也論我國行政公益訴訟制度

丁曉軍

摘 要：行政公益訴訟是近年來行政法學(xué)理論與實務(wù)界研究的熱點。我國行政公益訴訟尚無立法上的規(guī)定，所以，從對域外相關(guān)制度的比較研究入手，提出初步構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；行政法學(xué)；訴訟法

中圖分類號：DF3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）32-0188-03

公益訴訟在域外法律制度發(fā)展中已有相當長的歷史，早在古羅馬時期，就有了私益訴訟與公益訴訟之分。以私人資格發(fā)生的訴訟，以保護私人權(quán)益為目的，僅特定的人才能提起的訴訟叫私益訴訟；以保護社會公益為目的，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民提起就叫公益訴訟[1]。相對于私益訴訟而言，公益訴訟指國家、社會組織或者公民個人作為原告，對侵犯社會公共利益的行為向法院提起訴訟，經(jīng)過法院的審理，追究違法者法律責任并對違法者實施制裁的措施，最終達到保護公共利益的訴訟制度。

一、行政公益訴訟的產(chǎn)生

何謂行政公益訴訟，國內(nèi)對此尚未形成統(tǒng)一的概念。有學(xué)者認為，“行政公益訴訟是指，當行政主體的違法行為或不行為對公共利益造成侵害之時，法律容許無直接利害關(guān)系人為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度?！盵2]有學(xué)者認為，行政公益訴訟是指同被訴行政行為無法律上的利益關(guān)系的公民、法人或其他組織（包含公訴機關(guān)）以與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的，直接以公共利益維護為訴之目的的行政訴訟[3]。也有學(xué)者認為，“行政公益訴訟是指公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型?！盵4]

古羅馬法中的公益訴訟是為了保護社會公共利益的訴訟。也就是說，“古羅馬法中，公益訴訟制度的設(shè)置是古羅馬城邦民主制度的有機組成部分，它以司法權(quán)的名義保護社會公共利益。”[5]可見，從起源來說，公益訴訟只追求保護公共利益的唯一價值取向和目標，而不論由哪一個主體去實際實施。

為了防止濫訴，及至近代，行政訴訟法對訴訟主體資格作了嚴格的限制。一般規(guī)定除法律上有直接利害關(guān)系的人才具有起訴資格，這就直接導(dǎo)致了行政公益訴訟制度的消退。對侵害公共利益的違法行政行為，因受直接利害關(guān)系原則的制約，則公民無法起訴，從而導(dǎo)致對行政權(quán)監(jiān)督制約機制的疏漏。

隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展，人們質(zhì)疑于訴訟中嚴格的直接利害關(guān)系。因此，人們認識到“法律必須設(shè)法給沒有利害關(guān)系或沒有直接利害關(guān)系的居民找到一個位置，以便防止政府內(nèi)部的不法行為，否則沒有人能夠反對這種不法行為”[6]。人們也逐漸認識到：法律必須賦予沒有利害關(guān)系（沒有直接利害關(guān)系）的公民防止政府內(nèi)部的不法行為的發(fā)生權(quán)利。這就激發(fā)了行政公益訴訟在現(xiàn)代社會的復(fù)興。

二、域外公益訴訟制度

（一）美國《聯(lián)邦行政程序法》

現(xiàn)代行政公益訴訟制度的創(chuàng)始國是美國。其行政公益訴訟脫胎于民眾提起的行政訴訟，通過一系列案例把起訴條件由“權(quán)力損害”調(diào)整為“利益影響”，并且建立了公民個人、非政府組織以“私人檢察長”身份起訴無利害關(guān)系的行政行為的訴訟制度。

美國《聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查。”在美國司法實踐中，只要所指控的行政行為對相對人利益造成了不利影響，他就具有了原告資格；且不管是否有特定法律直接規(guī)定這種利益，也不管這種利益是人身利益、經(jīng)濟利益還是其他如審美、娛樂、環(huán)境等的利益。正如美國最高法院法官布盧南所說，“如果原告證明他請求審查的行政行為在事實上對他造成了經(jīng)濟或其他損害，那他就有了原告資格。”可見，在美國，公民具有廣泛的訴的利益。

（二）德國的公益代表人制度

德國是由公益代表人對直接侵犯公共利益的行政違法行為提起起訴。德國《行政法院法》第35條第1款規(guī)定：“在聯(lián)邦行政院中設(shè)有1名檢察官，為維護公益，該檢察官可以參與在聯(lián)邦行政法院中的任何訴訟，但不包括紀律懲罰審判庭的案件以及軍事審判庭的案件。該聯(lián)邦行政法院檢察官聽命于聯(lián)邦政府?！钡聡谛姓嬖V訟態(tài)度上比較謹慎，一般認為，國家是維護公共利益主體，而不應(yīng)轉(zhuǎn)移給社會團體。

（三）日本的民眾訴訟制度

民眾訴訟是指，“請求糾正國家或地方公共團體機關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟?！币耘c自己法律上無利益關(guān)系資格而提起的訴訟，是民眾訴訟。因而不是“法律上的爭訴”，而是為了確保法規(guī)的一般利益的正確適用而承認的訴訟。日本的民眾訴訟具備了公益訴訟的一般功能，但相比其他國家而言，日本民眾訴訟受案范圍有限，只有法律上有規(guī)定時，才可提起民眾訴訟。

（四）英國的行政公益訴訟制度

英國行政公益訴訟制度顯著特征之一是起訴主體的廣泛性。為使公共利益不受違法行政行為的侵害，法律規(guī)定：任何公民個人、社會組織及特定國家機關(guān)均可以原告身份對違法行政行為向法院提起訴訟。

私人檢察總長理論又是英國行政公益訴訟的一種特別救濟制度。檢察機關(guān)有權(quán)作為公共利益的代表，有權(quán)提起行政公益訴訟。對于公民告發(fā)的行政訴訟案，總檢察長核實后，可以授權(quán)公民以總檢察長的名義提起訴訟，參見王桂五《檢察制度與行政訴訟》，最高人民檢察院民事行政檢察廳民事行政檢察參考資料，第207頁。國會允許公民個人運用這種資格，從而產(chǎn)生了私人借檢察長之名提起的行政公益訴訟，并形成“私人檢察官理論”。相關(guān)法律規(guī)定，檢察機關(guān)直接提起的訴訟，總檢察長是行政訴訟的原告；公民以總檢察長名義提起的訴訟，總檢察長是形式上的原告，公民作為告發(fā)人，是實質(zhì)上的原告。根據(jù)1947年頒布的《王權(quán)訴訟法》，涉及英國王權(quán)的訴訟，總檢察長可以是訴訟的被告人。英國的檢察機關(guān)除可提起行政訴訟和參與行政訴訟外，還可授權(quán)公民以總檢察長的名義提起訴訟；同時總檢察長還享受自由裁量權(quán)，以此來終止其認為證據(jù)不足或社會公益不符的訴訟和違法訴訟；庭審中，出庭的檢察官除享有原告的一切權(quán)利外，還可在法庭上發(fā)表評論，提出意見，有權(quán)向上級法院提出不合法或者不合理判決的上訴，要求復(fù)審；有權(quán)要求高等法院審查核實行政機關(guān)的違法行為。

（五）法國的越權(quán)之訴

法國的越權(quán)之訴被看作是行政公益訴訟的一種形式。越權(quán)之訴不但是法國行政法上最具特色的制度，也是法國行政法在國外產(chǎn)生影響最大的制度。越權(quán)之訴是指當事人的利益由于行政機關(guān)的決定而受到侵害，請求行政法院審查行政決定的合法性，并撤銷違法行政決定的救濟手段。可見，法國的越權(quán)之訴制度確立了行政公益訴訟原告資格的“利益”標準，而且該“利益”是一種非常寬泛的、間接的、甚至可以是道義上的利益。

三、我國行政公益訴訟制度的初步構(gòu)建

行政公益訴訟是當行政主體的違法行政行為對公共利益產(chǎn)生了侵害時，為了維護公共利益，法律允許無利害的關(guān)系人向?qū)徟袡C關(guān)提起行政訴訟的法律制度。為適應(yīng)我國市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，以及人民群眾日益增強的民主意識和民主要求，國家需要作出制度性的安排，以法律的形式來實現(xiàn)人民民主。而行政公益訴訟制度是以保護公共利益為價值取向，是訴訟民主化的一個重要標志。

（一）行政公益訴訟受案的范圍

法院能否受理針對于侵害公益的行政行為提起的訴訟，取決于該違法侵害行為是不是在行政訴訟的受案范圍之內(nèi)。鑒于公訴權(quán)的特殊性和行政權(quán)的有效性，避免檢察機關(guān)過多介入行政案件，應(yīng)相對限制檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的范圍。在英國是嚴格按照違法行政行為是否侵害國家及公共利益來確定檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的受案范圍。我國檢察機關(guān)也應(yīng)以針對侵害國家和社會公共利益的違法行政行為提起行政公益訴訟。建議將以下侵害公共利益的具體行政行為作為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的受案范圍：國有資產(chǎn)被侵害的行政性案件；行政機關(guān)違反環(huán)境保護法產(chǎn)生的公害案件；行政機關(guān)違反有關(guān)土地管理法規(guī)產(chǎn)生的土地閑置和資源浪費案件；以及政府在公共工程的審批、招標、發(fā)包過程中的違法行為、政策性價格壟斷行為。

（二）行政公益訴訟案件的來源

從我國的實際情況及域外的立法案例來看，以下方面應(yīng)為案件的線索：（1）民眾的舉報。民眾是行政行為的相對人和違法行政行為所引起后果的承受者。民眾最易發(fā)現(xiàn)和掌握現(xiàn)實生活中行政機關(guān)非法處置國有資產(chǎn)、實施環(huán)境污染等行為，同時也能積極向司法機關(guān)舉報或控告。對于此，檢察機關(guān)應(yīng)積極認真妥善處理，并及時給予答復(fù)。（2）政府機關(guān)移送。政府機關(guān)所掌握的有關(guān)信息非常重要，也是重要的案件來源之一，如：國有資產(chǎn)管理、工商、稅務(wù)、土地資源、民政等部門。除認真審查政府機關(guān)主動移送的案件外，檢察機關(guān)還應(yīng)主動與這些機關(guān)建立規(guī)范化、經(jīng)常化的有效案件移送工作程序。（3）領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、權(quán)力機關(guān)和上級檢察院交辦。上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、政協(xié)組織、上級檢察院及其他權(quán)力機關(guān)交辦的案件，也是行政公益訴訟案件的來源之一。（4）檢察機關(guān)主動發(fā)現(xiàn)。作為國家利益和社會公益代表的檢察機關(guān)，日常履行法律監(jiān)督職責的過程中發(fā)現(xiàn)的問題也是行政公益訴訟案件的來源之一。

（三）行政公益訴訟的立案

檢察機關(guān)應(yīng)對所掌握的案件線索進行分析研究：構(gòu)成案件的，應(yīng)當立案。立案所需的條件為：（1）有明確被告可進行調(diào)查。有明確被告是構(gòu)成行政公益訴訟立案的首要條件。行政行為具有明確的法定性，是行政主體履行職責和行使行政職權(quán)的行為。一般情況下，實施侵害公益的違法行政行為的主體應(yīng)明確。但現(xiàn)實生活復(fù)雜，有時檢察機關(guān)所掌握的線索中可能沒有明確的訴訟對象，也就是說并不清楚何人何機關(guān)實施的所要起訴事實，這就需要進一步調(diào)查研究，可否起訴，應(yīng)根據(jù)調(diào)查研究結(jié)果來確定。（2）有事實可進行調(diào)查。須有明確可以進行調(diào)查的事實方能使所舉報的案件得以立案。（3）有可主張的訴訟。予以立案的案件，必須有可撤銷的具體行政行為、可追究的行政責任，或宣告其行政行為無效等。

（四）行政公益訴訟案件的管轄

行政公益訴訟案件的管轄，是指由哪一級檢察機關(guān)代表社會公益向法院對侵害公共利益的行政案件提起訴訟的權(quán)限分工。也就是檢察機關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)提起行政公益訴訟的級別管轄問題。一般認為，為保證行政公益訴訟的嚴肅性和公正性，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的職權(quán)，基層人民檢察院應(yīng)除外，以州、地、市級以上人民檢察院為宜。

正常情況下，據(jù)以上分工，可基本解決各級檢察機關(guān)所負責的起訴案件范圍。但在實踐中，仍是有問題不能解決。同樣，在行政公益訴訟案件的管轄上也是如此，故在遵循基本原則時還得有一定的靈活性，如可規(guī)定：在必要時，上級人民檢察院可直接起訴應(yīng)由下級人民檢察院管轄的案件；案情重大、復(fù)雜或者社會影響面大，下級人民檢察院認為需由上級人民檢察院提起訴訟，可以請求移送上一級人民檢察院提起訴訟。這一靈活規(guī)定，在一定程度上可克服地方不正當干預(yù)及特別保護等造成起訴受阻的現(xiàn)象。

（五）需要注意的其他問題

1.訴前程序的設(shè)置。因所訴違法行政行為的行政相對人并非檢察機關(guān)，無行政復(fù)議程序可適用。鑒于此，以行政效率原則和減輕兩院訟累原則，檢察機關(guān)可先對違法行政行為給予糾正違法通知建議或檢察建議來糾正。同時可避免行政機關(guān)在行政不作為案件中以“不知相對人違法”為由而抗辯，并有利于檢察機關(guān)舉證。

2.特殊證據(jù)規(guī)則的建立。被告行政主體承擔舉證責任。行政主體是具體行政行為的實施者，負有為自己排除違法行為的舉證責任。也就是說，行政主體具有證明具體行政行為合法性的義務(wù)。為此，人民檢察院應(yīng)具有調(diào)查取證權(quán)，以有力的證據(jù)來質(zhì)疑被告，達到法律監(jiān)督的效果。且行政相對人并非檢察機關(guān)，從訴訟時效上應(yīng)考慮檢察機關(guān)在取證上有充足的時間，所以行政公益訴訟時效應(yīng)不同于一般的行政訴訟時效。

3.法院對于檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟必須受理并作出裁判。關(guān)于檢察機關(guān)濫訴問題，建議由同級人大常委會進行監(jiān)督；檢察機關(guān)有權(quán)在法院受理后，作出判決生效前，申請法院裁定中止行政機關(guān)的被訴行政行為；簡易程序和特別程序?qū)徖聿贿m用行政公訴案件；檢察機關(guān)不承擔敗訴的責任，即使是審判機關(guān)不支持其訴訟請求，也不能要求檢察機關(guān)承擔訴訟費用和被告人因訴訟而帶來的損失；出席法庭審理的檢察官有權(quán)對庭審中的違法行為提出糾正意見，不服一審裁判的可以抗訴；對生效裁判發(fā)現(xiàn)確有錯誤，可按審判監(jiān)督程序提起抗訴。

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[責任編輯 杜 娟]