檢察官權(quán)力清單制度建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)路

孫光 李華晨

摘 要：黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“深化司法體制綜合配套改革，全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制”“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”，對(duì)檢察官權(quán)力清單制度建設(shè)提出了更高要求。綜合制度規(guī)范樣態(tài)，針對(duì)“左右”規(guī)范不均衡等問題，要進(jìn)一步加強(qiáng)權(quán)力清單制度的頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)民事、行政、公益訴訟檢察業(yè)務(wù)領(lǐng)域權(quán)力清單的優(yōu)化，跟進(jìn)規(guī)范重點(diǎn)改革領(lǐng)域檢察官權(quán)力清單事項(xiàng)，加強(qiáng)權(quán)力清單制度運(yùn)行的監(jiān)督督察，確保發(fā)揮前應(yīng)有的制度功能。

關(guān)鍵詞： 檢察官 權(quán)力清單 司法責(zé)任制 綜合配套改革

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“深化司法體制綜合配套改革，全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制”，對(duì)檢察官權(quán)力清單制度建設(shè)提出了新的要求。作為司法責(zé)任制綜合配套改革的重要措施，自黨的十八大以來，最高檢先后制定實(shí)施了一系列規(guī)范性文件，明確檢察官權(quán)力清單制定主體、內(nèi)容與形式，通過捕訴一體、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革等改革措施的落地落實(shí)，鞏固深化檢察官權(quán)力清單實(shí)然規(guī)范。各省級(jí)檢察院按照“誰辦案誰負(fù)責(zé)”原則，及時(shí)貫徹落實(shí)改革部署與法律法規(guī)要求，細(xì)化與完善各部門、層級(jí)權(quán)力清單事項(xiàng)，逐步形成了檢察官權(quán)力清單制度體系，并在深化實(shí)踐中促進(jìn)了基層檢察權(quán)依法公正行使。實(shí)踐表明，檢察官權(quán)力清單制度已成為檢察權(quán)運(yùn)行樣態(tài)的呈現(xiàn)載體，蘊(yùn)含著規(guī)范職權(quán)權(quán)限、細(xì)化責(zé)任認(rèn)定、強(qiáng)化制約監(jiān)督等功能。進(jìn)入新發(fā)展階段，貫徹落實(shí)黨的二十大精神，要聚焦“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”的部署要求，綜合研判檢察官權(quán)力清單制度運(yùn)行狀況，研究分析清單制度常態(tài)化建設(shè)的功能規(guī)范與價(jià)值，強(qiáng)化與各項(xiàng)配套機(jī)制措施的有效銜接，促進(jìn)系統(tǒng)集成，強(qiáng)化制約監(jiān)督合力，推動(dòng)監(jiān)督辦案提質(zhì)增效。

一、檢察官權(quán)力清單制度建設(shè)的規(guī)范分析

（一）權(quán)力清單的制度樣式

綜合最高檢先后制定實(shí)施的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》等規(guī)范性文件及各省級(jí)院權(quán)力清單規(guī)則，由最高檢確定原則，各省級(jí)與具體制定，市縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)實(shí)踐運(yùn)行的模式符合檢察工作實(shí)際。這種模式既兼顧了原則性，保障檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制統(tǒng)一規(guī)范，也體現(xiàn)了靈活性，有利于更好地依法能動(dòng)履職。而且，以逐項(xiàng)列舉的方式制定權(quán)力清單，能夠更加清晰直觀得顯示不同主體所對(duì)應(yīng)的職權(quán)職責(zé)，有利于不同主體之間權(quán)力的界定和行使。

具體來說，體現(xiàn)在三個(gè)層面。一是在規(guī)范方式層面，大部分都采取了正負(fù)面清單相結(jié)合的方式，正面清單的方式可能會(huì)面臨列舉內(nèi)容不全面或者清單修訂太頻繁，負(fù)面清單能夠較好的實(shí)現(xiàn)反向規(guī)制。二是在規(guī)范內(nèi)容層面，主要通過列舉辦案事項(xiàng)的具體內(nèi)容，全面梳理、記錄那些辦案中需要作出決定、決定后需要負(fù)責(zé)的具體事項(xiàng)。這主要是避免因?qū)唧w職權(quán)規(guī)定不明確，而導(dǎo)致實(shí)踐中不同職權(quán)行使主體之間發(fā)生分歧，影響辦案效率。作為記載、規(guī)定辦案事項(xiàng)權(quán)力的“明細(xì)”，權(quán)力清單既是對(duì)檢察職權(quán)的詳細(xì)記錄，同時(shí)也是對(duì)不同檢察主體之間權(quán)力的合理分配。三是不同主體權(quán)責(zé)配置方面，以清單的形式將辦案事項(xiàng)決定權(quán)明確列舉后，檢察委員會(huì)、檢察長(zhǎng)（副檢察長(zhǎng)）、檢察官的之間的權(quán)責(zé)關(guān)系更加清晰。也正因此，檢察官權(quán)力清單是規(guī)定和規(guī)范辦案事項(xiàng)決定權(quán)的文件，而不是對(duì)已有法律和規(guī)范性文件相關(guān)規(guī)定的簡(jiǎn)單重復(fù)，也不屬于檢察機(jī)關(guān)辦理案件的“百科全書”，需要避免權(quán)力清單的內(nèi)容過于龐雜和繁瑣。這已經(jīng)成為檢察官權(quán)力清單修訂完善的重要經(jīng)驗(yàn)。

（二）權(quán)力清單的制度建設(shè)

黨的十九大以來，檢察官權(quán)力清單制度的演進(jìn)主要集中在兩個(gè)階段與環(huán)節(jié)。第一個(gè)階段，以刑事檢察權(quán)責(zé)調(diào)整為主，系統(tǒng)完善檢察官權(quán)力清單。根據(jù)捕訴一體、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革等改革部署要求，進(jìn)一步調(diào)整了相應(yīng)部門的檢察官辦案事項(xiàng)決定權(quán)。根據(jù)刑事訴訟法修改、刑事訴訟規(guī)則修訂要求，全面梳理調(diào)整刑事檢察檢察官權(quán)力清單，特別是及時(shí)調(diào)整職務(wù)犯罪偵查職權(quán)相關(guān)清單事項(xiàng)?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》明確由檢察長(zhǎng)決定的事項(xiàng)60項(xiàng)、由檢委會(huì)決定的事項(xiàng)6項(xiàng)，各地認(rèn)真貫徹落實(shí)，有針對(duì)性的進(jìn)行調(diào)整與完善。第二個(gè)階段，跟進(jìn)完善民事、行政、公益訴訟檢察權(quán)力清單。《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，進(jìn)一步明確檢委會(huì)、檢察長(zhǎng)、檢察官在辦理民事、行政和公益訴訟檢察案件中的職責(zé)。各地檢察機(jī)關(guān)聚焦業(yè)務(wù)實(shí)際，跟進(jìn)制定、完善檢察官權(quán)力清單事項(xiàng)，確保民事、行政、公益訴訟檢察等業(yè)務(wù)領(lǐng)域合理放權(quán)和加強(qiáng)監(jiān)督制約相結(jié)合。

二、檢察官權(quán)力清單制度建設(shè)與運(yùn)行檢視

總的來看，近年來，檢察機(jī)關(guān)積極適應(yīng)社會(huì)治理新需求，持續(xù)優(yōu)化自身辦案職能，檢察官的職責(zé)范圍也有相應(yīng)的變化和調(diào)整，依法能動(dòng)履職的需求不斷凸顯，但與之相應(yīng)，檢察官權(quán)力清單跟進(jìn)完善的步伐相對(duì)滯后，集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）左右規(guī)范不均衡

改革之初，部分地區(qū)沒有充分考慮到本省不同地區(qū)權(quán)力清單適用的環(huán)境差異以及上下級(jí)檢察院檢察官之間權(quán)力配置的特殊需求，由此便在權(quán)力清單的劃定上出現(xiàn)了“上下一般大、左右一般粗”［1］。隨著制度建設(shè)的深化，該問題得到一定程度的緩解，但橫向?qū)Ρ葋砜矗笥乙?guī)范不均衡的情況依然存在。比如，在2017年版的檢察官權(quán)力清單中，上海市各級(jí)檢察院的檢察官可獨(dú)立決定的職權(quán)共141項(xiàng)，［2］而其鄰省江蘇省則規(guī)定了169項(xiàng)。［3］刑事訴訟規(guī)則修訂后，這種情況得到了一定程度規(guī)范，但不同地區(qū)的差異幅度仍不容忽視。

（二）與其他司法責(zé)任制綜合配套改革措施的橫向銜接不充分

集中表現(xiàn)在與檢察官聯(lián)席會(huì)議制度、檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)機(jī)制等改革措施的鞏固深化銜接不足。有些地方在檢察官權(quán)力清單調(diào)整完善的同時(shí)，并未同步完善檢察官聯(lián)席會(huì)議審議范圍與規(guī)程，以致不能有針對(duì)性地發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議的參謀和智囊作用。有些地方?jīng)]有將檢察官權(quán)力清單與業(yè)績(jī)考核指標(biāo)、機(jī)制相互銜接，影響了考核激勵(lì)作用的發(fā)揮。甚至有學(xué)者指出，權(quán)責(zé)不明晰是導(dǎo)致追責(zé)困難的因素。［4］

（三）民事、行政、公益訴訟檢察業(yè)務(wù)權(quán)力清單缺乏規(guī)律性與針對(duì)性

據(jù)學(xué)者調(diào)研，不少地方的權(quán)力清單，僅是針對(duì)刑事業(yè)務(wù)制定的［5］。綜合來看，大部分地方跟進(jìn)法律法規(guī)，及時(shí)制定了民事、行政和公益訴訟檢察業(yè)務(wù)檢察官權(quán)力清單。比如，廣西自治區(qū)檢察院修訂《廣西壯族自治區(qū)人民檢察院檢察官權(quán)力清單（2019年版）》《廣西壯族自治區(qū)市級(jí)人民檢察院檢察官權(quán)力清單（2019年版）》《廣西壯族自治區(qū)縣級(jí)人民檢察院檢察官權(quán)力清單（2019年版）》，增設(shè)公益訴訟檢察業(yè)務(wù)、司法人員職務(wù)犯罪偵查業(yè)務(wù)，設(shè)置“民事檢察業(yè)務(wù)”“行政檢察業(yè)務(wù)”“公益訴訟檢察業(yè)務(wù)”“未成年人檢察業(yè)務(wù)”“控告申訴檢察業(yè)務(wù)”“法律政策研究業(yè)務(wù)”和“案件管理業(yè)務(wù)”十一大類業(yè)務(wù)，對(duì)每類、每項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)，都詳細(xì)列舉了檢察委員會(huì)、檢察長(zhǎng)（副檢察長(zhǎng)）決定的辦案事項(xiàng)、檢察官（檢察官辦案組）負(fù)責(zé)的辦案事項(xiàng)。但相比刑事檢察業(yè)務(wù)，一些地方的民事、行政、公益訴訟檢察業(yè)務(wù)權(quán)力清單仍有較為粗略。比如，調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使，主要以刑事司法規(guī)范為參照，缺乏體現(xiàn)民事、行政、公益訴訟檢察特點(diǎn)的權(quán)責(zé)配置明細(xì)。特別是公益訴訟檢察業(yè)務(wù)權(quán)力清單，既缺乏對(duì)不同公益訴訟領(lǐng)域的共性歸納，也缺乏對(duì)特殊領(lǐng)域的具體權(quán)責(zé)明晰，權(quán)力清單的規(guī)范與引導(dǎo)功能有待增強(qiáng)。

（四）清單完善與跟進(jìn)創(chuàng)新、引力的力度仍有待加強(qiáng)

黨的十九大以來，政法領(lǐng)域改革深化推進(jìn)，執(zhí)法司法責(zé)任體系、執(zhí)法司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革和建設(shè)先后部署實(shí)施，但省級(jí)層面權(quán)力清單修訂跟進(jìn)不夠，一些改革探索的成熟經(jīng)驗(yàn)尚未及時(shí)固定升華。集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是涉案企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)方面。第一二期試點(diǎn)單位在發(fā)揮檢察主導(dǎo)、充分適用第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制等方面積累了成熟經(jīng)驗(yàn)，但重點(diǎn)仍在聚焦在統(tǒng)一辦案規(guī)程，相關(guān)權(quán)力清單明晰制定出臺(tái)較少，尚未對(duì)檢察官權(quán)責(zé)配置進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范。二是數(shù)字檢察改革方面。2022年最高檢部署數(shù)字檢察改革戰(zhàn)略，各地深化大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技成果的融合運(yùn)用，形成了“個(gè)案—類案—訴源治理”的改革范式，但對(duì)于智慧輔助執(zhí)法司法裁決等方面的權(quán)責(zé)配置缺乏跟進(jìn)規(guī)范。如何明確規(guī)范智能輔助執(zhí)法司法裁決權(quán)責(zé)，是新階段司法責(zé)任制綜合配套改革的重要課題。

（五）權(quán)力清單的落實(shí)缺乏監(jiān)督

檢察官權(quán)力清單屬于改革性文件，其本身并沒有較強(qiáng)的法律效力，“鑒于法律支持不足，本應(yīng)加強(qiáng)權(quán)力清單制度監(jiān)督落實(shí)的組織措施和紀(jì)律要求，但從實(shí)施情況看，由于權(quán)力清單制定具有一定的嘗試性，且存在某種程度的不嚴(yán)謹(jǐn)，加之各地在改革前期著重于落實(shí)分類管理和員額制，對(duì)權(quán)力清單的貫徹落實(shí)重視不夠。” ［6］因此，對(duì)于權(quán)力清單的落實(shí)一直缺乏有效的監(jiān)督。一方面，省級(jí)檢察院作為權(quán)力清單的制定主體，負(fù)責(zé)對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行修訂和解釋，但并沒有明確規(guī)定省級(jí)檢察院的監(jiān)督主體職責(zé)，實(shí)踐中省級(jí)檢察院多以“調(diào)研”“視察”等方式對(duì)權(quán)力清單的運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督整改質(zhì)效有待增強(qiáng)。另一方面，社會(huì)公眾監(jiān)督不足。雖然各地各級(jí)檢察機(jī)關(guān)權(quán)力清單多采取公開發(fā)布的形式，但由于具有一定的專業(yè)壁壘，社會(huì)公眾了解不足，對(duì)實(shí)際運(yùn)行監(jiān)督缺乏針對(duì)性，難以對(duì)落實(shí)實(shí)施開展有效的監(jiān)督反饋。

三、新階段檢察官權(quán)力清單制度建設(shè)與改革思路

黨的二十大明確部署，“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”。檢察官權(quán)力清單制度建設(shè)與改革，重點(diǎn)在于圍繞加強(qiáng)法律監(jiān)督工作的各項(xiàng)改革部署，聚焦新階段司法責(zé)任綜合配套改革的新任務(wù)新需要，強(qiáng)化制度運(yùn)行功能，貫通銜接各項(xiàng)配套機(jī)制措施，在鞏固中深化、在深化中鞏固。

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)權(quán)力清單制度的頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

不同區(qū)域業(yè)務(wù)發(fā)展不均衡，機(jī)制調(diào)整演進(jìn)的節(jié)奏也不均衡，且權(quán)力清單事項(xiàng)越細(xì)致，越難以“整齊劃一”，這也是改革推進(jìn)中強(qiáng)調(diào)省級(jí)院主體責(zé)任的重要考量。但從發(fā)揮清單制度功能來看，“左右”規(guī)范不均衡的問題仍要統(tǒng)籌解決。要將其納入檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制建設(shè)與改革總體布局，進(jìn)一步明確新階段檢察官權(quán)力清單優(yōu)化完善的原則與方向，明確權(quán)力清單事項(xiàng)的“必選項(xiàng)”“基本選項(xiàng)”及“可選項(xiàng)”范圍，加強(qiáng)正負(fù)面清單的協(xié)同銜接，強(qiáng)化制度運(yùn)行功能。

（二）加強(qiáng)與各項(xiàng)綜合配套改革的有機(jī)銜接

圍繞深化司法責(zé)任制綜合配套改革的時(shí)代需要，進(jìn)一步加強(qiáng)與各項(xiàng)綜合配套改革的有機(jī)銜接，適當(dāng)將權(quán)力清單作為完善檢察官聯(lián)席會(huì)議審議議程規(guī)則、檢察官業(yè)績(jī)考核指標(biāo)體系的重要參照，發(fā)揮改革聚合效應(yīng)。要加快與健全懲戒線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制、健全司法責(zé)任追究啟動(dòng)機(jī)制、完善司法懲戒和紀(jì)檢監(jiān)察的程序銜接，推動(dòng)權(quán)力清單制度與執(zhí)法司法制約監(jiān)督責(zé)任體系、機(jī)制建設(shè)相融合。

（三）加強(qiáng)民事、行政、公益訴訟檢察業(yè)務(wù)領(lǐng)域權(quán)力清單的優(yōu)化

黨的二十大強(qiáng)調(diào)，“完善公益訴訟制度”。推進(jìn)檢察公益訴訟專門立法提上了重要日程，既要系統(tǒng)總結(jié)公益訴訟檢察法律制度建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，確保單行法立法穩(wěn)步推進(jìn)，也要加快完善配套司法解釋與監(jiān)督辦案規(guī)范，跟進(jìn)優(yōu)化權(quán)力清單制度，強(qiáng)化檢察官依法能動(dòng)履職的規(guī)范與引導(dǎo)，為立法完善提供有力的實(shí)踐支撐。跟進(jìn)民事強(qiáng)制執(zhí)行法制定、行政復(fù)議法修訂等相關(guān)立法完善，通過正面、負(fù)面清單的協(xié)調(diào)規(guī)范，及時(shí)明晰檢察長(zhǎng)、部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督管理權(quán)責(zé)，細(xì)化檢察官權(quán)力清單，確保檢察權(quán)依法公正行使，促進(jìn)司法公正。

（四）加強(qiáng)重點(diǎn)改革領(lǐng)域檢察官權(quán)力清單事項(xiàng)的跟進(jìn)規(guī)范

要加強(qiáng)涉案企業(yè)合規(guī)、大數(shù)據(jù)運(yùn)用、智慧輔助等重點(diǎn)領(lǐng)域權(quán)力清單的優(yōu)化配置，推動(dòng)加強(qiáng)檢察官自由裁量權(quán)行使制約監(jiān)督。各省級(jí)檢察機(jī)關(guān)要進(jìn)一步提升權(quán)力清單的編制能力，從檢察履職與司法規(guī)律出發(fā)，加強(qiáng)調(diào)查研究和督促檢查，積極總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)與自由裁量權(quán)行使特點(diǎn)，常態(tài)化完善清單配套機(jī)制，為考責(zé)、追責(zé)提供明晰指引。

（五）加強(qiáng)權(quán)力清單規(guī)范的動(dòng)態(tài)調(diào)整

各省級(jí)檢察機(jī)關(guān)在保持權(quán)力清單相對(duì)穩(wěn)定的同時(shí)，把“完善檢察官權(quán)力清單制度”作為一項(xiàng)常態(tài)化改革任務(wù)。參照某些行政機(jī)關(guān)權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，檢察官權(quán)力清單也可以建立清單“即時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整”與“年度集中調(diào)整”機(jī)制?！凹磿r(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整”即因法律或者其他規(guī)范性文件的頒布、修改、廢止或解釋，省級(jí)檢察院立即開展對(duì)司法辦案決定權(quán)的變化審查，對(duì)于辦案事項(xiàng)決定權(quán)有所變化的，即時(shí)對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行補(bǔ)充、修訂或刪除，強(qiáng)化法律實(shí)施質(zhì)效。年度集中調(diào)整，則是指省級(jí)檢察院在每年年初或第一季度，結(jié)合各地檢察機(jī)關(guān)前一年的辦案實(shí)際情況以及權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整情況，集中調(diào)整權(quán)力清單中需要調(diào)整調(diào)適的權(quán)責(zé)配置。無論是即時(shí)調(diào)整還是集中調(diào)整，重點(diǎn)都在于常態(tài)化審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的情形，確保清單調(diào)整的時(shí)效性和高效性。同時(shí)，全面研判不同地區(qū)、不同級(jí)別檢察機(jī)關(guān)的特殊性和差異性，避免因個(gè)別情形的變動(dòng)而對(duì)所有檢察機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行簡(jiǎn)單地“一刀切”。

（六）加強(qiáng)權(quán)力清單制度運(yùn)行的督察監(jiān)督

要將檢察官權(quán)力清單建設(shè)，納入檢察改革督察范圍，強(qiáng)調(diào)督導(dǎo)檢查。將檢察官權(quán)力清單納入檢務(wù)公開范疇，“最高人民檢察院及各省級(jí)檢察院通過業(yè)務(wù)辦理窗口、門戶網(wǎng)站等載體，及時(shí)向社會(huì)公布權(quán)力清單，便于當(dāng)事人、辯護(hù)人及其他社會(huì)公眾知曉檢察權(quán)實(shí)際運(yùn)行規(guī)則并開展監(jiān)督”［7］。同時(shí)，自覺人民監(jiān)督員監(jiān)督，拓展監(jiān)督方式和監(jiān)督手段，確保監(jiān)督質(zhì)效。