社會組織應對公共危機協同治理路徑研究

萬美君　袁世杰　黃靖秋

摘要：隨著國家治理體系和治理能力現代化進程加快，社會組織在探索公共危機有效治理路徑中發(fā)揮了至關重要的作用，逐漸成為協同治理機制的關鍵一環(huán)。本文通過對四川典型城市社會組織的調查研究，論證了社會組織在應對公共危機和協同治理中的導向作用與獨特價值。同時，針對社會組織參與公共危機治理存在的主要困境及難點，在調研分析的基礎上提出了完善社會組織應對公共危機治理的有效路徑。

關鍵詞：社會組織；公共危機；協同治理

有學者認為，“政治、經濟、文化、法律等內容都是維持社會運轉的子系統，社會組織的協同治理就是通過協調各子系統來實現增進社會公共利益的最終目的?！盵1]2019年暴發(fā)的新冠病毒感染疫情讓社會各界看到了社會組織在團結抗疫力量、調配抗疫物資、溝通抗疫信息等方面具有的主體優(yōu)勢和導向作用。就扎根基層并動員基層的工作方式來說，社會組織相對于行政單位具有其獨特優(yōu)勢。近幾年，自然災害頻發(fā)的現實問題不但考驗著社會組織的執(zhí)行力，更鍛煉著社會組織的凝聚力和向心力。因此，在重大公共危機面前社會組織的協同治理更需要從多方面探索有效路徑，不僅要發(fā)現“危機”，更要找到“轉機”；不僅要搶抓“先機”，更要把握“契機”，以最高效的協同和最切實的成效，推進社會治理體系和治理能力的現代化。

一、社會組織應對公共危機協同治理的價值辨析

（一）社會組織參與協同治理的重難點問題

“推動社會治理重心向基層下移” 是國家針對目前社會治理難題提出的戰(zhàn)略性舉措，在以四川省L市社會組織為樣本的本次研究中，重點探討了四川社會組織、社區(qū)及政府參與公共危機事件的運行機制，著重分析了三者之間協同治理的邏輯與思路后論證得出相關結論，其中協同治理中的預警機制是本次研究的重點問題。而本研究的核心與難點問題在于：第一，如何提高社會組織、社區(qū)、政府三方的協同治理效能以充分保障協同治理的合法性、專業(yè)性與協作性；第二，如何構建專業(yè)化的大數據平臺以充分實現治理信息交互與備份；第三，如何提升社會組織的影響力和號召力以輻射更廣泛的受眾群體。

（二）社會組織參與協同治理的價值導向

當前，四川正深入推進“治蜀興川” 發(fā)展戰(zhàn)略向縱深式發(fā)展，在全面建成小康社會的現實背景上，四川迎來了轉型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、跨越發(fā)展的關鍵契機，社會結構不斷變化、利益格局不斷調整，但社會各界各類治理難題普遍存在，治理任務繁重而緊迫。鑒于四川各地區(qū)發(fā)展差距較大的現狀，社會組織在參與應對公共危機的協同治理時應堅持統一明確的問題導向，做到因地制宜、因時制宜，運用符合各地實際的新理念、新機制、新模式，將問題導向與價值取向相統一，構建共建共治共享的治理新格局。

二、四川省L市社會組織協同治理現狀

本次研究秉承整體與部分相統一的原則，以四川省L市為典型案例城市進行了充分調研，主要運用了調查問卷、訪談和研討等方法開展調查研究；通過比較分析、對比分析、案例分析等方法進行了論證分析。

本次針對四川省L市的調研自2020年6月起至2021年3月止，主要調研了L市社會組織的機構類型、就職人數、服務領域、工作經歷等內容。截至2022年6月，L市志愿服務信息系統注冊志愿者78.23萬人；L市民政部門共有1744個社會組織注冊登記，其中多數是行業(yè)性協會、社團和民辦非營利性機構，活躍、維持、休眠的社會組織各占1/3，大多集中在文化、教育等領域。[2]當前，社會組織普遍存在著資金、人才、培訓等諸多方面的問題，特別在對L市社會組織工作人員訪談中得知，L市社會組織的發(fā)展困境主要表現在專業(yè)性人才短缺和社會影響力不足兩個方面。在專業(yè)性人才短缺問題上，L市某區(qū)除教育類外，僅有兩家社會組織能夠獲得基金會資助，因此由于資金總量較少并且還需保證“?？顚Ｓ谩?，導致資金短缺、難以吸納更多專業(yè)人才，組建不起專業(yè)化的社工隊伍。對L市某區(qū)社會組織的調研顯示，高達55.56％的社會組織成員沒有參與公共危機的培訓及工作經歷；另外44.44％的社會組織成員參與的培訓及工作內容主要以救援服務和募捐活動為主，其次是心理救助與輔導（詳見表1）。

從L市某區(qū)調查圖表可以看出，由于資金限制，80%以上的社會組織其全職人員不超過十人（詳見表2）；在社會影響力不足的問題上，社會組織既沒有政府部門的權力和公信力，也沒有自主籌措資金的渠道，因此社會組織更難擴大自身影響力。并且歷年曝光的社會組織對募捐來的資金的使用不良事件和良莠不齊的志愿者行為也嚴重損害了社會組織的公信力和號召力。

三、社會組織應對公共危機協同治理的現實困境

（一）頂層設計指導性不強

國內對于社會組織參與公共危機協同治理的政策研究已經有10余年了，但至今國家頒布的相關政策仍屬于統領性、大方向指引性的文件，缺乏全國性的、明確統一的具體實施細則和實施方案。隨著社會組織規(guī)模的持續(xù)擴大和服務領域的繼續(xù)延伸，導致了公共危機的治理仍由政府包辦，政府機關與社會組織難以建立起有效的協同治理機制。在地方政府與社會組織協作的實踐探索中，由于相關政策不清晰，政府不敢讓渡，且社會組織由于缺乏相關活動許可，活動能力受限，組織優(yōu)越性無法體現，面對公共危機存在心有余而力不足的情況。

（二）區(qū)域性協同治理調度平臺尚未建成

截至2022年8月，四川省共有社區(qū)社會組織40000個，但由于全省公共危機調配平臺尚未建立，難以及時評估地方政府是否有能力獨立應對危機，不能及時提出專業(yè)化應對策略。2022年四川省L市新冠病毒感染疫情突發(fā)，由社區(qū)組織開展每日核酸檢測工作。但由于政府與社會組織、社區(qū)之間缺乏“樞紐平臺” 統籌協調，導致部分村社沒有能力組織開展核酸檢測，核酸檢測試劑盒轉運不暢，機構檢測能力與送檢量不匹配，無法按時完成檢測要求。

（三）地方協同治理機制不健全

由于公共危機主管部門與社會組織缺乏溝通交流渠道且不存在直接的管理關系，導致了危機爆發(fā)時社會組織無序涌入、愛心扎堆、權責不清情況的出現，物資和力量到達不了最需要的地方，大大提高了公共危機的應對成本。四川省L市在應對2022年突發(fā)的疫情危機時，政府缺乏與各社會組織的協作，沒有利用好該市社會組織的志愿者儲備，大大增加了志愿者的招募成本和培訓成本。同時，應急機關的號召力往往局限于公務員和公共事業(yè)單位從業(yè)人員，無法直接發(fā)動社區(qū)、社會組織和人民群眾的力量，增加了公共危機的應對難度。

（四）社會組織自身能力不足

根據L市某區(qū)的調研數據，該區(qū)200余個社會組織，90%以上都是傳統的教育、醫(yī)療、社會服務類組織，缺乏公共危機治理的專門社會組織（詳見表3）。在資金方面，社會組織資金主要來源于財政撥款和微薄的社會捐款，普遍面臨著生存問題，負擔不起高額的培訓費用和專業(yè)物資購買費用，導致發(fā)展受阻。社會組織以其非營利性為主要特點，難以負擔起除必需人員之外的其他專職人員的薪酬。組建的志愿者隊伍流動性大、專業(yè)知識匱乏，在重大公共危機情況下無法迅速反應、迅速行動。因此，社會組織自身能力不足也是限制政府與社會組織協同治理公共危機的重要因素。

（五）協同主體責任不清

當前的公共危機治理模式，主要是以政府包辦，社區(qū)、社會組織在政府的政策下自發(fā)行動的模式。參與主體的多元性與獨立性導致責任主體職責不清，缺乏明確的分工，行動上存在著信息偏差。同時，當群眾面臨多元主體時，由于各方權責不清，信息不公開，難以辨清主體層級和負責內容，容易導致“敲錯門”“問錯人” 的情況，最后讓民眾對該主體產生不作為和踢皮球的錯誤認識，大大降低了危機處理效率，影響了協同主體的公信力。同時，社會組織由于其自身的局限性，對待整體性和全局性的問題敏感度不高，且缺乏有效的協調能力，不能完全獨立行動，還需要政府對社會組織進行指導監(jiān)督。

四、社會組織參與公共危機協同治理的有效路徑

（一）優(yōu)化頂層設計，打造全域聯動公共危機治理體系

社會組織參與公共危機治理需要以明確的頂層設計為引領，以健全的法律法規(guī)制度為保障，以具體的實施細則為指引。黨的二十大報告中提出：“要健全國家安全體系，完善領導體制，強化風險監(jiān)測預警和應急管理，推動建立全域聯動、立體高效的國家安全防護體系?！?在此背景下，要加快推進人大立法，扎牢協同治理的法制基礎，規(guī)范應急管理體制、機關授權和社會組織參與，明確公共危機治理中社會組織的參與方式和應對策略，厘清多元主體責任，補齊政府短板。當政府機關行動存在制度障礙時，要通過發(fā)動社會組織和廣大人民群眾的力量來作為補充，以加強與社會組織的合作聯系。

（二）構建協同治理協調平臺，強化多方聯動

堅持以大數據為技術支撐，推動構建全省公共危機協調治理平臺，與中央公共危機調度平臺連接，在此基礎上不斷完善頂層體系建構，摸清地方政府救災能力，統籌全省和各市、州公共危機預警、應急人員和物資跨區(qū)域調配，搭建好各地級市對接渠道，敦促縣、區(qū)以上政府與社會組織進行協商，構建好地區(qū)公共危機協同平臺，形成政府、社區(qū)、社會組織的正式溝通渠道，組織開展定期培訓演練、會議協商、相互監(jiān)督，凝聚響應合力，打造立體化的公共危機協同應對機制。

（三）推進法律法規(guī)制定，落實權力下放的行使與監(jiān)督

2022年國務院出臺的《“十四五” 國家應急體系規(guī)劃》提出，要引導社會力量發(fā)展，鼓勵扎根基層，發(fā)揮效用，凝聚保障合力。四川省代表在十二屆全國人大第四次會議上，提出了要加快推進《社會組織法》的立法進程，以立法規(guī)范社會組織的活動范圍和權限，讓社會組織在法律的規(guī)范和保障下開展活動。2022年6月，L市提出以“五治共進” 為牽引，守牢政治引領制高點，夯實自治基礎立足點，抓細法治保障關鍵點，選準德治先導結合點，撬動智治支撐創(chuàng)新點，以“五治” 促“共治”，打造出具有L市特色的市域社會治理新格局。此外，要完善社會組織活動的監(jiān)督和救濟機制，發(fā)揮政府對社會組織的管理功能，健全追責機制，發(fā)揮好人民群眾的民主監(jiān)督作用，切實保障人民生命財產安全，避免公權力被濫用。

（四）加強人才培養(yǎng)，推進社會組織專業(yè)化建設

在人才培養(yǎng)上，社會組織的籌建應與教育主管單位形成合力，推動高校學科建設，將社會組織協同與公共危機應對納入到社會工作、社會學等對應專業(yè)的教學當中，為社會組織培養(yǎng)擁有高學歷且掌握專業(yè)知識的對口型人才。同時，注重對相關人才德育工作的落實，使其既有能力又有素質；在組織架構上，核心組織成員應該專職與兼職并舉，利用組織優(yōu)勢扎根基層社區(qū)，廣泛動員社區(qū)居民組建志愿者后備隊，在面臨公共危機時能夠及時向人民群眾宣傳公共危機應對知識，做好隊伍信息公開，提高社會組織的號召力、公信力，在政府的指導和協同下，定期開展專業(yè)知識講解和應對公共危機演習，加強省際、市際經驗交流。

（五）厘清多元主體權責，提高協同效能

2022年6月，L市政府提出抓住黨組織引領社會治理這一關鍵要素，著力將健全機制、完善體系等基礎性工作由黨組織自上而下“統” 起來、“破” 難點，以“黨建+社會治理” 為主線，推動構建黨建綜合體、黨建聯盟等互聯互動新方式，著力實現以黨建引領商圈發(fā)展和規(guī)范社會治理。由此，L市政府轉變了社會組織管理模式，從原來的介入式、接手式，調整為主導、服務與監(jiān)督，推進權力下放，發(fā)揮好社會組織的獨立地位和獨特作用。社會組織在服從政府指揮的基礎上，能夠普及危機應對知識、號召群眾參與、凝聚磅礴的人民力量。通過明晰、公開多元主體責任，防止危機應對中失位缺位，提高公共危機應對效能和監(jiān)督問責界限，明確社會組織參與響應公共危機行動是協同治理的關鍵。

五、總結

隨著國家治理體系和治理能力的不斷進步，如何正確應對公共危機，如何高效協同公共治理，是目前社會組織必須回答的時代課題。本文結合瀘州實際開展了較為扎實的調研與論證，但同時也受限于樣本數量、反饋質量及自身研究水平，得到的結論可能存在不足。就目前來看，國家仍然應持續(xù)建立和完善社會組織協同治理體系，在實踐的基礎上不斷發(fā)現和總結經驗，在理論的指導下不斷調整鞏固、循序漸進。唯其如此，才能推動社會組織的長效化發(fā)展。

參考文獻：

[1] 李漢卿.協同治理理論探析[J].理論月刊，2014，（1）：138-142.

[2] 鄭巧，肖文濤.協同治理：服務型政府的治道邏輯[J].中國行政管理，2008，（7）：48-53.

作者簡介： 萬美君，女，漢族，遼寧丹東人，博士，副教授，研究方向：社會保障、社會工作、經濟學；

袁世杰，男，漢族，四川內江人，本科在讀，研究方向：社會保障；

黃靖秋，男，漢族，四川內江人，本科在讀，研究方向：社會保障。