“六大保護(hù)”體系下未成年人保護(hù)檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建與完善

何曉瑩 王艷 楊芳

摘 要：“檢察權(quán)”與“未成年人保護(hù)”具有天然的法理基因鏈接，當(dāng)前“1+5>6=實(shí)”未成年人保護(hù)檢察愿景面臨未成年人基礎(chǔ)保護(hù)薄弱、未成年人公益訴訟制度不全、司法社會(huì)支持體系羸弱等現(xiàn)實(shí)困境。為此，在新的“六大保護(hù)”體系下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持“最有利于未成年人”原則，通過(guò)織密未成年人基礎(chǔ)保護(hù)網(wǎng)、健全未成年人公益訴訟制度、夯實(shí)司法社會(huì)支持體系等方式促成“1+5>6=實(shí)”落地見(jiàn)效。

關(guān)鍵詞：“六大保護(hù)” 未成年人保護(hù) 檢察監(jiān)督 公益訴訟

未成年人保護(hù)是國(guó)家社會(huì)治理體系下一項(xiàng)融合專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化、社會(huì)化于一體，需要國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人等多方主體共同參與的綜合系統(tǒng)工程?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》）明確指出，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)“強(qiáng)化未成年人司法保護(hù)，完善專(zhuān)業(yè)化與社會(huì)化相結(jié)合的保護(hù)體系”，闡明黨中央賦予新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)法律監(jiān)督更高期待。2021年未成年人（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新未保法”）構(gòu)建“六大保護(hù)”體系，最高檢黨組應(yīng)時(shí)提出“1+5>6”未成年人保護(hù)檢察理念，如何以檢察履職促進(jìn)“1+5>6=實(shí)”將是未成年人保護(hù)檢察監(jiān)督工作的一項(xiàng)重大課題。

一、新未保法下“檢察權(quán)”與“未成年人保護(hù)”的法理基因鏈接

（一）由“守夜人”向“福利保護(hù)人”趨變：國(guó)家親權(quán)理論的價(jià)值沁入

從“國(guó)家親權(quán)理論”起源追溯，羅馬帝國(guó)時(shí)期初始未成年人作為國(guó)家的附屬資源，國(guó)家承擔(dān)著管理和保護(hù)義務(wù)。［1］直到現(xiàn)代“獨(dú)立人格權(quán)”思想的影響，推動(dòng)國(guó)家親權(quán)理論開(kāi)始由“守夜人”向“福利保護(hù)人”進(jìn)行轉(zhuǎn)變。［2］由于檢察機(jī)關(guān)具備“天然國(guó)家親權(quán)”的獨(dú)特屬性，隨著國(guó)家親權(quán)理論歷史更迭及價(jià)值沁入，“檢察權(quán)”與“未成年人保護(hù)”開(kāi)始產(chǎn)生基因重組般的“虹吸效應(yīng)”。

由“柔性原則”向“剛性原則”趨變：維持“兒童最大利益原則”的剛性選擇

1959年《兒童權(quán)利宣言》以世界契約的方式最大程度實(shí)現(xiàn)“兒童最大利益原則”，但新未保法第4條所確定的“兒童最大利益原則”總體上屬柔性概念。由于檢察機(jī)關(guān)參與未成年人司法保護(hù)全過(guò)程，在一定程度上擔(dān)當(dāng)著維持“兒童最大利益原則”的“剛性”使命。

由“單一割裂保護(hù)模式”向“綜合共治保護(hù)模式”趨變：未成年人保護(hù)“公益”屬性的內(nèi)在應(yīng)然

“六大保護(hù)”體系標(biāo)志著未成年人保護(hù)治理模式由原來(lái)的“單一割裂保護(hù)模式”向“綜合共治保護(hù)模式”進(jìn)行深度跨越?！昂⒆拥睦媸亲畲蟮墓怖妗?，［3］從馬克思社會(huì)治理“共同體思想”進(jìn)行延展，作為公共利益守護(hù)者的檢察機(jī)關(guān)，更應(yīng)主動(dòng)聯(lián)合其他綜合共治主體參與未成年人保護(hù)綜合協(xié)同治理。

二、“六大保護(hù)”體系下“1+5>6”檢察監(jiān)督制約效能的困境透視

（一）根柢未深：未成年人基礎(chǔ)保護(hù)亟待補(bǔ)強(qiáng)

1.家庭保護(hù)體系下未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督亟待補(bǔ)強(qiáng)。雖然新未保法將家庭保護(hù)“打造升級(jí)”，但有效指導(dǎo)父母依法帶娃仍需深思熟慮。如通過(guò)梳理2021年G省N市辦理涉未成年人被害人審查起訴案件（見(jiàn)下表），相關(guān)數(shù)據(jù)反映出落實(shí)未成年人家庭保護(hù)依然任重道遠(yuǎn)，女性未成年人更需要特別保護(hù)，未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督工作亟待補(bǔ)強(qiáng)。

一是未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體不清。法檢公雖能在各自職權(quán)范圍內(nèi)履行相應(yīng)監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)，但現(xiàn)有規(guī)定處于分散割裂的狀態(tài)。二是未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督措施不明。當(dāng)前未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督的線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制、線索移送機(jī)制、監(jiān)護(hù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、聯(lián)合銜接機(jī)制等監(jiān)督措施仍然不夠成熟，無(wú)法形成完整的全流程的閉環(huán)監(jiān)督。三是未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督銜接機(jī)制不力。實(shí)踐中具有監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)的部門(mén)之間銜接配合機(jī)制仍存在缺位，導(dǎo)致監(jiān)護(hù)侵害、監(jiān)護(hù)失責(zé)等情況很難被及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

2.學(xué)校保護(hù)體系下性侵犯罪入職查詢(xún)制度有待完善。自2020年8月三部聯(lián)合建立教職員工準(zhǔn)入查詢(xún)性侵違法犯罪信息制度以來(lái)，全國(guó)多地檢察機(jī)關(guān)紛紛試行建立區(qū)域性的性侵違法犯罪信息庫(kù)，但從各地踐行成效來(lái)看，西部地區(qū)依然較東中部地區(qū)落后。此外，性侵未成年人信息庫(kù)的運(yùn)行模式定位也不夠清晰，查詢(xún)程序各地標(biāo)準(zhǔn)不一，亟待進(jìn)一步厘清解決。

3.網(wǎng)絡(luò)保護(hù)體系下網(wǎng)絡(luò)性侵未成年人犯罪急需嚴(yán)懲。據(jù)中國(guó)女童基金會(huì)調(diào)查報(bào)告顯示，網(wǎng)絡(luò)性侵未成年人案例數(shù)據(jù)逐年上升，更有學(xué)者將“網(wǎng)絡(luò)性侵”比喻成“潛藏在屏幕另側(cè)的觸手與凝視”［4］。雖然新未保法專(zhuān)章增設(shè)網(wǎng)絡(luò)保護(hù)，并在其他章內(nèi)專(zhuān)門(mén)規(guī)定禁止對(duì)未成年人實(shí)施性侵害、性騷擾，但對(duì)于網(wǎng)絡(luò)性侵行為的認(rèn)定、防范網(wǎng)絡(luò)性侵的手段等依然不明，實(shí)踐中辦理網(wǎng)絡(luò)性侵案件在犯罪行為發(fā)現(xiàn)、證據(jù)采集、電子證據(jù)認(rèn)定等方面均存在較大的難度。

（二）中樞不牢：未成年人公益訴訟制度“松疲”

1．受案范圍不明。新未保法第106條賦予檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展未成年人公益訴訟的法定職權(quán)，但對(duì)授權(quán)范圍無(wú)甚提及，“等外”領(lǐng)域擴(kuò)張現(xiàn)象比較突出。以G自治區(qū)N市縣區(qū)為例，未成年人公益訴訟范圍除傳統(tǒng)的涉未食品藥品范圍外，還擴(kuò)大至校園周邊煙酒售賣(mài)、童裝、旅館、酒吧、娛樂(lè)場(chǎng)所、招用童工、過(guò)街天橋、未成年人駕駛摩托車(chē)電動(dòng)車(chē)等領(lǐng)域，雖取得良好社會(huì)反響，但也側(cè)面反映出未成年人權(quán)益保護(hù)需求的廣泛性與現(xiàn)行法律授權(quán)范圍的局限性存在沖突的問(wèn)題。

2.“公益”性質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一。新未保法將未成年人公益訴訟前提要件限制在“侵犯未成年人公共利益”范疇，但對(duì)“公益”內(nèi)涵外延并無(wú)明確具體標(biāo)準(zhǔn)。如監(jiān)護(hù)侵害行為是否屬于涉及公共利益司法實(shí)踐中認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致未成年人保護(hù)檢察監(jiān)督無(wú)所適從。

3.訴訟對(duì)象明確機(jī)制不清。由于司法實(shí)踐中參與未成年人保護(hù)的部門(mén)之間權(quán)責(zé)交叉，較易發(fā)生職能不清、互相推諉的情況，且缺乏明確的追責(zé)對(duì)象認(rèn)定機(jī)制，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)難以確定公益訴訟的對(duì)象。

（三）外力不強(qiáng)：未成年人司法社會(huì)支持體系羸弱

1.未成年人司法社會(huì)支持合力疲弱。少年司法以診斷為核心，而社會(huì)支持體系則是以治療、護(hù)理、矯治、康復(fù)、回歸為內(nèi)容基礎(chǔ)，理想狀態(tài)未成年人真正的矯治或親職教育的執(zhí)行應(yīng)交由社會(huì)支持體系。［5］目前法律框架內(nèi)對(duì)社會(huì)力量參與司法的工作模式、配套機(jī)制均沒(méi)有細(xì)致規(guī)定，無(wú)法穩(wěn)健形成未成年人保護(hù)合力。

2.信息共享和資源共通機(jī)制缺位。目前檢察機(jī)關(guān)辦理涉未案件需要落實(shí)未成年人特殊制度，如合適成年人、社會(huì)調(diào)查、附條件不起訴跟蹤考察等，均需要社會(huì)支持力量的參與，但目前內(nèi)外均缺乏有效的信息共享機(jī)制，導(dǎo)致重復(fù)調(diào)查、流于形式等問(wèn)題反復(fù)出現(xiàn)。

3.未成年人司法社會(huì)支持發(fā)展不均。因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，人才和經(jīng)費(fèi)保障等因素影響，東西部地區(qū)未成年人司法社工專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍素能差距明顯。西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的司法社會(huì)支持體系諸如心理矯治、親職教育、社會(huì)關(guān)系改善等幫助未成年人復(fù)歸社會(huì)的矯治類(lèi)措施往往得不到有效落實(shí)，嚴(yán)重影響辦案效果和質(zhì)量。

三、“六大保護(hù)”體系下“1+5>6=實(shí)”檢察監(jiān)督的實(shí)踐策略

（一）扎牢根基：織密未成年人基礎(chǔ)保護(hù)網(wǎng)

1.補(bǔ)足未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督，助力家庭保護(hù)。家庭保護(hù)是未成年人保護(hù)的開(kāi)端和基礎(chǔ)，家庭監(jiān)護(hù)缺失或教育不當(dāng)，是產(chǎn)生“問(wèn)題孩子”的一大原因。對(duì)此，應(yīng)從以下幾個(gè)方面補(bǔ)足未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度：一是明確監(jiān)督主體。檢察機(jī)關(guān)是參與未成年人司法保護(hù)全過(guò)程的司法機(jī)關(guān)，從法律層面明確檢察機(jī)關(guān)作為未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督的主體資格實(shí)至名歸。二是充實(shí)監(jiān)督措施?？蓮姆蓪用嬖鲈O(shè)監(jiān)護(hù)人資格正當(dāng)監(jiān)督、監(jiān)護(hù)狀況評(píng)估、監(jiān)護(hù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督考察等監(jiān)督措施，并可根據(jù)需要搭建未成年人司法保護(hù)中心，設(shè)置或者委派監(jiān)護(hù)監(jiān)督員確保監(jiān)督落實(shí)到位。三是搭建監(jiān)督銜接機(jī)制?？杉戏ㄔ?、公安、司法、教育、民政、團(tuán)委、婦聯(lián)、關(guān)工委等多方力量將政府、社會(huì)資源與司法資源進(jìn)行有效銜接，力求建立完備的線索發(fā)現(xiàn)、線索移送、監(jiān)護(hù)評(píng)估、聯(lián)合銜接的全流程閉環(huán)監(jiān)督。［6］

2.完善性入職查詢(xún)制度，鞏固學(xué)校保護(hù)。綜合考慮未成年人權(quán)益保護(hù)和犯罪行為人個(gè)人信息保護(hù)二者平衡的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以限制開(kāi)放模式為主的性侵未成年人違法犯罪入職查詢(xún)制度。一是查詢(xún)對(duì)象準(zhǔn)入機(jī)制方面，應(yīng)將“工作場(chǎng)所可密切接觸未成年人”作為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，如學(xué)校老師、食堂工作人員、門(mén)衛(wèi)保安、宿管職工、校車(chē)司機(jī)、兒科醫(yī)生、保姆等。二是查詢(xún)限制管理機(jī)制方面，啟動(dòng)信息查詢(xún)程序須以入職前科審查作為前提要件，違法犯罪行為人主動(dòng)申請(qǐng)除外。三是查詢(xún)內(nèi)容方面，應(yīng)當(dāng)限于“性侵違法犯罪”記錄信息，不得無(wú)故查詢(xún)其他個(gè)人信息。

3.斬?cái)嗑W(wǎng)絡(luò)性侵“魔手”，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)保護(hù)。一是監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，教育未成年人識(shí)別、辨別網(wǎng)絡(luò)不良信息，通過(guò)培養(yǎng)良好的上網(wǎng)習(xí)慣建立和諧的親子關(guān)系。二是學(xué)校應(yīng)制定科學(xué)合理的性教育及網(wǎng)絡(luò)安全課程，并聯(lián)合司法機(jī)關(guān)積極開(kāi)展法治課程，提高未成年人防范意識(shí)和能力。三是網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商應(yīng)積極建立健全未成年人識(shí)別準(zhǔn)入制度，完善不良信息的反映動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，建立自我審查和監(jiān)督機(jī)制。［7］

（二）強(qiáng)固中樞：健全未成年人公益訴訟制度

1.適度拓展未成年人公益訴訟案件范圍?！兑庖?jiàn)》明確檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加大未成年人權(quán)益保護(hù)公益訴訟案件辦理力度，表明國(guó)家層面對(duì)未成年人公益訴訟案件范圍拓展的鼓勵(lì)態(tài)度，但仍應(yīng)秉持穩(wěn)妥原則，不可無(wú)限度擴(kuò)張。具體而言，“未成年人權(quán)益保護(hù)”是核心要件，“涉及公益利益”是啟動(dòng)關(guān)鍵要素，應(yīng)以未成年人保護(hù)特殊性為關(guān)注要點(diǎn)，或可適度拓展至校園安全、互聯(lián)網(wǎng)安全、網(wǎng)絡(luò)性侵、文化娛樂(lè)場(chǎng)所管理、監(jiān)護(hù)侵害等涉及未成年人重要合法權(quán)益的場(chǎng)域。

2.厘清“公共利益受損”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于“公共利益受損”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，目前學(xué)界主要觀點(diǎn)包括“現(xiàn)實(shí)損害說(shuō)”和“可能損害說(shuō)”。從學(xué)理延展至實(shí)務(wù)，“公共利益受損”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以涉未案件類(lèi)型來(lái)進(jìn)行區(qū)分，涉及未成年人民事公益訴訟案件的，應(yīng)當(dāng)秉持“現(xiàn)實(shí)損害說(shuō)”，即除現(xiàn)實(shí)存在侵害未成人權(quán)益行為以外，還需要實(shí)際損害公共利益的后果存在；而涉及未成年人行政公益訴訟案件的，則應(yīng)當(dāng)秉持“可能損害說(shuō)”，即只要存在侵害未成人權(quán)益行為，即使沒(méi)有實(shí)際損害公共利益，檢察機(jī)關(guān)也可以提起公益訴訟。［8］

3.建立訴訟對(duì)象明確機(jī)制?？勺裱皟和畲罄妗痹瓌t，選擇最利于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的方式，即只要相關(guān)職能部門(mén)負(fù)有未成年人保護(hù)職責(zé)，均可以作為訴訟對(duì)象，并引入我國(guó)行政訴訟法中的“被告負(fù)舉證責(zé)任原則”，由被起訴的行政機(jī)關(guān)提供排除責(zé)任的證據(jù)。

（三）凝聚外力：織密未成年人司法社會(huì)支持體系

1.“二維”聯(lián)動(dòng)未成年人社會(huì)支持合力。一要加強(qiáng)內(nèi)部聯(lián)動(dòng)。重點(diǎn)圍繞未成年人校園安全、食品衛(wèi)生、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域，聯(lián)合開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，向相關(guān)職能部門(mén)制發(fā)檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)積極履職。同時(shí)運(yùn)用不定期排查方式查閱未成年人社矯檔案，對(duì)未成年人社矯情況進(jìn)行全面監(jiān)督。二是強(qiáng)化外部合力。主動(dòng)聯(lián)合公安、教育等部門(mén)建立強(qiáng)制報(bào)告、親職教育、從業(yè)禁止等制度，筑牢司法保護(hù)堅(jiān)實(shí)防線。聚焦校園暴力、網(wǎng)絡(luò)犯罪、“校園貸”等社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，依托“法治副校長(zhǎng)”工作機(jī)制，主動(dòng)送法進(jìn)校園，提升青少年安全防范意識(shí)。加強(qiáng)與關(guān)工委、教育、司法等單位的溝通協(xié)作，建立維護(hù)婦女兒童合法權(quán)益聯(lián)席會(huì)議制度。

2.搭建信息共享和資源共通機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)協(xié)同助推未成年人保護(hù)職能部門(mén)構(gòu)建信息共享和資源共通機(jī)制，確保涉案未成年人個(gè)人家庭情況、是否享受福利政策、是否需要司法救助、是否具備幫教需求等基本信息互通共享，同時(shí)聯(lián)合未成年人司法社會(huì)支持力量制定多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的個(gè)性化幫教措施，預(yù)防未成年人再犯。［9］此外還可與其他司法機(jī)關(guān)、教育、民政、社區(qū)網(wǎng)格服務(wù)站等部門(mén)搭建網(wǎng)絡(luò)互通平臺(tái)，及時(shí)了解涉案未成年人或未成年被害人家庭情況、成長(zhǎng)經(jīng)歷、學(xué)習(xí)狀態(tài)、人際交往等基本信息，制定個(gè)性化有針對(duì)性的跟蹤幫教或司法救助措施。

3.促進(jìn)未成年人司法社會(huì)支持體系均衡發(fā)展。西部偏遠(yuǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)可主動(dòng)與團(tuán)委、婦聯(lián)、民政、教育、社區(qū)網(wǎng)格服務(wù)中心等部門(mén)聯(lián)動(dòng)互通，從現(xiàn)有人才隊(duì)伍中調(diào)派法學(xué)、教育學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)等專(zhuān)業(yè)人組成未成年人司法社會(huì)支持臨時(shí)組織。［10］同時(shí)應(yīng)借助自身現(xiàn)有司法資源，聯(lián)合團(tuán)委、法院、公安等職能部門(mén)孵化未成年人司法社會(huì)支持組織，建立未成年人司法社會(huì)支持聯(lián)合推動(dòng)機(jī)制。主動(dòng)聯(lián)合東部發(fā)達(dá)地區(qū)建立信息互通、經(jīng)驗(yàn)共享、人才交流等工作機(jī)制，積極促進(jìn)東西部地區(qū)未成年人司法社會(huì)支持體系均衡發(fā)展。