基層民事檢察監(jiān)督工作的困境與出路

周武松

摘要：新《民事訴訟法》及最高人民檢察院頒布的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》等法律、規(guī)則的實(shí)施，無(wú)論是在民事檢察的監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序等方面較之前都有很大程度的完善，極大推動(dòng)了民事檢察監(jiān)督工作的發(fā)展。這也對(duì)基層民事檢察監(jiān)督工作提出了新要求，基層民事檢察監(jiān)督工作人面臨著案源匱乏、檢察隊(duì)伍建設(shè)非專業(yè)化、檢察管理行政化不足等問題，嚴(yán)重制約著民事檢察監(jiān)督工作的發(fā)展，為完善該項(xiàng)制度，本文試指出困境并對(duì)出路作作簡(jiǎn)略分析，權(quán)為拋磚引玉。

關(guān)鍵詞：檢察監(jiān)督；困境；出路

中圖分類號(hào)：DF832文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671-864X（2016）08-0105-01

我國(guó)檢察制度從1949年開始，發(fā)展年輕，歷經(jīng)無(wú)數(shù)波折，從1949初創(chuàng)，到1954年的發(fā)展與波折，再經(jīng)1967年全面中斷，最后經(jīng)歷1978年的重建至今，其得以在《憲法》、《人民檢察院組織法》、《民事訴訟法》中確立。在新一輪的司法改革熱潮中，民事檢察監(jiān)督看似被推上一個(gè)新高地，但圍繞民事檢察監(jiān)督制度的爭(zhēng)論從未停息；《民事訴訟法》對(duì)民事檢察監(jiān)督所采取的曖昧態(tài)度更是讓基層民事檢察監(jiān)督工作陷入困境，新一輪的司法改革在某種程度把基層民事檢察監(jiān)督工作推上風(fēng)口浪尖，使原本缺乏的案源變得枯竭，舉步維艱。①而基層檢察隊(duì)伍建設(shè)、檢察監(jiān)督方式的唯一性也讓工作開展陷入困境。

一、案源困境

影響基層民事檢察監(jiān)督工作案源的因素有很多，本文僅從以下三方面作探討：

（一）抗訴權(quán)上移。

根據(jù)目前的司法現(xiàn)狀來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)開展民事檢察監(jiān)督的方式包括抗訴、檢察建議、督促起訴、支持起訴、公益訴訟等。②除抗訴、檢察建議之外，其他方式未能在法律上得到根本的確立，在確立的兩種方式中，長(zhǎng)期適用且行之有效的方式是抗訴。而提及抗訴制度，又必須論及我國(guó)的審級(jí)制度，自2007年民訴法修改，其第128條改變了以前民事訴訟所確立的再審制度同級(jí)再審和提級(jí)并存模式為單一的提級(jí)再審一種模式，再審案件移及上級(jí)法院，致使抗訴權(quán)上提一級(jí)，形成“上級(jí)抗、上級(jí)審”的模式，這樣的問題在實(shí)踐中產(chǎn)生“倒三角”問題，使抗訴案件集中在市級(jí)檢察院、省級(jí)檢察院甚至最高檢察院，這樣不僅增加上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的工作，同時(shí)造成基層檢察院民事檢察監(jiān)督案源的枯竭，致使基層民事檢察監(jiān)督工作開展如無(wú)源之水。③

（二）監(jiān)督主體多且行為失范。

依據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定來(lái)看，在民事訴訟領(lǐng)域，對(duì)訴訟的監(jiān)督主體包括：法院依職權(quán)監(jiān)督、當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督和檢察院抗訴監(jiān)督。而在這些法定的監(jiān)督主體之外，現(xiàn)行實(shí)踐中還存在人大的監(jiān)督，這種監(jiān)督嚴(yán)格意義上，不屬于司法內(nèi)部的監(jiān)督，但其發(fā)揮的效力絲毫不亞于前三種監(jiān)督，因?yàn)槠錈o(wú)嚴(yán)格的監(jiān)督規(guī)范和程序設(shè)置，監(jiān)督可能從類案監(jiān)督變?yōu)閭€(gè)案監(jiān)督、集體監(jiān)督變?yōu)閭€(gè)人監(jiān)督，在一些案件中可能成為當(dāng)政者地方保護(hù)或者以權(quán)謀私的工具，不僅造成司法資源的不必要浪費(fèi)，同時(shí)構(gòu)成監(jiān)督權(quán)對(duì)審判權(quán)的入侵，④嚴(yán)重阻礙審判獨(dú)立，影響司法公正與權(quán)威。這種監(jiān)督局面表面上是保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)，實(shí)則猶如“踢皮球”，不僅分散了基層檢察監(jiān)督工作的案件來(lái)源，更讓當(dāng)事人訴權(quán)得不到可靠保障。

二、檢察隊(duì)伍之困境

民事檢察監(jiān)督工作是檢察工作的組成部分，但受“重刑輕民”思想的影響，其發(fā)展遲緩，且處于邊緣化的危險(xiǎn)狀態(tài)。較其它內(nèi)設(shè)部門相比，人員配置相差甚遠(yuǎn)，在多數(shù)基層檢察院人員配置數(shù)量上，從事民事行政檢察監(jiān)督工作的人員多為2-3人，其中不乏有內(nèi)勤人員。而在這極小的比例中，隊(duì)伍素質(zhì)也顯得參差不齊，盡管很多人實(shí)踐中積累了非常豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但仍然有相當(dāng)大一部人未受過專業(yè)的法學(xué)教育，這很難在有限的申訴準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)和適用法律，監(jiān)督案件的質(zhì)量高低又在某種意義上打擊著檢察人員的積極性，在面對(duì)復(fù)雜疑難案件時(shí)除當(dāng)事人申訴以及面對(duì)與法院的博弈理論中，更多情況都疲于監(jiān)督、懼于監(jiān)督。在新一輪的司法改革背景和新的司法環(huán)境必然對(duì)檢察人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)技能有更高的要求。

三、檢察行政化偏向

現(xiàn)在對(duì)于檢察權(quán)的定位，理論上存在較大爭(zhēng)議，有司法權(quán)說(shuō)、行政權(quán)說(shuō)、雙重屬性說(shuō)、法律監(jiān)督權(quán)說(shuō)、獨(dú)立權(quán)說(shuō)等等，且更多主張司法權(quán)說(shuō)。⑤但上述各觀點(diǎn)有其自身局限，我國(guó)實(shí)行議行合一制，“一府兩院”下屬于最高權(quán)力機(jī)關(guān)，所以西方“三權(quán)分立”無(wú)法解釋我國(guó)檢察權(quán)的性質(zhì)。它具有法律監(jiān)督權(quán)、司法權(quán)、司法和行政等屬性，⑥上面任何一種觀點(diǎn)都無(wú)法涵蓋檢察權(quán)，在我國(guó)憲政體制下，檢察權(quán)就是檢察權(quán)。⑦而對(duì)檢察權(quán)定位的不準(zhǔn)確致使檢察管理行政化，有違檢察規(guī)律和司法規(guī)律，對(duì)基層民事檢察監(jiān)督維護(hù)司法公正，確保法律統(tǒng)一實(shí)施可能相違背。

四、基層民事檢察工作的出路

檢察監(jiān)督以維護(hù)司法公正與權(quán)威，維護(hù)法制的統(tǒng)一實(shí)施為目的，雖然案件監(jiān)督的數(shù)量不是衡量檢察監(jiān)督工作效果的唯一標(biāo)準(zhǔn)，但無(wú)案可監(jiān)也未必全然是司法的進(jìn)步。隨著司法體制改革的深入，司法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、職業(yè)道德的提高，必然預(yù)示著一支高素質(zhì)檢察隊(duì)伍的形成，基層民事檢察一樣可以勝任抗訴工作?？乖V權(quán)的下放不僅可以確保基層檢察院有案可監(jiān)更可以緩解上級(jí)檢察機(jī)關(guān)和上級(jí)法院工作，實(shí)現(xiàn)“檢察院同級(jí)抗、法院同級(jí)審、當(dāng)事人同級(jí)申請(qǐng)的最佳效果”，最大限度節(jié)約司法資源。⑧同時(shí)，面對(duì)眾多隱性監(jiān)督主體其對(duì)個(gè)案都有不可逾越的藩籬——對(duì)個(gè)案認(rèn)識(shí)的非專業(yè)性和非程序性，⑨而法院依職權(quán)監(jiān)督，看似可以有效節(jié)制司法資源，實(shí)則不僅違背當(dāng)事人處分權(quán)原則和申訴分離原則，同時(shí)造成社會(huì)角色與法院本質(zhì)特征的不可調(diào)和，同一案件與檢察院監(jiān)督相重疊，造成司法資源浪費(fèi)。檢察機(jī)關(guān)作為法律所確認(rèn)的專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督與其他監(jiān)督相比具有專門性、專業(yè)性、程序性，隨著檢察干警的精英化和專門化，其自身能夠有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，將民事監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一路徑，由檢察院民行機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)督，不僅可以保證監(jiān)督質(zhì)量，減少不必要的司法干預(yù)，且可最大化實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的有效性。

檢察監(jiān)督的質(zhì)量也受制于監(jiān)督者自身素質(zhì)，檢察干警招錄的必須走專業(yè)化、精英化路線，這對(duì)實(shí)現(xiàn)民事檢察監(jiān)督，尤其是基層民事檢察監(jiān)督工作至關(guān)重要。同時(shí)，檢察權(quán)的獨(dú)立行使也是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督必由之路，檢察獨(dú)立，應(yīng)包括整個(gè)檢察系統(tǒng)行使檢察權(quán)的獨(dú)立和檢察官行使職權(quán)獨(dú)立兩方面的內(nèi)涵，現(xiàn)行民事檢察監(jiān)督工作亦應(yīng)趁司法改革之風(fēng)，勢(shì)如破竹，加強(qiáng)自身管理制度建設(shè)，完善管理方式?，F(xiàn)行的績(jī)效評(píng)估制度雖然必要，但簡(jiǎn)單的“數(shù)字上管理”不符合案件多樣性、復(fù)雜性特征，⑩受社會(huì)時(shí)空條件影響，容易造成監(jiān)督行為的扭曲。完善檢察管理，防止基層民事檢察監(jiān)督權(quán)行政化偏向，須建立健全確保民事檢察活動(dòng)主體能夠獨(dú)立實(shí)施監(jiān)督行為，建立健全檢察辦案活動(dòng)中決策者親歷案件事實(shí)的工作機(jī)制。B11

注釋：

①劉曉楠：《基層民事檢察工作的困境與出路》，遼寧公安司法干部管理學(xué)院報(bào)。

②劉東平等編著：《民事檢察制度研究》，中國(guó)檢察出版社2013年12月出版，第128頁(yè)。

③湯維建：《審判監(jiān)督程序立法修改五題》，載《法律適用》2011年第10期。

④蔡定劍主編：《監(jiān)督與司法公正——研究與案例報(bào)告》，法律出版社2005年5月出版，第109頁(yè)。

⑤邵俊武：《論民事檢察監(jiān)督的歸位》，載汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)2004年第2期。

⑥龍宗智：《檢察制度教程》，法律出版社2002年版，第92-93頁(yè)。

⑦張學(xué)武：《檢察權(quán)性質(zhì)辨析》，載東岳論叢2008年7月第4期第29卷。

⑧湯維建：《民事檢察法理研究》，中國(guó)檢察出版社2014年8月版，第241頁(yè)。

⑨蔡定劍主編：《監(jiān)督與司法公正——研究與案例報(bào)告》，法律出版社2005年5月出版，第198頁(yè)。

⑩龍宗智、陳光中：《關(guān)于深化司法改革若干問題的思考》，載中國(guó)法學(xué)2013年第4期。

B11向澤選、曹蘇明：《檢察規(guī)律及其啟示》，載華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2010年第6期。