行政公益訴訟新領域的實踐反思及完善路徑

何邦武 溫家珠 桑濤

摘 要：對行政公益訴訟范圍中新領域的探索，是檢察機關履行法律監(jiān)督權的應然制度邏輯，契合行政公益訴訟保護國家利益和社會公共利益的目的。由于該制度在我國運行時間不長且欠缺有益經驗，訴訟中存在規(guī)范化不足、案件線索高度單一以及效果顯著但不徹底等問題。應在探究行政公益訴訟新領域制度運行的法律治理邏輯基礎上，完善頂層設計，以現(xiàn)代信息技術和專家輔助人等手段助推該項制度在實踐中的功能發(fā)揮，促使檢察機關職能由訴源治理向社會治理轉變。

關鍵詞：行政公益訴訟 行政公益訴訟新領域 數(shù)字法律監(jiān)督

由于工業(yè)文明與數(shù)字文明的交疊效應，各類社會糾紛日漸增多，因既有規(guī)則的滯后效應而存在治理盲區(qū)，極易發(fā)酵為新的社會矛盾，挑戰(zhàn)執(zhí)政黨關于社會治理能力和治理水平現(xiàn)代化目標。如何在既能維系公權力謙抑性的同時，又能拓展社會治理的空間，充分發(fā)揮法律的監(jiān)督功能，已成為當務之急。就行政公益訴訟而言，檢察機關積極貫徹實施2021年頒布的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》，努力探索行政公益訴訟新領域的適用規(guī)則，以期解決公共利益保護事項中公權力的缺位問題，實現(xiàn)新時代法律監(jiān)督的轉型升級。

一、行政公益訴訟新領域運行的主要難題

（一）新領域范圍的界定尚不明確

在行政公益訴訟領域，檢察機關和行政機關雖然秉持協(xié)調共治原則，但法律的監(jiān)督職能不能替代乃至僭越行政機關既有的執(zhí)法職能。正是基于這種職能的不同配置，法律規(guī)，新領域案件立案應當同時滿足4個條件，但這一規(guī)定過于寬泛，在實踐中導致以下幾種情形：一是檢察機關探索新領域案件時會受到質疑，進而在工作中行政機關不予支持和配合；二是建議對象難以進行精準判定，加之檢察機關調查手段本就單一且剛性不足，當向僅具有協(xié)助附屬義務的機關發(fā)出檢察建議時，案件的辦理效果將難以保障；三是一定程度上降低了起訴的標準，擴大了受案的范圍，難以真正回應民眾的期待。上述潛在的問題均在實踐中不同程度的發(fā)生。同時，對于調查取證過程因涉及較強的專業(yè)性和技術性從而檢察機關缺乏相應的辦案能力的案件，或者存在一定困難或案情復雜的案件，檢察機關往往以規(guī)避的方式放棄行使行政監(jiān)督權。檢察監(jiān)督權裁量標準的行使成為本部門利益最大化的標準，不僅模糊了原有的界限，也背離了規(guī)則的本意。

（二）案件線索來源高度單一

盡管案件線索獲取的方式是多樣的，但目前在行政公益訴訟新領域的司法實踐中，檢察機關的工作線索僅限于“履行職責中主動發(fā)現(xiàn)”這一來源，尚無被動接受公民或其他社會組織的舉報抑或有關國家機關交辦或轉辦的案件，更無利用大數(shù)據手段對行政執(zhí)法中的問題進行監(jiān)督的實踐，以致被監(jiān)督案件的來源十分單一且消極被動，無法滿足數(shù)字社會法律監(jiān)督的有效需求。造成單一的線索發(fā)現(xiàn)方式原因可能有：一是單純依賴于系統(tǒng)內部對案件線索的移交，因為前期工作已經積累并相應地固定了證據，可以提高效率；二是其他部門等線索提交不順暢，抑或本身其他主體在線索發(fā)現(xiàn)上尚未有積極的表現(xiàn)。三是大數(shù)據算法技術的運用尚沒有得到應有的重視。然而，在當今時代，我國社會群體分化加快、利益主體日趨多元化，務求也因之存在較大差異。如果對來自其他部門有關利益訴求的信息選擇性無視，甚至排除諸如人大、政協(xié)、政府機關以及人民群眾在申訴與控告中發(fā)現(xiàn)的線索，或者不能充分利用大數(shù)據手段進行法律監(jiān)督，將不能及時制約行政不作為與亂作為，無法發(fā)揮檢察機關應有的法律監(jiān)督職能。

（三）辦案效果顯著但不徹底

在辦理行政公益訴訟新領域的案件中，通常行政機關整改率為100%，這似乎預示著訴前矯正程序有明顯的實踐效果。然而，實踐中仍然存在一定隱憂，即行政機關整改的實際效果是否符合社會預期。由于行政機關履職的特殊屬性，需擁有相應的專業(yè)性技術，且其履職采取的一系列策略并非一蹴而就。在檢察機關督促后，行政機構100%進行回復并予以整改，但檢察機關僅能從表面進行審查。如何具體評判其履行情況，一方面需要法律法規(guī)的完善，有細致的規(guī)則予以評價；另一方面也需要專業(yè)技術人才進行輔助認定。相較于生態(tài)環(huán)境公益訴訟，在安全生產等跨專業(yè)性強的領域，因自身缺乏相應的專業(yè)知識，對行政不作為的判斷充滿著復雜性，檢察機關對損害結果的評判能否恪守權力的邊界、專業(yè)性問題能否保持謹慎是存疑的。同時，行政機關能否充分履職，還需要依靠上級機關的批準、財政支持或其他機關的協(xié)作等外部力量的支持，而這又不是被監(jiān)督的行政機關自身能夠解決的問題。但目前來說，機關之間還未形成協(xié)作的機制，即使各部門愿意進行協(xié)作，也需要建立有一定的財政投入，在辦公經費連續(xù)縮減的緊財政政策環(huán)境下，這無疑將是另一重難以克服的困難。

二、行政公益訴訟新領域制度優(yōu)化的基礎理論

在保證公權力行使的合法性和正當性的前提下，通過擴張和強化司法權來解決公共利益保護和行政失靈問題，必須將視角先從作為事實前提的公共利益保護問題轉換到有關行政權理念和檢察機關職能變革中，以此明確我國行政公益訴訟新領域制度的運行邏輯。

（一）新風險社會需要變革既有的公權力理念

數(shù)字時代，社會風險的結構和特征已經發(fā)生深刻的變化，其中，人為風險已經超過自然風險，成為社會風險的主要來源。同時，由于算法技術的廣泛運用與數(shù)字權力的擴張，既有法律秩序與新生的數(shù)字法秩序因交疊而產生了復雜的法律關系，模糊了傳統(tǒng)的法律關系曾有的相對清晰的邊界。面對“公法對私法的逐漸滲透和取代”［1］的社會新情勢，個人權益的保護和法治秩序的維護更加困難，客觀上要求公權力對私權進行主動有效的保護，形成公法與私法合力保障公民個體的權利與自由的態(tài)勢。另一方面，需要注意的是，政府在社會生活中雖然具有提供和保障公共服務的職能，但政府并不是萬能的，在某些時候也會出現(xiàn)缺位或者越位問題。［2］與此同時，其他社會主體由于數(shù)據與資源的賦能正不斷消解傳統(tǒng)的權威力量，使權力的國家專屬性被稀釋。權力的擴張與偶爾失靈或被稀釋這一矛盾現(xiàn)象，潛藏著社會治理秩序混亂的危機。

基于前述原因，以及數(shù)字時代法律關系之間的復雜性、耦合性以及個人權利實現(xiàn)和維護的特殊性，需要一種與之相適應的治理模式以應對現(xiàn)代社會的高度復雜性和高度不確定性。其中，多方合作治理的新公共管理模式，具有以公民為本、市場化、結果導向、分權協(xié)作、民主參與、多中心自主治理等特征。因為“只有多元社會主體在合作的意愿下共同開展社會治理活動，才能解決已出現(xiàn)的各種各樣的社會問題，才能在社會治理方面取得優(yōu)異的成績”［3］。在行政公益訴訟中，就需要在傳統(tǒng)的公權力主體之外公民個人以及數(shù)字平臺等的參與，這樣不僅可以擴大案件來源渠道，還可以使檢察監(jiān)督節(jié)點提前，強化法律監(jiān)督效果。總之，公民安全期待的提升與轉型期社會任務的轉變共同賦予了權力擴張與分權治理的正當性。

（二）國家治理能力的提升亟待檢察監(jiān)督的加強

在社會發(fā)展過程中，一些新興領域不斷出現(xiàn)的熱點一般都是由行政機關進行處理的，處理結果的好壞取決于行政機關的態(tài)度和方式，這使得司法權難以介入。根本原因在于，“檢察權對行政權的監(jiān)督是否是法律監(jiān)督的應有之義”這一命題尚存有爭議。直到《行政訴訟法》在修訂時規(guī)定了“檢察機關在發(fā)現(xiàn)相關領域行政機關違法行使職權或不作為致使國家利益或社會公共利益受到侵害時，應當向檢察機關提起檢察建議，督促其依法履行職能”，才使檢察機關的監(jiān)督職能得以擴張，也使數(shù)字時代檢察監(jiān)督職能的擴展有了制度基礎。

隨著執(zhí)政黨對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷重視，我國檢察機關如何在堅持檢察權保有法律監(jiān)督屬性的前提下，因時順勢調整該權力的外延、有序變革職能的運行尺度，已經日益迫切。其中，直面公共行政的檢察監(jiān)督，即檢察機關對行政權開展法律監(jiān)督活動，在新的檢察職能體系中具有重要意義。［4］因為，檢察機關提起行政公益訴訟制度是履行法律監(jiān)督職責的探索，也是對傳統(tǒng)行政訴訟制度的創(chuàng)新。在中國現(xiàn)代化急遽轉型中，時空高度壓縮使行政追責或者司法救濟對“行政亂作為”和“行政不作為”所導致的安全生產、環(huán)境污染等事故具有滯后性。因此，只有當檢察機關及時矯正行政違法行為時，才可以消解“為時已晚”的困局，［5］在多個行政過程的節(jié)點，發(fā)起行政公益訴訟，阻斷違法性的行政過程。

三、行政公益訴訟新領域制度的完善進路

檢察公益訴訟制度是法治國家的重要組成部分，必須以法治理念和法治思維方式創(chuàng)新性地予以推進。由于該制度的設計將形成牽連甚廣、多層嵌套的復雜網狀治理結構，同時關涉權力的劃分和公民權利的保障，因此構成了一項極具中國特色的司法制度，［6］由必須立足制度的整體，從實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角，進行系統(tǒng)性構建，以克服行政公益訴訟新領域發(fā)展時間短，時間經驗不足的弊端，實現(xiàn)制度改革的增速提效。

（一）完善行政公益訴訟制度的頂層設計

隨著數(shù)字時代公共利益的不斷拓展，行政公益訴訟受案范圍有不斷擴大的趨勢。其結果，一是出于對國家利益和社會公共利益保護的目的和初衷，必然將更多領域的事項納入行政公益訴訟范圍，因而如何判斷何種事項可以納入成為重中之重。檢察機關辦案限度的要義應當是圍繞“公共利益”，以彰顯監(jiān)督之功能。但公益概念無論是在政治還是法律層面都是難以界定的，有學者指出：“公益是指在一個限定空間內關系大多數(shù)人的利益”［7］筆者認為，基于法治實踐的操作，該維度對“公益”的理解可以較好地化解認知的困難。此外，單純的概念解釋仍有局限性，因而需要頒布具體的司法解釋以及典型的指導性案例，才不會造成行政公益訴訟范圍的無序擴張。其二，行政公益訴訟雖然被表述為《行政訴訟法》的一個條款，但并沒有為其構建一個相應的配套制度，無法確定行政公益訴訟的訴訟原則、案件管轄、審理程序、檢察機關調查核實權等問題。雖然司法解釋以及辦案指南試圖彌補《行政訴訟法》規(guī)定的不足，但其本身的正當性存在問題。尤其在新領域的探索中，許多內容涉及對公民權利義務的處分，這會使得這些規(guī)范性文件法律依據存疑。為此，必須構建相對完善且制度剛性的《公益訴訟法》為制度的運行提供法律依據。

（二）現(xiàn)代信息技術輔助檢察機關辦理公益訴訟案件

公益訴訟檢察工作從中央司法改革部署到試點立法再到深化拓展，時間較短，且存在發(fā)現(xiàn)線索單一、辦案力量不足等瓶頸問題，僅依靠有限的人工手段不能完全應對新時代出現(xiàn)的問題。應當積極發(fā)揮無人機、大數(shù)據智能研判等科技手段的作用，提升公益訴訟辦案質效。通過大數(shù)據的應用，為問題的解決可以提供更多完善路徑，為此有必要進行以下探索：

第一，加強與相關數(shù)據中心的對接，借助大數(shù)據統(tǒng)籌功能，將行政機關大量的執(zhí)法數(shù)據以及網絡輿情信息統(tǒng)一進行收集，以此對各類數(shù)據進行分析研判，推送出符合公益訴訟辦案需要的案件線索。在這方面，值得借鑒的是，杭州市檢察院正在積極探索全域數(shù)字法治監(jiān)督平臺建設，按照“一云歸集、一網統(tǒng)管、一屏展示”的設想，通過多渠道數(shù)據采集、統(tǒng)計、分析，形成監(jiān)督軌、履職軌核心評價指標體系，實現(xiàn)數(shù)字法治監(jiān)督綜合量化評估。第二，積極推廣“公益訴訟+網格化”的工作機制。積極協(xié)同有關部門借力地方網格員隊伍優(yōu)勢，探索從網格員中選聘公益訴訟聯(lián)絡員、觀察員參與公益訴訟案件線索收集等若干機制，以更大的參與度、貢獻度融入社會治理大格局。第三，在辦案過程中，通過實時上傳現(xiàn)場照片、無人機航拍視頻等現(xiàn)場數(shù)據，實現(xiàn)對案件現(xiàn)場的實時查控。并且可以利用區(qū)塊鏈存儲相關證據，注重布局、辦案、統(tǒng)籌三者融合發(fā)展。

（三）建立專家輔助人制度

公益訴訟并非只是一項單純的訴訟制度設計，其具有司法戰(zhàn)略價值，要使該制度發(fā)揮應有的功能必須有相關的配套機制予以保障和相應的技術條件予以支撐。行政公益訴訟新領域案件涉及的專業(yè)性問題紛繁復雜，且技術性較高。而檢察機關原有的鑒定機構，由于專業(yè)技術人員缺乏、鑒定的相關設備不對口，短期內難以為政公益訴訟辦案提供有效的服務。在此情況下，專家輔助人所提供的意見可以有效彌補檢察機關工作人員相關專業(yè)知識的缺陷，為提起公益訴訟提供有力專業(yè)支持：一是可以查明公益受損狀態(tài)的客觀情況，了解受損的范圍、大小以及因果關系，提供專業(yè)評估；二是可以有效進行核查行政機構是否在督促后進行有效履職；三是在訴訟環(huán)節(jié)可以提供專家意見書支持訴訟。需要注意的是，對于專家輔助人的性質、地位以及參與程序細則需進行界定與完善，否則將會造成意見效力的不同意等實踐問題。

（四）優(yōu)化多元主體的監(jiān)督機制

包括行政公益訴訟在內的公益訴訟工作涉及面廣、復雜程度高，需要持續(xù)推進檢察專業(yè)化建設，更需要發(fā)揮多主體的監(jiān)督功能。在以往的監(jiān)督體制中，盡管也有相應的協(xié)同機制，然而由于未能建立充分有效的信息共享機制，使得傳統(tǒng)的監(jiān)督存在著監(jiān)督職能條塊分割、監(jiān)督方式滯后、監(jiān)督作用乏力等問題。更有甚者，由于信息的不對稱和監(jiān)督事權上的重疊，不同監(jiān)督主體相互踩踏的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成監(jiān)督成本上升，影響監(jiān)督的治理效能和社會效果。因此，一方面要加強檢察機關層級聯(lián)動，建立“網格化”線索移送渠道。另一方面，應當強化刑事檢察、民事檢察和行政檢察銜接機制，完善內部一體化辦案模式。加強組織上下級以及同級別不同部門間的溝通協(xié)作，充分利用案件所攜帶的信息資源，著力在審查起訴、訴訟監(jiān)督等履職過程中強化公益訴訟研判。［8］