對單位的現(xiàn)有資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資，對現(xiàn)有債務進行核實，對資金收支進行核對，并將核資結果如實向上級主管部門上報，對于一些資產(chǎn)的盤盈盤虧、資產(chǎn)核銷等具體處置，聽取上級主管部門的意見和賬務處理指導，及時進行賬務調(diào)整，配合全面預算編制的準備工作。其次與人事部門聯(lián)動，對單位的人員情況進行盤點，對人員的編制情況、崗位職責、級別待遇以及專業(yè)專長等信息進行核實登記，對于因專項項目中臨時聘用的工作人員，人工費用應體現(xiàn)在項目經(jīng)費的預算中。再次根據(jù)單位上一年度的收入、支出結構開展數(shù)據(jù)分析，并結合下一年度的工作任務和預期目標，預測各項收入和支出的區(qū)間范圍，這項工作要客觀具體、數(shù)據(jù)準確。另外重點關注采購項目和專項轉移支付項目的預算情況，務必將項目的根本宗旨和具體目標宣傳貫徹到位，以確保各項目預算執(zhí)行的效果。預算管理委員會依據(jù)以上各項預算編制的準備工作，和上級主管部門的預算編制指導意見，著手擬定下一年度的預算草案和績效考評方案。

（二）預算預案提報與審批

預算管理委員會擬定預算草案后，召開各部門、各科室的預算編制會議，說明預算編制的原則、標準、流程，根據(jù)單位的總體年度目標，確定各部門、科室的年度工作目標，并對上一年度的收支情況予以總結，對下一年度的收支情況進行分析，結合本部門、科室的工作任務具體情況、執(zhí)行思路，編制本部門、科室的預算預案。

各部門、科室的預算預案提交到單位的預算管理委員會，預算管理委員會負責召開預算審議平衡會議，依據(jù)上級主管部門的預算指導意見，對本單位各部門、科室的預算預案逐項進行審議分析，并結合本單位的工作目標和實際條件，提出預算調(diào)整意見。各部門、科室根據(jù)預算會議的指導，對預算預案進行調(diào)整后再次上報到預算管理委員會，預算管理委員會匯總整理，形成本單位的預算績效方案，上報上級主管部門審批。

（三）預算方案貫徹執(zhí)行

上級主管部門審批下發(fā)的預算績效方案，如何貫徹執(zhí)行，是各單位容易忽視的一個重要步驟。前期的預算方案編制過程，參與人員的參與程度有所不同，獲得有關信息的完整度也是不同的，而審批通過的預算方案經(jīng)過了“兩上兩下”的調(diào)整平衡，是需要全體人員完整理解和熟悉掌握的。預算管理委員會需主持召開預算啟動會議，向全員進行宣傳貫徹，說明預算編制的原則方法和具體執(zhí)行要求，以及績效考評的規(guī)則，提高全員內(nèi)部控制的主動意識，并把預算執(zhí)行工作落實到每一個工作環(huán)節(jié)中，切實轉變工作作風和履職思路，提高單位履行職責的效能。

預算編制從上而下進行原則方向的指導和把關，是強化預算管理對落實工作目標的作用，從而提高單位工作效率；自下而上報預算是實事求是的工作作風，結合具體情況的預算編制，由此可見，“兩上兩下”的預算編制工作方法，對于預算執(zhí)行和目標落實是至關重要的。

三、全面預算管理的監(jiān)督考核

在當前的預算績效管理實踐中，一些典型情況值得重點關注，比如重視預算編制但執(zhí)行監(jiān)督力度不足，預算支出監(jiān)管嚴格但并沒有與績效結果相關聯(lián)，導致預算績效管理的價值沒有充分釋放，對于財政資金使用方面，存在低效無效、閑置沉淀、損失浪費等情況，容易滋生克扣挪用、截留私分、虛報冒領等貪腐問題。預算績效的激勵與約束作用還需要進一步強化，探索績效評價結果與預算安排和政策調(diào)整的關聯(lián)機制，是踐行現(xiàn)代治理理念的必由之路。

（一）預算執(zhí)行的過程監(jiān)督

單位對績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度財務“雙監(jiān)控”的管理方式，對預算執(zhí)行進度的監(jiān)督是為了提高預算執(zhí)行效率，對績效目標實現(xiàn)程度的監(jiān)督是為了保證工作目標落實，都是體現(xiàn)單位工作效能的重要指標。因此依據(jù)國家有關事業(yè)單位實施預算績效考核管理的指導意見，單位始終圍繞著自身職責職能的工作目標，開展預算管理與績效考評同步推進的工作。

預算執(zhí)行關系著單位工作目標的落實情況，也決定了單位運行管理的工作效率，預算編制的同時就配套出臺績效考核辦法，推動用制度規(guī)則進行預算績效的管理工作。首先從單位指標向部門進行工作目標的分解，各部門從預算編制開始就明確績效考核的指標和標準，避免編制預算時只考慮多報預算，不考慮資金使用目的和效率，不利于單位履職盡責并提高效能。其次，各部門、各科室將各自的工作目標進行量化，分解到各崗位、各人員，切實落實預算績效的目標責任制，促使全員提高預算管理的內(nèi)控意識和崗位績效意識。另外，按照單位職責和工作目標，一般績效考核周期按年度為周期，因為時間跨度長，因此，預算績效的過程監(jiān)督對于預防貪腐、資金安全、提高效率等方面起著至關重要的作用。

（二）預算執(zhí)行的評價考核

對于預算執(zhí)行、政策落實、項目實施等工作任務，單位首先要進行績效自評，并針對已取得的成績和實踐中的不足，提出工作改進的具體方案，撰寫完整的預算績效評估報告，上報到上級主管部門、同級財政部門，接受第三方機構參與的績效評價，逐步健全本單位的預算績效反饋制度，落實績效改進的崗位責任制。還要對重大項目的責任人，實行績效終身責任追究制，切實做到花錢必問效、無效必問責，通過提升崗位人員的工作成效，提高財政資金的使用效益。

推動單位的綜合績效與轉移支付分配掛鉤，建立績效評價的結果與黨政主要領導、領導班子年度考核預算資金安排、黨政主要領導的經(jīng)濟責任審計掛鉤的“四個掛鉤”機制。對于單位的績效結果扎實、工作效率高的項目，且屬于單位的核心職責，可考慮各項資源傾斜的方式予以支持，加快重要工作目標的成果落實；對于績效結果一般的常規(guī)工作任務，通過工作任務清單的整理、整合予以調(diào)整，以集中精力和資源推動工作目標落實；對于低效無效的項目進行削減或取消，對長期沉淀的資金及時收回并按規(guī)定安排支出領域。通過精細化的預算績效管理工作，加強績效評價結果與完善政策、調(diào)整預算安排的有機銜接，提高單位預算管理的效能。

（三）預算執(zhí)行的總結優(yōu)化

立足于單位職責職能和工作目標，建立完善全面預算管理的制度規(guī)范和流程標準，并配套建立健全績效考評機制，推動建設定量和定性相結合的績效指標體系建設。在目標管理、運行監(jiān)控、評價管理、結果應用等各環(huán)節(jié)，制定科學規(guī)范的工作流程和工作標準，并對執(zhí)行結果進行總結分析，提出改進優(yōu)化的解決方案。

全面的預算績效目標管理，不僅是對單位收入支出預算、工作目標落實的效率效能的評價，還應兼顧在經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益等方面的考評，將績效目標設置作為預算安排的前置條件，加強績效目標的審核力度，將績效目標與預算配套推進、同步審批。設定績效指標和標準體系，要與單位工作標準、預算項目支出標準等原則保持一致，并在制度規(guī)范、政策制定等方面進行銜接匹配，明確績效考核以結果導向，績效考核指標加大對實績考核的權重。并持續(xù)推動單位的績效目標、績效評價結果向社會公開，主動自覺接受人大和社會各界監(jiān)督，以利于進一步優(yōu)化全面預算的執(zhí)行效果。

全面的預算績效管理機制建設，離不開完善的信息化管理建設工作，利用大數(shù)據(jù)的信息技術，立足于單位的職責職能，從多維視角對多元數(shù)據(jù)進行客觀分析，運用成本效益分析法、公眾評判法等多種分析方法，打破預算與績效管理的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，以促進單位業(yè)財信息互聯(lián)互通，提高單位全面預算與績效評估、評價結果的客觀準確性，提升單位履職盡責的效能。

四、結束語

預算管理作為內(nèi)控管理體系的重要組成部分，對于單位落實各項目標、推進重點工作具有明確的價值導向，是衡量單位管理效能的重要指標。為建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化，單位一直致力于創(chuàng)新預算績效管理方式，注重結果導向、成本效益，強化責任約束和績效激勵，著力提高財政資源的配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力保障。

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