論我國行政公益訴訟制度的構(gòu)建設(shè)想

許司寧

摘 要 隨著公民權(quán)利由個人本位向社會本位的轉(zhuǎn)變，行政公益訴訟制度在司法實踐中凸顯著越來越大的價值。域外關(guān)于該制度的規(guī)定已較為成熟，但我國在立法中未明確規(guī)定該制度。直至2015年7月全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域在全國部分地區(qū)開展為期兩年的提起公益訴訟的試點，這一試點為行政公益訴訟制度開啟了破冰之旅。筆者將對行政公益訴訟制度的構(gòu)建提出自己的見解，以檢察機關(guān)作為主體對行政公益訴訟的原告資格和訴訟權(quán)利、受案范圍、舉證責任等進行論述，希望能對我國的法治建設(shè)有所裨益。

關(guān)鍵詞 行政公益訴訟 具體構(gòu)建 原告資格

中圖分類號：D924 文獻標識碼：A

2015年12月16日，山東省慶云縣檢察院因縣環(huán)保部門不依法履行職責，依法向慶云縣法院提起行政公益訴訟。這是全國人大常委會授權(quán)檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作后，全國首例行政公益訴訟案件。這一案件的告罄具有破冰意義，也為日后檢察機關(guān)“敢于”“善于”提出行政公益訴訟提供了指導。隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，我國相繼出現(xiàn)了環(huán)境污染，消費者權(quán)益受到侵害，政府濫用行政權(quán)或不作為侵害公共利益的事件。與此同時，民事公益訴訟，經(jīng)濟公益訴訟等都為維護社會公共利益提供了法律和制度的保障，也昭示著行政公益訴訟的出臺指日可待。在實踐中，由于我國行政法遵循“法無授權(quán)即禁止”的法律保留原則，并且在訴訟中適用嚴格的原告適格制度，使得眾多懷揣社會正義感的公民熱心維護社會公益的案件被拒之法律門外，法院在審判時針對這類案件也陷入尷尬的境地。尤其在國有資源管理，環(huán)境保護，公共項目的審核等關(guān)系國計民生的重要方面，亟待行政公益訴訟制度保駕護航。鑒于行政公益訴訟在我國實踐中的重大意義，本文將對我國行政公益訴訟制度的具體構(gòu)建提出己見，希望能對我國的社會主義法治建設(shè)有所裨益。

1行政公益訴訟的概念

關(guān)于“行政公益訴訟”這一概念是我國學者提出，目前在國外并沒有與之相一致的提法，如日本稱之為民眾訴訟，法國為越權(quán)之訴，美國為私人檢察總長制度等。學者對于這一概念的界定也不盡相同，有學者認為行政公益訴訟，即是指當行政機關(guān)或其他公權(quán)性機構(gòu)的違法行政行為或不作為對公共利益造成損害或侵害之虞時，法律允許公民、社會組織和國家專門機關(guān)為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。有學者認為，行政公益訴訟是“公民、法人或其他社會組織針對損害社會公共利益的提起的行政訴訟”

筆者通過比較分析不同定義得出，行政公益訴訟是針對行政主體的違法或者明顯不當?shù)淖鳛榛虿蛔鳛槭沟霉怖嬖馐軗p害或侵害之虞時，法律允許無直接利害關(guān)系的公民、法人、社會組織或者特定的國家機關(guān)為維護公共利益向法院提起訴訟的制度。

2行政公益訴訟的特征

行政公益訴訟作為公益訴訟的一個分支，既有公益訴訟的共性，又有其自身的特性。相比傳統(tǒng)行政訴訟或者其他公益訴訟而言，行政公益訴訟都有其與眾不同之處。主要歸納為以下幾點：

（1）目的的公益性。該特征是針對傳統(tǒng)的行政訴訟而言，傳統(tǒng)的行政訴訟是公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)或被授權(quán)組織及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，向法院提起的訴訟。其出發(fā)點和立足點都是維護特定利害關(guān)系人的私益，客觀上也起到了控制行政權(quán)濫用的效果，但這并不具有直接而明顯的公益性。行政公益訴訟可將那些行政行為并無直接侵害其利益但卻侵害公共利益的非直接利害關(guān)系人列為原告，其目的并不是為了個案救濟，而是為了維護公共利益。

（2）受益主體的不確定性和廣泛性。在行政公益訴訟中，通常有不特定的多數(shù)人依法享有原告資格，而向法院提起訴訟的可能只是其中的某個人或某些人。在此情況下，法院判決的效力不僅僅局限于當事人，而是遍及所有享有原告資格的人。這意味著一旦勝訴，某項特定的公共利益得到了維護，不特定多數(shù)人都將從中獲益。

（3）訴訟對象的特定性與雙重性。所謂特定性是指可訴對象只能是行政主體侵害公益的行政行為，而不能是其他主體的行為，如針對某家私營企業(yè)排放污水污染環(huán)境的行為，無直接利害關(guān)系人提起的應為環(huán)境民事公益訴訟，如果存在當?shù)丨h(huán)保局針對該污染行為不作為的情況下，才可以提起行政公益訴訟。所謂雙重性是訴訟對象為行政機關(guān)的違法或明顯不當?shù)淖鳛楹托姓蛔鳛椋乙筮@兩種行政行為導致了公共利益的損害。

（4）受案標準的嚴格性。英國丹寧勛爵曾言“法院不應該受理一個純粹是干預與己無關(guān)的事情的好事者的起訴?！睘榱朔乐狗ㄔ罕宦祜w舞的行政訴狀所淹沒，我國法院應該對行政公益訴訟的受案范圍作出嚴格的限定，審查衡量行政行為的違法程度以及公共利益遭受侵害的危害程度，同時現(xiàn)階段只允許檢察機關(guān)提起，這樣對防止濫用訴權(quán)，節(jié)省司法資源，提高行政效率具有重大意義。

（5）功能具有明顯的預防性。行政公益訴訟的提起不以發(fā)生實質(zhì)性的損害為要件，即不要求公共利益一定受到了切實的侵害，只要根據(jù)理性人的合理判斷具有發(fā)生侵害的可能性，即可提起訴訟。

3我國行政公益訴訟制度的具體構(gòu)建

探究相關(guān)理論以及分析域外的制度構(gòu)建，我們的最終目標是建立符合我國國情的一套切實可行的行政公益訴訟制度，以回應現(xiàn)實的呼喚，推動我國依法治國進程。有學者曾提出，構(gòu)建我國的行政公益訴訟制度有兩種途徑：一是在原有的行政訴訟法的體制內(nèi)融入該制度，尋找兩者的相溶性；二是通過新的司法解釋或立法明確規(guī)定該制度。這兩種方法各有所長，筆者認為就我國現(xiàn)階段而言，第二種方法更為可行，能夠減少阻力，節(jié)約成本，同時也更加突出了行政公益訴訟制度的重要性。同時，筆者認為縱觀世界各國雖然原告多元化是趨勢，但是相鑒于我國的現(xiàn)階段國情而言，檢察機關(guān)是最佳的行政公益訴訟的原告。

3.1行政公益訴訟的原告資格與訴訟權(quán)利

人民檢察院是我國的法律監(jiān)督機關(guān)，也是國家和社會整體利益的代表者。維護公共利益是它的使命，控制行政權(quán)濫用也是它的職責。同時檢察機關(guān)作為訴訟的原告，還有一定的優(yōu)越性：

（1）檢察機關(guān)有國家強制力作保障；

（2）檢察機關(guān)有較普通公民、社會團體更雄厚的人力、物力基礎(chǔ)，同時能夠更好地調(diào)查取證；

（3）檢察機關(guān)具有較強的專業(yè)性和積極主動性，能有效彌補公民、團體專業(yè)性不足的短板；

（4）檢察機關(guān)還能平衡原告弱勢，被告強勢的實力差距。

綜上，再加之我國公民法律素養(yǎng)還不是很高，對該制度的理解和認識程度較低，易受傳統(tǒng)厭訴情緒和官本位思想的影響，從而不愿意甚至不敢用訴訟的方式維權(quán)。針對這一狀況，筆者認為在我國原告資格的多元化還有賴于經(jīng)濟水平和公民法律素養(yǎng)的提高，在現(xiàn)階段具有優(yōu)越地位的檢察機關(guān)才是最適格的主體。但是這也不意味著將那些熱衷于維護公益的正義之士完全排除于法律的門外，雖然這些公民、法人、其他組織不能直接以非利害關(guān)系人的身份提起訴訟，但是在制度的設(shè)計時也應該考慮換一種更好的方式來表達他們的訴求。筆者認為，當公民、法人或其他組織發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)的違法失職行為時，可以向檢察機關(guān)及時反映情況，不得虛假捏造。檢察機關(guān)在接到舉報后，應進行相應的審查，符合條件的，決定受理，不符合條件的，予以通知并說明理由。檢察機關(guān)在受理后的合理期限內(nèi)，應根據(jù)舉報進行調(diào)查，搜集證據(jù)，若情況屬實，行政機關(guān)確有違法失職行為，則檢察機關(guān)依法提起行政公益訴訟。若系舉報人偽造，也要承擔相應的法律責任。這一設(shè)計也有效彌補檢察機關(guān)精力的不足，擴寬監(jiān)督的渠道，充分發(fā)揮人民群眾的作用。

檢察機關(guān)在行政公益訴訟中享有的權(quán)利，是檢察機關(guān)維護公益目的得以實現(xiàn)的法律保障。因此，法律應賦予檢察機關(guān)在行政公益訴訟中廣泛的權(quán)利，如查閱案卷權(quán)、質(zhì)證權(quán)、調(diào)查案件的事實和證據(jù)的權(quán)利、對認定案件事實和適用法律提出意見和建議的權(quán)利以及對法院作出的判決提出上訴的權(quán)利等等。

3.2行政公益訴訟的受案范圍

為了防止訴權(quán)濫用，維護行政公益訴訟的嚴肅性，我國立法應對行政公益訴訟制度的受案范圍作出明確規(guī)定，一般應在矛盾比較尖銳并且利用傳統(tǒng)行政訴訟不能保護公共利益的情形下引入行政公益訴訟，禁止無限擴大。目前，在試點中檢察機關(guān)被授予有權(quán)提起公益訴訟的領(lǐng)域包括生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等。通過將這些領(lǐng)域進一步系統(tǒng)化，并考慮行政公益訴訟獨有的特點，筆者將行政公益訴訟的受案范圍大致歸納為以下幾點，針對以下領(lǐng)域行政主體的違法行為或者不作為，檢察機關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟。

3.2.1生態(tài)環(huán)境、自然資源領(lǐng)域

這一領(lǐng)域的著重點在于針對環(huán)境污染和自然資源的過度開發(fā)。經(jīng)濟發(fā)展一味追求速度而忽視質(zhì)量是環(huán)境污染和自然資源遭到破壞的重要原因。我國在近些年曾提出“國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展”的目標，但是由于市場自身缺陷的不可避免，市場參與者追求低投入、高產(chǎn)出，而忽視對治理的投入，直接導致了環(huán)境的污染和資源過度開發(fā)。企業(yè)往河里排放大量污水，向空氣中排放大量廢氣，森林被大量的砍伐等等，這些都是作為市場失靈的有力干預者——政府所應該遏制的，并引導這些企業(yè)向可持續(xù)的道路發(fā)展。然而，在現(xiàn)實生活中，不乏政府因疏于對企業(yè)的管理甚至為了片面追求地方經(jīng)濟的增長而助長這種行為，只圖眼前利益卻葬送了長遠的利益，同時也給廣大民眾的社會公共性權(quán)益造成了侵害。政府的這些違法行為主要包括違法出讓國有土地使用權(quán)、違法審批重污染企業(yè)生產(chǎn)許可證、過度發(fā)放砍伐許可證和采礦許可證、不當城市規(guī)劃破壞自然風景和歷史文化遺跡等，針對行政機關(guān)的這些行為，檢察機關(guān)可提起（環(huán)境）行政公益訴訟，并且可以與已有的環(huán)境民事公益訴訟形成合力。

3.2.2維護經(jīng)濟秩序領(lǐng)域

經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定與否直接影響到一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平，而且與公民的經(jīng)濟生活息息相關(guān)。行政機關(guān)在該領(lǐng)域不和諧的音符通常包括：

首先是國有資產(chǎn)保護方面。社會主義公共財產(chǎn)神圣不可侵犯，但是某些地方政府卻依舊花著納稅人的錢不投于公共設(shè)施的維修上，反而大搞“形象工程”，實在是對國有資產(chǎn)的浪費。在這里我國可以借鑒美國的納稅人訴訟的受案范圍，將政府損害國有資產(chǎn)的行為納入行政公益訴訟中來。但就目前而言，對公共資金的使用，宜由完善的行政程序（尤以行政公開制度為關(guān)鍵）、有力的權(quán)力監(jiān)督來加以約束。待行政公益訴訟制度積累了一定經(jīng)驗，再其將納入受案范圍。還有就是政府壟斷行為，主要是政策性價格壟斷行為。我國的中石油、電信、鐵路等壟斷性行業(yè)，雖然經(jīng)過了不少次的改革，但窒息的內(nèi)部競爭機制仍然讓它們對價格進行著任意的控制。居高不下的服務價格、隨意的收費機制等等這些現(xiàn)象還是時常會發(fā)生。最后是針對廣大消費者的食品藥品安全領(lǐng)域。這一領(lǐng)域與人民的生命健康息息相關(guān)，但仍會有一些“毒饅頭”“毒奶粉”等流入市場，輕者給消費者造成財產(chǎn)損失，重者則給消費者帶來生命危險。檢察機關(guān)可以對負有食品藥品監(jiān)督管理職能的政府及其工作部門的違法失職行為提起行政公益訴訟，以維護廣大消費者的權(quán)益。

3.2.3公共安全領(lǐng)域

這里主要是指公共工程的審批、招標、發(fā)包及建設(shè)過程中的違法行政行為。隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展，公共工程也出現(xiàn)了建設(shè)熱潮，但是一些質(zhì)量低劣的工程也混入其中。正如一篇調(diào)查報告指出的那樣，在我國“大量重復建設(shè)就是經(jīng)由各級政府審批出來的，許多無效工程、豆腐渣工程也是審批出來的?！逼渲幸怨こ痰陌l(fā)包和驗收兩個環(huán)節(jié)問題最多。

對行政公益訴訟的受案范圍的立法模式，可以參照《行政訴訟法》第12條即行政訴訟法的受案范圍加以規(guī)定，采用列舉式和兜底條款相結(jié)合的方式，并結(jié)合典型的案件有針對性地對一些重點領(lǐng)域設(shè)置相關(guān)制度。同時也可避免受案范圍過于寬泛，與目前法制水平不相適應而得不到具體實施而損害法律的尊嚴和人們對法律的信仰的弊端。

3.3舉證責任的承擔

與民事訴訟中“誰主張，誰舉證”的舉證原則不同，傳統(tǒng)行政訴訟中，通常情況下都是由被告承擔舉證責任?！缎姓V訟法》第34條規(guī)定，“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應證據(jù)。但是，被訴行政行為涉及第三人合法權(quán)益，第三人提供證據(jù)的除外?！钡?7條“原告可以提供證明行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告的舉證責任?！睂τ谛姓嬖V訴訟中舉證責任的承擔，我們可以參照行政訴訟法的規(guī)定，建議以被告行政機關(guān)舉證為主，原告檢察機關(guān)舉證為補充。行政機關(guān)舉證為主，行政機關(guān)在實施行政行為時就應該有證據(jù)的存在，遵循“先取證、后裁決”的原則。檢察機關(guān)舉證為補充，是指檢察機關(guān)也可以提出證明行政行為違法的證據(jù)或者能推翻被告所舉之證的證據(jù)，這樣以便有力的質(zhì)疑證據(jù)的真實性。

3.4行政公益訴訟的限制機制

按照提起行政公益訴訟是否須先經(jīng)過有關(guān)機關(guān)審查為標準，可將起訴模式分為直接起訴與前置審查起訴。大陸法系國家多采直接起訴的模式，而英美法系國家多采前置審查起訴的模式，即公民在提起公益訴訟前，必須通知或要求有關(guān)國家機關(guān)制止該損害公共利益的違法行為，當有關(guān)國家機關(guān)不制止違法行為或提起訴訟時，公民才可提起訴訟。這樣的模式比較典型的如美國的環(huán)境訴訟中的具體程序方面規(guī)定了60天的訴訟通告期，公民提起訴訟前必須將起訴通告聯(lián)邦環(huán)保局、違法行為所在州和違法本人，使得其及時糾正違法行為。如果公民沒有履行通告期制度，則不得起訴。

我國行政公益訴訟雖然不能完全適用該制度，但可以從中借鑒經(jīng)驗。為了節(jié)省司法資源，提高解決效率，筆者認為我國行政公益訴訟制度應設(shè)定類似的“訴訟前置程序”。我國的訴訟前置程序并不同于西方國家，鑒于我國行政公益訴訟原告的特殊性，即目前僅為檢察機關(guān)，這項限制機制的內(nèi)容應為：檢察機關(guān)在主動發(fā)現(xiàn)或者接到公民、法人、其他組織的檢舉后，且經(jīng)調(diào)查后違法行為或不作為確系事實，檢察機關(guān)應先函告該行政機關(guān)，督促其主動糾正違法行為或依法實施職責。若該行政機關(guān)在合理期限內(nèi)仍不改正，則檢察機關(guān)向人民法院提起行政公益訴訟。這一保障程序，可以有效實現(xiàn)行政公益訴訟與依法行政之間的良性互動，給行政機關(guān)一次自我糾錯的機會。既提高了解決效率，又限制可能出現(xiàn)的濫訴。

4結(jié)語

行政公益訴訟制度是維護我國公共利益、控制行政權(quán)的一項有效制度。我國雖然在立法上還并未明確規(guī)定該制度，但是國家立法機關(guān)已經(jīng)在實踐中進行了初步的探索。當然，蹣跚起步的行政公益訴訟制度，其前行的道路注定不會一帆風順。這就需要檢察機關(guān)積極的作為，以確保行政公益訴訟常態(tài)化開展，從而真正發(fā)揮其應有的價值和法治潛能，確保其成為保佑公共利益的利器和控制行政權(quán)的法寶。

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