破產(chǎn)程序檢察監(jiān)督重點內(nèi)容與完善

陳曉君

隨著社會對破產(chǎn)制度價值的認(rèn)可以及市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，破產(chǎn)案件呈逐年上升趨勢，檢察機(jī)關(guān)對破產(chǎn)程序的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注哪些內(nèi)容？自認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度確立以來，對促進(jìn)案件繁簡分流、提高訴訟效率作出了巨大貢獻(xiàn)，但目前該制度在被害人權(quán)利保障方面仍存在缺失。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)如何積極發(fā)揮自身在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序中的主導(dǎo)作用和法律監(jiān)督職能，切實完善對被害人權(quán)利的保障？讓我們同下文一起思考。

摘 要：檢察機(jī)關(guān)立足于法律監(jiān)督的職能定位，積極開展破產(chǎn)程序檢察監(jiān)督，通過檢察權(quán)介入破產(chǎn)程序的啟動、債權(quán)確認(rèn)、破產(chǎn)審理程序等環(huán)節(jié)，重點關(guān)注執(zhí)轉(zhuǎn)破、債權(quán)申報、債務(wù)人財產(chǎn)確定、重整計劃、和解協(xié)議、財產(chǎn)分配方案等內(nèi)容，助力緩解破產(chǎn)參與主體利益博弈沖突，督促相關(guān)主體依法履職，完善破產(chǎn)聯(lián)動機(jī)制，為破產(chǎn)程序順利推進(jìn)保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：破產(chǎn)程序 檢察監(jiān)督 監(jiān)督內(nèi)容

黨的二十大報告指出，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作，這充分凸顯了黨中央對法律監(jiān)督工作的高度重視。隨著社會對破產(chǎn)制度價值的認(rèn)可以及市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，破產(chǎn)案件呈逐年上升趨勢，而由于立法缺陷以及不同法律之間未能有效銜接等原因?qū)е缕飘a(chǎn)參與主體的利益博弈沖突加劇，影響破產(chǎn)程序的有序推進(jìn)。檢察機(jī)關(guān)立足法律監(jiān)督的職能定位開展破產(chǎn)程序檢察監(jiān)督工作，既是貫徹黨的二十大精神的政治要求，也是落實黨中央“四敢”精神和優(yōu)化地方宜商環(huán)境的重要舉措。

一、破產(chǎn)檢察監(jiān)督的正當(dāng)性與必要性

（一）檢察權(quán)介入破產(chǎn)程序的職能定位與法律依據(jù)

檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是國家法律監(jiān)督體系的重要組成部分。2021年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》提出檢察機(jī)關(guān)要以高度的政治自覺依法履行刑事、民事、行政和公益訴訟等檢察職能，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，為大局服務(wù)、為人民司法。破產(chǎn)案件關(guān)乎營商環(huán)境、地方經(jīng)濟(jì)增長和財產(chǎn)稅收等問題，還包含健全市場主體救治、退出機(jī)制以及職工權(quán)益，是社會治理體系的有機(jī)組成，檢察機(jī)關(guān)作為國家利益和社會公共利益的代表，對于破產(chǎn)程序的監(jiān)督是應(yīng)有之義。根據(jù)民事訴訟法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟活動實行法律監(jiān)督，包括對生效裁判的監(jiān)督、審判程序違法行為監(jiān)督以及執(zhí)行監(jiān)督，三者相互結(jié)合，形成了現(xiàn)有的民事檢察監(jiān)督體系。最高檢《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第98條將破產(chǎn)程序納入民事訴訟法規(guī)定的審判程序，為檢察機(jī)關(guān)對破產(chǎn)程序中審判違法行為監(jiān)督提供了更為直接的法律依據(jù)。

（二）檢察權(quán)介入彌補(bǔ)權(quán)利救濟(jì)不足，緩解破產(chǎn)參與主體利益博弈沖突

隨著破產(chǎn)案件的增多，因企業(yè)破產(chǎn)而牽涉的利益群體更加復(fù)雜，破產(chǎn)程序成為多方利益主體的博弈聚集之地，債務(wù)人財產(chǎn)供給不足更是加劇了各個利益主體間的沖突。相較于審判程序中對當(dāng)事人訴訟權(quán)利的保障，立法賦予破產(chǎn)程序參與主體的權(quán)利救濟(jì)相對較少。破產(chǎn)程序中通常會以裁定或者決定的方式來推進(jìn)破產(chǎn)程序，但是很多裁定或者決定都是作出即生效，僅對不予受理破產(chǎn)申請和駁回破產(chǎn)申請的裁定賦予當(dāng)事人上訴的權(quán)利，大部分的裁定均沒有規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)。此外，《企業(yè)破產(chǎn)法》沒有規(guī)定外部監(jiān)督，僅依靠以法院為主導(dǎo)、債權(quán)人會議和債權(quán)人委員會為雙翼的二元模式的內(nèi)部監(jiān)督，難以發(fā)揮監(jiān)督實效。檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證、專業(yè)技能等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢，通過民事案件監(jiān)督權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)等多位一體的檢察權(quán)運(yùn)行模式，有助于維護(hù)破產(chǎn)參與主體因信息不對稱和權(quán)力尋租行為而受損的利益，幫助消解不同利益群體的利益沖突。［1］

（三）檢察權(quán)介入完善聯(lián)動機(jī)制形成合力，為推進(jìn)破產(chǎn)程序保駕護(hù)航

破產(chǎn)程序除了要解決核心的債務(wù)清償和財產(chǎn)分配問題，還面臨著諸如職工安置、重整企業(yè)信用修復(fù)、涉破產(chǎn)稅費(fèi)繳納、工商注銷登記等衍生問題，需要政府相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)解決，決定了破產(chǎn)案件的處置離不開外部支持，尤其是地方黨委和政府的支持。［2］但是，行政權(quán)的良性參與會推動破產(chǎn)程序的順利推進(jìn)，而行政權(quán)的過度干預(yù)則會與司法權(quán)產(chǎn)生權(quán)力沖突，影響破產(chǎn)程序的公正性。檢察機(jī)關(guān) “一手托兩家”的職能定位能夠更好地協(xié)調(diào)法院和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，通過制發(fā)檢察建議、組織協(xié)調(diào)會等方式，打破府院聯(lián)動中的抵牾，實現(xiàn)行政與司法的良性互動，釋放公權(quán)力的最大合力，進(jìn)而實現(xiàn)破產(chǎn)程序的福利最優(yōu)化。此外，在涉國有企業(yè)破產(chǎn)、污染企業(yè)破產(chǎn)、跨境破產(chǎn)等領(lǐng)域，以及國家稅收債權(quán)及其它國有資產(chǎn)債權(quán)實現(xiàn)、涉政府平臺共益?zhèn)鶆?wù)實現(xiàn)等可能涉及國家利益和社會公共利益，檢察機(jī)關(guān)作為國家利益和社會公共利益的代表，可以依法監(jiān)督履職。

二、破產(chǎn)檢察監(jiān)督重點內(nèi)容

不同于普通民事訴訟程序，破產(chǎn)程序既有人民法院的審判活動，也有破產(chǎn)管理人管理行為以及當(dāng)事人的自治行為等，還包括部分行政權(quán)的介入。檢察機(jī)關(guān)對破產(chǎn)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)覆蓋破產(chǎn)程序的全過程，重點關(guān)注以下幾個方面的內(nèi)容。

（一）對破產(chǎn)程序啟動的監(jiān)督

破產(chǎn)程序一旦啟動將產(chǎn)生一系列法律后果，非法定事由不可逆轉(zhuǎn)，故破產(chǎn)程序啟動是否符合法律規(guī)定是檢察機(jī)關(guān)介入破產(chǎn)程序首要關(guān)注的問題。應(yīng)當(dāng)從申請人主體資格、債務(wù)人主體資格、債務(wù)人是否具有破產(chǎn)原因以及申請人依法所應(yīng)提交的書面材料進(jìn)行審查，既要保障當(dāng)事人的破產(chǎn)申請權(quán)，也要防止破產(chǎn)程序任意啟動。近年來，執(zhí)轉(zhuǎn)破的占比越來越高，實現(xiàn)了執(zhí)行程序和破產(chǎn)程序的有效銜接，但應(yīng)當(dāng)恪守當(dāng)事人申請主義原則，執(zhí)行法官不得依職權(quán)將案件移送破產(chǎn)審查。2022年，蘇州地區(qū)發(fā)揮執(zhí)行程序與破產(chǎn)程序的功能優(yōu)勢，全面推進(jìn)執(zhí)破融合改革，以破促執(zhí)，以執(zhí)助破，取得了較好的效果。檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)迅速轉(zhuǎn)變理念，對于執(zhí)破融合中可能出現(xiàn)的損害其他債權(quán)人合法權(quán)益或者社會公共利益的情形進(jìn)行監(jiān)督，防止執(zhí)破融合制度的濫用。

（二）對破產(chǎn)債權(quán)虛假申報與訴訟的監(jiān)督

破產(chǎn)領(lǐng)域系虛假訴訟高發(fā)領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為虛構(gòu)債權(quán)、虛增債權(quán)以及一般債權(quán)冒充職工債權(quán)等形式，導(dǎo)致有限的破產(chǎn)財產(chǎn)被偏頗性清償，損害其他合法債權(quán)人利益，違背債權(quán)公平有序受償?shù)钠飘a(chǎn)制度設(shè)計。雖然管理人有就虛假債權(quán)申請再審的權(quán)利，但鑒于再審期限的限制、虛假訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)高、調(diào)查核實難等不利因素，客觀上導(dǎo)致管理人申請再審存在較大障礙。近些年，檢察機(jī)關(guān)在涉破產(chǎn)領(lǐng)域虛假訴訟的識別機(jī)制、大數(shù)據(jù)建模、專業(yè)化團(tuán)隊建設(shè)、調(diào)查核實等各方面積累了豐富經(jīng)驗。蘇州檢察機(jī)關(guān)構(gòu)建的破產(chǎn)領(lǐng)域虛假勞資債權(quán)監(jiān)督模型，通過大數(shù)據(jù)之間的碰撞，發(fā)現(xiàn)可疑線索，在進(jìn)一步調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，提出監(jiān)督意見，剔除虛假勞動債權(quán)，維護(hù)真實債權(quán)人的合法權(quán)益。

（三）對妨害訴訟執(zhí)行清算行為的監(jiān)督

破產(chǎn)逃廢債是指債務(wù)人利用破產(chǎn)制度實現(xiàn)債務(wù)根本豁免非法目的之行為，主要形式包括破產(chǎn)企業(yè)的實際控制人通過隱匿、轉(zhuǎn)移、非法侵占財產(chǎn)、先剝離有效資產(chǎn)另組企業(yè)后申請破產(chǎn)、混同公私資產(chǎn)、虛假交易、違規(guī)分紅、向關(guān)聯(lián)企業(yè)個別清償?shù)仁侄?，惡意逃避債?wù)，實現(xiàn)“假破產(chǎn)、真逃債”的目的，既損害了債權(quán)人的合法權(quán)益，也破壞了市場經(jīng)濟(jì)秩序以及營商環(huán)境。在破產(chǎn)申請階段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注是否存在債務(wù)人確有巨額財產(chǎn)下落不明且不能合理解釋財產(chǎn)去向、先行剝離有效資產(chǎn)另組企業(yè)后申請原公司破產(chǎn)等情形，防止以逃廢債為目的的破產(chǎn)申請進(jìn)入破產(chǎn)程序；在破產(chǎn)宣告階段，重點關(guān)注管理人是否勤勉盡責(zé)，全面履行清查、追收債務(wù)人財產(chǎn)的各項職責(zé)等。有些地區(qū)建立了公檢法等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，形成打擊逃廢債的合力，共同防范和打擊利用破產(chǎn)程序惡意逃廢債務(wù)的行為。

（四）對破產(chǎn)審理程序的監(jiān)督

破產(chǎn)重整、破產(chǎn)和解與破產(chǎn)清算是現(xiàn)代企業(yè)破產(chǎn)制度的三大基石，三者共同構(gòu)成了我國現(xiàn)有的破產(chǎn)法體系。對于破產(chǎn)重整程序，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)關(guān)注人民法院裁定批準(zhǔn)重整計劃是否符合法律規(guī)定，經(jīng)營方案是否具有可行性，促使有價值的企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)重整，助力企業(yè)重生。對于破產(chǎn)和解程序，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)同人民法院、破產(chǎn)管理人重點關(guān)注和解過程中債務(wù)人有無欺詐或者其他違法行為；和解協(xié)議的內(nèi)容是否合法，最大限度保護(hù)債權(quán)人利益。對于喪失清償能力而又缺乏拯救價值和可能的債務(wù)人，應(yīng)當(dāng)及時通過破產(chǎn)清算程序?qū)鶛?quán)債務(wù)關(guān)系進(jìn)行全面清理，促使達(dá)到破產(chǎn)原因的企業(yè)及時退出市場，重新有效配置社會資源。對于破產(chǎn)清算程序，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注破產(chǎn)財產(chǎn)的變價出售、分配是否公開透明；清償順序是否合法；職工債權(quán)是否得到保障等，保障破產(chǎn)財產(chǎn)的最優(yōu)化分配。

（五）對破產(chǎn)管理人行為的監(jiān)督

破產(chǎn)管理人是破產(chǎn)事務(wù)的主導(dǎo)者，在一定程度上決定了破產(chǎn)案件的進(jìn)程和走向。檢察機(jī)關(guān)對破產(chǎn)管理人的監(jiān)督主要包含以下兩方面：一是破產(chǎn)管理人的選任程序。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，管理人的選任和撤換都是由法院決定的，管理人水平參差不齊，對于破產(chǎn)事務(wù)的處理能力也存在較大差異，影響破產(chǎn)案件的進(jìn)程。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)關(guān)注人民法院選任管理人是否公開公正，防止人民法院濫用選任權(quán)，致使不具備資格或能力的管理人接管破產(chǎn)事務(wù)。二是管理人的履職情況。應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注破產(chǎn)管理人是否全面、準(zhǔn)確核查債務(wù)人財產(chǎn)；是否盡到追繳義務(wù)；是否按照債權(quán)人會議表決通過或人民法院裁定批準(zhǔn)的財產(chǎn)管理方案、財產(chǎn)變價方案、財產(chǎn)分配方案進(jìn)行財產(chǎn)管理、變價、分配等。當(dāng)破產(chǎn)管理人在履職過程中，由于權(quán)力行使不當(dāng)給債權(quán)人、債務(wù)人或第三人造成損害時，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)督促人民法院依法追究破產(chǎn)管理人責(zé)任。

（六）對相關(guān)行政行為的監(jiān)督

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》第10條全面深化行政檢察監(jiān)督中明確了檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正。破產(chǎn)市場化強(qiáng)調(diào)不斷弱化行政機(jī)關(guān)參與破產(chǎn)程序的作用，但破產(chǎn)所帶來的職工安置、工商登記、稅費(fèi)繳納、招商引資、社會風(fēng)險等問題客觀上又需要行政權(quán)的參與。如何在兩者之間保持平衡，既不影響破產(chǎn)案件的審理，又能有效解決破產(chǎn)引發(fā)的社會衍生問題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮潤滑劑的作用，一是督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，在破產(chǎn)企業(yè)涉稅事務(wù)、落實企業(yè)注銷等方面發(fā)揮積極作用；二是對于破產(chǎn)中引發(fā)的重大社會穩(wěn)定，積極協(xié)助政府、人民法院、破產(chǎn)管理人等做好風(fēng)險防范工作，推動解決企業(yè)破產(chǎn)衍生的社會問題。

三、破產(chǎn)檢察監(jiān)督完善建議

（一）回應(yīng)現(xiàn)實需求，完善立法供給

雖然《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》通過擴(kuò)張解釋的方式將破產(chǎn)程序納入檢察監(jiān)督范圍，但仍缺少上位法對破產(chǎn)檢察監(jiān)督的明確規(guī)定，也導(dǎo)致破產(chǎn)檢察監(jiān)督在實踐中進(jìn)展不暢。因此，對破產(chǎn)檢察監(jiān)督進(jìn)行立法完善，提升破產(chǎn)檢察監(jiān)督的規(guī)范層次，明確檢察機(jī)關(guān)在破產(chǎn)案件中的角色定位和監(jiān)督范圍，為其接入破產(chǎn)案件提供上位法支撐非常必要。當(dāng)前，破產(chǎn)法修改已列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，這為破產(chǎn)檢察監(jiān)督明確法律依據(jù)提供了契機(jī)。可以在破產(chǎn)法的修改中將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能予以明確，并作出具體化的規(guī)定，填補(bǔ)破產(chǎn)程序長期以來的外部監(jiān)督缺失。建議明確檢察機(jī)關(guān)對破產(chǎn)程序具有法律監(jiān)督職權(quán)，監(jiān)督范圍包括人民法院破產(chǎn)程序、法律文書是否符合法律規(guī)定，管理人的履職是否合法適當(dāng)，相關(guān)行政行為是否合法等可能影響國家利益、社會公共利益以及當(dāng)事人合法權(quán)益的事項。

（二）秉持謙抑性原則，規(guī)范監(jiān)督程序的啟動

破產(chǎn)案件雖然可能涉及公共利益，但究其本質(zhì)仍屬于私法管轄，破產(chǎn)程序主要還是平等主體之間的利益博弈，檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)的介入難免會影響到私權(quán)主體的平等地位。因此，對破產(chǎn)程序的監(jiān)督應(yīng)兼顧利益平衡和破產(chǎn)效率的考量，以維護(hù)社會公益正當(dāng)性為介入的前提，以助推各權(quán)利主體與公共利益實現(xiàn)最優(yōu)化均衡為目標(biāo)。具體操作而言，應(yīng)當(dāng)明確依申請和依職權(quán)啟動監(jiān)督的條件，以依申請監(jiān)督為原則，依職權(quán)監(jiān)督為例外。對于依職權(quán)啟動監(jiān)督程序的應(yīng)以損害不特定多數(shù)人權(quán)益或社會公共利益為前提，主要針對涉及刑民交叉復(fù)合司法程序的涉嫌破產(chǎn)欺詐和虛假訴訟案件，以及牽涉人數(shù)眾多容易導(dǎo)致群體性事件的國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)類破產(chǎn)案件。

（三）多元化監(jiān)督方式，保障破產(chǎn)程序順利推進(jìn)

因監(jiān)督對象的多元化以及監(jiān)督內(nèi)容的多樣性，檢察機(jī)關(guān)對于破產(chǎn)程序的監(jiān)督應(yīng)依托檢察職能采用多種方式。一是發(fā)揮民事檢察職能，對破產(chǎn)衍生訴訟中的生效法律文書可以以抗訴、再審檢察建議的方式予以監(jiān)督。二是發(fā)揮行政檢察職能，對破產(chǎn)程序所涉行政行為的合理性和合法性進(jìn)行監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)積極依法履職。三是發(fā)揮刑事檢察職能，針對涉嫌虛假訴訟、妨害清算、虛假破產(chǎn)、拒不執(zhí)行判決裁定等違法犯罪行為，聯(lián)合法院、公安形成合力，共同防范和打擊涉破產(chǎn)程序的惡意逃廢債務(wù)的行為。四是發(fā)揮公益訴訟職能，維護(hù)國家利益和公共利益。五是通過改進(jìn)工作和完善社會治理的檢察建議，推動破產(chǎn)程序中社會共性問題的溯源治理。六是依托檢察履職，推動完善全鏈條全方位破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。

（四）發(fā)揮“潤滑”作用，優(yōu)化府院聯(lián)動效能

雖然很多地方都出臺了“府院聯(lián)動”機(jī)制，但是在可操作性上有待加強(qiáng)。依托“一手托兩家”的職能定位，檢察機(jī)關(guān)堅持監(jiān)督與支持、維權(quán)與維穩(wěn)、糾錯與解紛并重的共贏理念，加強(qiáng)與人民法院、公安機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等部門的溝通，溝通規(guī)范破產(chǎn)審理活動以及相關(guān)破產(chǎn)參與人的行為，溝通提高破產(chǎn)案件審理效率和效果，防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險和社會穩(wěn)定風(fēng)險等重大風(fēng)險，維護(hù)司法權(quán)威與司法公信力。推動建立多部門的司法聯(lián)席會議制度，對于破產(chǎn)案件中遇到的共性難題進(jìn)行歸口，將個案解決的聯(lián)動機(jī)制上升為常態(tài)化的行政配套機(jī)制。推動建立信息共享機(jī)制，對存在破產(chǎn)風(fēng)險的企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險提示，建立破產(chǎn)預(yù)防機(jī)制。推進(jìn)逐步形成檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督、各部門各盡其責(zé)，協(xié)調(diào)化解破產(chǎn)難題，積極防范各類風(fēng)險的合力。

對破產(chǎn)程序進(jìn)行監(jiān)督既是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)，也是司法實踐的需求，更是檢察機(jī)關(guān)服務(wù)社會大局、參與社會治理的有效路徑。就目前而言，雖然檢察監(jiān)督在破產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)揮了一定的作用，但其影響力還有待進(jìn)一步提升。破產(chǎn)程序的特殊性給檢察監(jiān)督提出了新的要求與挑戰(zhàn)，將保障破產(chǎn)程序順利進(jìn)行、優(yōu)化營商環(huán)境與提升檢察監(jiān)督質(zhì)效有效結(jié)合，是檢察機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步努力的方向。