甘肅省檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟試點(diǎn)工作調(diào)研報(bào)告

黃濤　付廳

摘要：甘肅省人民檢察院根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》和最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，結(jié)合檢察工作實(shí)際，在蘭州、白銀、酒泉、天水、慶陽(yáng)、隴南、張掖、嘉峪關(guān)等8個(gè)市級(jí)院進(jìn)行了試點(diǎn)，取得了一定的成效，但其中不乏一些問(wèn)題。主要是理念轉(zhuǎn)變和辦案能力問(wèn)題；另外，在個(gè)別法律適用方面還存在不同意見。這些問(wèn)題需要認(rèn)真總結(jié)，在下一步的工作中有針對(duì)地改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 試點(diǎn)工作 監(jiān)督 調(diào)研

為全面掌握甘肅省公益訴訟試點(diǎn)地區(qū)行政公益訴訟案件辦理情況，查找問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)全省公益訴訟試點(diǎn)工作科學(xué)發(fā)展，甘肅省人民檢察院于2016年在各試點(diǎn)地區(qū)[1]開展了行政公益訴訟試點(diǎn)工作專題調(diào)研。

一、行政公益訴訟試點(diǎn)工作開展情況

（一）總體情況

2016年甘肅省檢察機(jī)關(guān)共摸排行政公益訴訟線索199件，根據(jù)訴前程序向相關(guān)行政單位發(fā)出檢察建議170件，層報(bào)最高人民檢察院、省人民檢察院擬提起行政公益訴訟43件，經(jīng)審批同意提起訴訟31件，已進(jìn)入訴訟程序28件，1件人民法院已作出判決。以案件范圍劃分，案件線索包括：環(huán)資領(lǐng)域（生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)）129件、國(guó)土領(lǐng)域37件、國(guó)資領(lǐng)域33件。

（二）案件線索來(lái)源

試點(diǎn)初期，全省檢察機(jī)關(guān)民行檢察部門圍繞最高人民檢察院確定的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)和食品藥品安全四類社會(huì)關(guān)注度較高的熱點(diǎn)問(wèn)題，加強(qiáng)案件線索來(lái)源機(jī)制建設(shè)，加大監(jiān)督力度。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全省行政公益訴訟的案件線索主要來(lái)源于開展專項(xiàng)檢察工作、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部移送、網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)熱點(diǎn)跟蹤及團(tuán)體、個(gè)人舉報(bào)等。

1.開展專項(xiàng)檢察工作。大部分行政公益訴訟案件線索來(lái)源于各類檢察專項(xiàng)工作。例如，酒泉市人民檢察院通過(guò)“兩法”銜接平臺(tái)，從行政機(jī)關(guān)違法行為監(jiān)督和督促履職中分析、研判公益訴訟案件線索。該院民事行政檢察部門主動(dòng)參與偵監(jiān)部門針對(duì)環(huán)境污染與生態(tài)保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域開展的專項(xiàng)活動(dòng)，重點(diǎn)排查兩個(gè)領(lǐng)域中涉及行政違法問(wèn)題的案件線索，先后摸排涉及生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域案件6件、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域案件2件、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域5件。又如，慶陽(yáng)市人民檢察院抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干深入華池、慶城、鎮(zhèn)原等地，對(duì)國(guó)土資源部門2008年以來(lái)有關(guān)土地出讓金是否繳納到位的情況進(jìn)行了專項(xiàng)檢查。通過(guò)此次檢查，慶陽(yáng)市人民檢察院共摸排相關(guān)線索16件，并針對(duì)發(fā)現(xiàn)的個(gè)案問(wèn)題，向國(guó)土部門發(fā)出訴前檢察建議16份。

2.檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部移送線索。市、縣兩級(jí)院自偵部門對(duì)本院近年來(lái)辦理的職務(wù)犯罪案件進(jìn)行逐案摸排，對(duì)涉嫌違法行政的案件線索進(jìn)行核實(shí)，并移送民行檢察部門進(jìn)行審查。如阿克塞縣人民檢察院從反瀆部門查辦的“3.7爆炸案”中發(fā)現(xiàn)了該縣石棉礦區(qū)重度污染案；酒泉市人民檢察院、景泰縣人民檢察院反瀆部門在查辦“淘汰落后產(chǎn)能領(lǐng)域”瀆職案中摸排發(fā)現(xiàn)酒泉市肅州區(qū)財(cái)政局、景泰縣財(cái)政局怠于履職，造成國(guó)有資產(chǎn)流失案件線索；隴南市人民檢察院反瀆部門在辦理武都區(qū)國(guó)土局環(huán)境監(jiān)管失職案、武都區(qū)環(huán)保局環(huán)境監(jiān)管失職案、宕昌縣水務(wù)局瀆職案時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員存在違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，及時(shí)作為公益訴訟線索移送本院民行部門辦理后層報(bào)最高人民檢察院審批。

3.網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)熱點(diǎn)跟蹤及團(tuán)體、個(gè)人舉報(bào)。媒體曝光新聞事件涉及面廣，且多是社會(huì)熱點(diǎn)民生問(wèn)題，從中不難發(fā)現(xiàn)與公益訴訟法律監(jiān)督契合度較高的內(nèi)容。例如，天水市麥積區(qū)人民檢察院干警在某論壇上發(fā)現(xiàn)多個(gè)本地網(wǎng)友反映，天水市天祥水泥（集團(tuán)）有限責(zé)任公司新建的水泥生產(chǎn)線項(xiàng)目，在防護(hù)距離500米范圍內(nèi)的搬遷任務(wù)未完成、煙氣脫硝及在線監(jiān)控設(shè)施未建成的情況下，主體工程已投入試運(yùn)行，由此產(chǎn)生的有害氣體和噪音對(duì)周邊村民和學(xué)校構(gòu)成嚴(yán)重污染危險(xiǎn)。通過(guò)調(diào)查，麥積區(qū)人民檢察院發(fā)現(xiàn)該區(qū)環(huán)保局雖向天祥水泥（集團(tuán)）有限責(zé)任公司做出過(guò)《責(zé)令改正違法行為決定書》和《行政處罰決定書》，但是，該水泥廠仍然處于生產(chǎn)狀態(tài)。麥積區(qū)人民檢察院依據(jù)以上事實(shí)認(rèn)定麥積區(qū)環(huán)保部門的監(jiān)管職責(zé)履行不到位，遂向麥積區(qū)環(huán)保局發(fā)出訴前檢察建議。麥積區(qū)環(huán)保局在收到檢察機(jī)關(guān)的訴前建議后，責(zé)令天水市天祥水泥（集團(tuán)）有限責(zé)任公司停止試生產(chǎn)，并作了相應(yīng)處罰，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。

（三）訴前程序情況

訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必經(jīng)程序。設(shè)立訴前程序的目的是為了提高檢察監(jiān)督的效力，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的能動(dòng)性，節(jié)約司法資源。一年來(lái)，甘肅省檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政監(jiān)督訴前程序案件170件，向相關(guān)行政機(jī)關(guān)或組織提出檢察建議，督促履行職責(zé)。其中行政機(jī)關(guān)糾正違法或者履行職責(zé)108件，未到回復(fù)期26件，逾期未回復(fù)或者回復(fù)但未糾正違法或者履行職責(zé)36件。啟動(dòng)訴前程序的案件以案件范圍劃分，涉及環(huán)資領(lǐng)域109件、國(guó)土領(lǐng)域28件、國(guó)資領(lǐng)域33件。

1.通過(guò)訴前程序取得明顯的監(jiān)督成效。檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中提出檢察建議是履行法律監(jiān)督權(quán)的主要方式。從調(diào)研掌握的情況來(lái)看，檢察建議的落實(shí)情況體現(xiàn)出回復(fù)及時(shí)、采納率高、實(shí)際效果好的特點(diǎn)，絕大多數(shù)接到檢察建議的行政機(jī)關(guān)能及時(shí)糾正違法行為或者履行法定職責(zé)，尤其是許多地方的環(huán)境保護(hù)部門采納檢察建議認(rèn)真整改，強(qiáng)化了監(jiān)管責(zé)任，堵塞了監(jiān)管漏洞，規(guī)范了監(jiān)管行為。例如，阿克塞縣人民檢察院在辦理阿克塞宏大石棉銷售有限公司“3.7”爆炸案件過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)該縣環(huán)保部門在紅柳溝石棉礦區(qū)污染事件中涉及怠于履行監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致礦區(qū)內(nèi)環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴(yán)重。該縣環(huán)保部門對(duì)未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的17家石棉開采企業(yè)，雖多次要求限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)并通知整改，但對(duì)逾期未補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)并予整改的企業(yè)，未進(jìn)一步采取有效行政監(jiān)管措施，導(dǎo)致污染問(wèn)題未得到切實(shí)解決，國(guó)家和社會(huì)公共利益長(zhǎng)期處于受侵害狀態(tài)。甘肅省人民檢察院、酒泉市人民檢察院與阿克塞縣人民檢察院多次到礦山調(diào)查取證后，向該縣環(huán)保局發(fā)出訴前監(jiān)督檢察建議，建議該縣環(huán)保局依法對(duì)阿克塞縣紅柳溝礦區(qū)未依法取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的石棉開采企業(yè)予以關(guān)停，并進(jìn)一步督促履行監(jiān)管職責(zé)。2015年12月17日，該縣環(huán)保局通知各石棉礦采選企業(yè)停產(chǎn)整改。2016年1月30日，阿克塞縣政府經(jīng)研究決定，對(duì)石棉礦區(qū)存在環(huán)境污染問(wèn)題的企業(yè)依法予以關(guān)停，并要求環(huán)保、發(fā)改、工信和監(jiān)察部門負(fù)責(zé)監(jiān)督被關(guān)停企業(yè)的落實(shí)情況。至此，該起案件通過(guò)訴前檢察建議取得了理想監(jiān)督效果。

2.對(duì)行政機(jī)關(guān)是否履職、履職程度的認(rèn)定存在困難。甘肅省檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議等方式辦理行政公益訴訟訴前程序的案件，多數(shù)行政機(jī)關(guān)均在期限內(nèi)予以回復(fù)。從回復(fù)內(nèi)容看，除1起案件行政機(jī)關(guān)未明確表示接受檢察建議外，[2]其余案件，行政機(jī)關(guān)均回函承認(rèn)之前的監(jiān)管工作存在不足之處，并表示將采取一定措施進(jìn)行監(jiān)管。但是，如何判定行政機(jī)關(guān)是否依法履行監(jiān)管職責(zé)？如何評(píng)估受侵害的國(guó)家和社會(huì)公共利益是否得以改變？能否改變以及什么時(shí)候能改變？這些在試點(diǎn)實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，現(xiàn)行法律和相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定并不明確，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的實(shí)質(zhì)要件難以認(rèn)定。

（四）層報(bào)案件情況

經(jīng)過(guò)訴前程序，全省各試點(diǎn)院共層報(bào)市級(jí)院審批行政公益訴訟案件43件。其中，涉及環(huán)資領(lǐng)域27件、國(guó)土領(lǐng)域5件、國(guó)資領(lǐng)域11件。經(jīng)報(bào)最高人民檢察院或省院審批同意提起訴訟33件，目前，已有30件案件已全部進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)。

二、存在的問(wèn)題及困難

（一）各地在公益訴訟試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的普遍性問(wèn)題

1.理念轉(zhuǎn)變不積極。長(zhǎng)期以來(lái)，民行檢察工作以辦理生效裁判監(jiān)督案件為主，省市兩級(jí)院的主要任務(wù)是通過(guò)抗訴方式監(jiān)督糾正錯(cuò)誤的生效裁判，基層院主要職能是審查一審生效的申訴案件并決定是否提請(qǐng)市級(jí)院抗訴。甘肅省公益訴訟工作尚屬于試點(diǎn)階段，民行檢察部門的工作重心仍集中于上述工作之上，對(duì)行政公益訴訟案件的法律監(jiān)督重視度不高。有的院對(duì)試點(diǎn)工作的重要性、緊迫性認(rèn)識(shí)不足，辦一兩個(gè)案件應(yīng)付了事，工作抓得不深不實(shí)不細(xì)；有的院存在等靠觀望和畏難情緒，怕得罪行政機(jī)關(guān)，滿足于發(fā)幾個(gè)檢察建議、履行完訴前程序，不愿走到提起訴訟。

2.試點(diǎn)院工作開展不平衡。雖然全省辦案力度總體較大，已達(dá)到試點(diǎn)地區(qū)60%以上的院辦理了行政公益訴訟案件，但各地發(fā)展不平衡，迄今33起審查批復(fù)起訴的行政公益訴訟案件，主要集中在蘭州、慶陽(yáng)等四個(gè)地區(qū)，而進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)的30件案件亦是如此。8個(gè)試點(diǎn)院工作進(jìn)展不一，有的地方行動(dòng)迅速、深化遞進(jìn)、效果明顯，有的則見事遲、行動(dòng)慢。

3.非試點(diǎn)院工作主動(dòng)性不足。行政公益訴訟因法律依據(jù)不足，相關(guān)規(guī)定較為原則，操作層面上有難度，非試點(diǎn)院大多對(duì)其關(guān)心不夠、敏感性不強(qiáng)，有的即便發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索，也是沒(méi)反應(yīng)、沒(méi)動(dòng)作，試點(diǎn)工作的整體合力亟待增強(qiáng)。

4.干警工作能力欠缺。當(dāng)前，甘肅省各級(jí)院均是民事檢察與行政檢察監(jiān)督職責(zé)由同一部門承擔(dān)，民行檢察干警同時(shí)兼顧兩大訴訟活動(dòng)的監(jiān)督任務(wù)和行政執(zhí)法監(jiān)督工作。隨著公益訴訟試點(diǎn)工作的逐漸推進(jìn)，工作任務(wù)將愈加繁重，而民行檢察干警力量薄弱，專業(yè)化水平低的現(xiàn)狀，與行政公益訴訟發(fā)展的需求相比，民行檢察干警的人員結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)素質(zhì)還需進(jìn)一步提高。

5.民事公益訴訟監(jiān)督成效不明顯。相對(duì)于行政公益訴訟，甘肅省民事公益訴訟進(jìn)入訴訟程序的案件仍為空白。究其原因，一方面是難以發(fā)現(xiàn)有效的案件線索，另一方面是缺乏有效的案件辦理指導(dǎo)。致使面對(duì)具體案件事實(shí)時(shí)，缺乏敏銳的案件發(fā)現(xiàn)意識(shí)，以及恰當(dāng)?shù)陌讣腥朦c(diǎn)，遲遲不能打開工作局面。

（二）訴前建議存在的問(wèn)題

1.行政主體的責(zé)任認(rèn)定問(wèn)題。由于行政機(jī)關(guān)的部分行政職權(quán)相互交叉，職責(zé)權(quán)限劃分不明確，導(dǎo)致具體案件發(fā)生時(shí)相關(guān)主體推諉扯皮。例如，關(guān)于國(guó)家淘汰落后產(chǎn)能領(lǐng)域中央財(cái)政補(bǔ)助資金被騙以后的追繳責(zé)任問(wèn)題，財(cái)政部、工信部關(guān)于《中央財(cái)政關(guān)于關(guān)閉小企業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》[3]對(duì)于被關(guān)閉中小企業(yè)被騙資金追回責(zé)任的規(guī)定較為籠統(tǒng)，使得在具體案件發(fā)生后，財(cái)政部門和工信部門均不能積極履行各自的監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致被騙資金無(wú)法及時(shí)收回，國(guó)家利益受到損害。

2.行政主體違法或者不作為行為的認(rèn)定問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的前提是存在負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為。行政機(jī)關(guān)是否依法履職，需要依照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行認(rèn)定。對(duì)此行政機(jī)關(guān)更為嫻熟，往往找到一定的依據(jù)來(lái)論證自身不存在不依法履職行為。特別是在行政、刑事案件交叉領(lǐng)域，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為更為困難。如在山丹縣林業(yè)局怠于履行職責(zé)案中，行政相對(duì)人因非法毀林，該縣林業(yè)局將案件涉嫌犯罪為由移交給公安機(jī)關(guān)，但對(duì)相對(duì)人毀壞林地的行為未及時(shí)作出行政監(jiān)管措施，被毀林地未依法恢復(fù)原狀。就該案在層報(bào)最高人民檢察院擬提起行政公益訴訟時(shí)，該縣林業(yè)局采取措施，使被毀林地得到補(bǔ)種。

3.檢察建議內(nèi)容應(yīng)該宏觀籠統(tǒng)還是具體細(xì)化的問(wèn)題。公益訴訟試點(diǎn)工作開展之初，甘肅省各地試點(diǎn)院開展公益訴訟的主要工作方式是提出檢察建議，這種工作方式給檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟提供了回旋空間，可以確保檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí)能從容考慮法律效果和政治效果、社會(huì)效果的統(tǒng)一。但是，檢察建議內(nèi)容不明確，導(dǎo)致各地把握行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，同類案件有的從訴前程序?qū)朐V訟程序，有的用訴前程序排除了訴訟程序。

（三）訴訟過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.“舉證難”問(wèn)題依然突出。甘肅省各試點(diǎn)院在對(duì)行政公益訴訟案件審查中，發(fā)現(xiàn)“舉證難”問(wèn)題依然突出，其主要表現(xiàn)在：一是對(duì)舉證責(zé)任的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。一種認(rèn)識(shí)認(rèn)為，行政公益訴訟的舉證責(zé)任應(yīng)與一般行政訴訟案件一樣，不應(yīng)突破《行政訴訟法》關(guān)于舉證責(zé)任的規(guī)定，被訴行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)證明其行政行為合法或已履職到位的證明責(zé)任。另一種認(rèn)識(shí)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)不是普通行政訴訟的行政相對(duì)人，其所擁有的公權(quán)力足以抗衡行政權(quán)，故應(yīng)當(dāng)依據(jù)民事訴訟的舉證責(zé)任，即誰(shuí)主張誰(shuí)舉證。二是部分案件事過(guò)境遷，難以有效鑒定。特別在行刑交叉案件中，刑事案件的裁判往往都已生效，國(guó)家和社會(huì)公共利益受侵害的時(shí)間較長(zhǎng)，再去監(jiān)督的效果不佳。三是訴訟經(jīng)費(fèi)保障不到位。行政公益訴訟案件的事實(shí)認(rèn)定存在大量的專業(yè)性問(wèn)題，例如土壤、大氣、水流的污染等，需要委托專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)作出專業(yè)鑒定結(jié)論，需要經(jīng)費(fèi)保障，而檢察機(jī)關(guān)的辦案經(jīng)費(fèi)并無(wú)該專項(xiàng)資金。

2.法律適用不統(tǒng)一。在公益訴訟過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)存在法律適用不統(tǒng)一的問(wèn)題。法律對(duì)一類問(wèn)題作出原則性規(guī)定，而行政法規(guī)、規(guī)章在作出詳細(xì)規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)會(huì)以法律原則性規(guī)定的另類解釋試圖推卸其監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致在法律、法規(guī)、規(guī)章的適用上分歧較大。例如，《預(yù)算法》規(guī)定各預(yù)算單位對(duì)預(yù)算資金負(fù)有行政監(jiān)管責(zé)任。按照財(cái)政部門的解釋，依據(jù)《預(yù)算法》應(yīng)由工信局作為預(yù)算部門對(duì)違規(guī)套取資金進(jìn)行追繳?！敦?cái)政違法行為處罰處分條例》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門及審計(jì)機(jī)關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)，依法對(duì)財(cái)政違法行為作出處理、處罰決定。綜上所述，對(duì)于財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金監(jiān)管責(zé)任的法律適用，行政部門各執(zhí)一詞，存在分歧。

三、對(duì)推動(dòng)行政公益訴訟試點(diǎn)工作的意見建議

一年來(lái)，甘肅省公益訴訟試點(diǎn)工作取得了一定成績(jī)，但與最高人民檢察院的要求仍有差距，下一步工作任務(wù)仍然繁重，無(wú)論是試點(diǎn)地區(qū)還是非試點(diǎn)地區(qū)都要行動(dòng)起來(lái)，共同推進(jìn)試點(diǎn)工作。

（一）提高思想認(rèn)識(shí)

探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會(huì)著眼強(qiáng)化法律監(jiān)督、促進(jìn)依法行政、維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公益而作出的重大制度設(shè)計(jì)，是在全面依法治國(guó)背景下我國(guó)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的一次重大改革。甘肅省作為改革試點(diǎn)省份之一，各試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)要不斷強(qiáng)化案件線索的發(fā)現(xiàn)、訴前程序特別是訴訟案件的辦理工作，推動(dòng)行政公益訴訟改革探索不斷深入。同時(shí)，要摒棄等待觀望思想，增強(qiáng)工作主動(dòng)性和積極性。針對(duì)四類主要案件，加大監(jiān)督力度，善于發(fā)現(xiàn)線索，敢于監(jiān)督，對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織發(fā)出檢察建議，督促整改到位；對(duì)建議后問(wèn)題仍然得不到解決的，要依法提起公益訴訟，讓法院判決其履行法定職責(zé)或是彌補(bǔ)損失。

（二）擴(kuò)大辦案規(guī)模

雖然通過(guò)訴前程序督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)到位是行政公益訴訟檢察監(jiān)督效果的重要體現(xiàn)，但是從擴(kuò)大影響、鞏固成效、推動(dòng)立法的角度看，必須強(qiáng)調(diào)以一定的訴訟案件作為實(shí)踐基礎(chǔ)，通過(guò)提起訴訟由法院判決糾正行政不作為、亂作為，更能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)威、剛性和效果，更能體現(xiàn)國(guó)家治理法治化的發(fā)展要求和方向，更能有效推動(dòng)依法行政和法治政府建設(shè)的步伐。甘肅省各試點(diǎn)院不能簡(jiǎn)單地采取提出檢察建議、督促整改落實(shí)等監(jiān)督方式，要強(qiáng)化全局意識(shí)，層層傳導(dǎo)壓力，辦理一批效果好、反響大的行政公益訴訟案件，以實(shí)實(shí)在在的辦案成果為推進(jìn)改革積累經(jīng)驗(yàn)。建議省院修改民行條線的業(yè)務(wù)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和辦法，將非試點(diǎn)地區(qū)也納入考評(píng)范圍，目的是調(diào)動(dòng)全省開展公益訴訟試點(diǎn)工作的積極性，以辦理更多的行政公益訴訟案件。

（三）突出辦案效果

公益訴訟改革試點(diǎn)工作具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性和敏感性，一些地方或部門往往借口與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、政府形象掛起鉤來(lái)遭到各種干擾。一方面，各試點(diǎn)院要選擇好案件、把握好時(shí)機(jī)，該出手時(shí)就出手，不可猶豫。另一方面，要把握社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一，不能就案辦案、機(jī)械執(zhí)法，防止引發(fā)社會(huì)矛盾和群體事件，做到善作善成。在個(gè)案處理上要正確處理好檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、訴前程序與提起訴訟、行政公益訴訟與民事公益訴訟等關(guān)系，加強(qiáng)請(qǐng)示匯報(bào)，堅(jiān)持把個(gè)案協(xié)調(diào)工作做在前，注意與當(dāng)?shù)攸h委主要負(fù)責(zé)同志溝通、和政府相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)，以獲得黨委政府對(duì)試點(diǎn)工作的理解和支持。

（四）完善辦案制度

一是完善案件線索收集制度。要處理好依申請(qǐng)監(jiān)督和依職權(quán)監(jiān)督的關(guān)系，著重加大依職權(quán)受理公益訴訟案件力度。要關(guān)注社會(huì)反映強(qiáng)烈、新聞媒體曝光、群眾呼聲高的案件事件，根據(jù)情況及時(shí)果斷介入，找準(zhǔn)開展行政公益訴訟監(jiān)督的切入點(diǎn)，及時(shí)開展監(jiān)督。二是完善民行一體化辦案制度。要篩選一批有價(jià)值的案件線索，發(fā)揮省、市、縣一體化辦案優(yōu)勢(shì)，打破地域限制，打消地方顧慮，以大民行的姿態(tài)，辦理一批有影響的案件。三是建立專家咨詢制度。建議最高人民檢察院、省院通過(guò)與高等院校及科研機(jī)構(gòu)聯(lián)系溝通，適時(shí)建立專家咨詢制度，通過(guò)專家提出專業(yè)意見書以及專家出庭作證，以彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)在專業(yè)性問(wèn)題方面的短板。四是建立案件異地管轄制度。建議省院適時(shí)制定《甘肅省檢察機(jī)關(guān)關(guān)于行政公益訴訟案件異地管轄的暫行辦法》，行政公益訴訟案件采取異地管轄辦法，以打破了地方政府干涉，消除當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)的辦案難度，提高司法公信力。

（五）增強(qiáng)辦案合力

公益訴訟試點(diǎn)是檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)全局性工作，不只是民行檢察部門一個(gè)部門的任務(wù)。偵監(jiān)、公訴，反貪、反瀆、控申、預(yù)防等部門要有“一盤棋”的思想，在辦理案件過(guò)程中只要發(fā)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)公共利益被侵害的，都應(yīng)當(dāng)將相關(guān)情況及時(shí)通知民行檢察部門、將相關(guān)案件線索及時(shí)移送民行檢察部門，形成定期排查、隨時(shí)移送線索的常態(tài)化機(jī)制，必要時(shí)民行檢察與相關(guān)部門共同調(diào)查取證，共同保全固定證據(jù)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部無(wú)縫對(duì)接，讓更多的案件線索進(jìn)入監(jiān)督視野，以提高公益訴訟辦案質(zhì)效。

（六）提高隊(duì)伍素質(zhì)

隊(duì)伍建設(shè)對(duì)推動(dòng)行政公益訴訟工作至關(guān)重要，既要有一定的人員數(shù)量，又要有較高的人員素質(zhì)。一是保持隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定。要注意把熟悉行政法并具有司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員引進(jìn)、調(diào)整到民行檢察部門工作，要保持民行檢察隊(duì)伍特別是業(yè)務(wù)骨干的相對(duì)穩(wěn)定。二是提升隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)。要重視民行檢察干警的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，“調(diào)查核實(shí)要向自偵部門看齊，出庭訴訟要向公訴部門看齊”，特別要重視對(duì)基層檢察人員的教育培訓(xùn)和調(diào)研指導(dǎo)，不斷提高基層監(jiān)督能力。近幾年，甘肅省院每年都組織了規(guī)模較大的集中培訓(xùn)，效果不錯(cuò)。建議省院和各市級(jí)院通過(guò)掛職鍛煉、以崗代訓(xùn)、外出考察、調(diào)研指導(dǎo)等方式，不斷加強(qiáng)對(duì)基層民行檢察干警的學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度。三是完善民行檢察人才庫(kù)。結(jié)合已經(jīng)開展的業(yè)務(wù)競(jìng)賽活動(dòng)，將優(yōu)勝人員納入人才庫(kù)。建議省院民行檢察部門根據(jù)人員特點(diǎn)建立辦案、調(diào)研兩類人才庫(kù)，并結(jié)合工作情況管理好、使用好入庫(kù)人員，充分發(fā)揮優(yōu)秀人才的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)。

注釋：

[1]甘肅省公益訴訟試點(diǎn)地區(qū)為蘭州、白銀、酒泉、天水、慶陽(yáng)、隴南、張掖、嘉峪關(guān)等8個(gè)市級(jí)院。

[2]景泰縣財(cái)政局怠于履職案件，目前已經(jīng)最高人民檢察院批復(fù)，已提起行政公益訴訟。

[3]《中央財(cái)政關(guān)于關(guān)閉小企業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》第15條規(guī)定：“各地工業(yè)和信息化主管部門對(duì)上報(bào)的關(guān)閉小企業(yè)年度計(jì)劃和實(shí)施效果的真實(shí)性負(fù)責(zé)；各地財(cái)政部門要加強(qiáng)資金的管理，確保財(cái)政資金使用的規(guī)范、安全和有效。”第16條規(guī)定：“工業(yè)和信息化部、財(cái)政部及財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處應(yīng)根據(jù)確定的關(guān)閉小企業(yè)工作目標(biāo)對(duì)各地關(guān)閉小企業(yè)計(jì)劃完成情況及補(bǔ)助資金使用情況進(jìn)行檢查。發(fā)現(xiàn)弄虛作假、未按要求完成關(guān)閉任務(wù)、虛報(bào)冒領(lǐng)、截留挪用財(cái)政資金或其他違規(guī)行為的，要追回資金，并依法依規(guī)處理?！?