公共管理怎樣用好非政府組織

盧杰

【摘要】我國進入轉(zhuǎn)型期之后，社會公共危機事件發(fā)生率大幅提高，這給社會穩(wěn)定造成一定威脅，為此我國需要構(gòu)建公共危機應(yīng)對機制。其中非政府組織在社會公共危機應(yīng)對中有著政府及市場所不具備的優(yōu)勢，但在我國的具體實踐中，非政府組織參與公共危機應(yīng)對還存在些許不足，需要探索新的出路。

【關(guān)鍵詞】公共危機 非政府組織 協(xié)調(diào)溝通

【中圖分類號】D630

【文獻標(biāo)識碼】A

在社會運行過程中，因自然災(zāi)害或社會運行機制失序而引發(fā)的危害社會正常運行和公共安全的事件便是公共危機。如汶川地震、三聚氰胺事件等都是典型的公共危機事件。在公共事件管理中，政府是事件應(yīng)對的快速反應(yīng)者，也是管理的主導(dǎo)者，但政府在處理公共危機的過程中存在能力與資源方面的短板。為此我國應(yīng)構(gòu)建多層次的公共危機管理體系。近年來，非政府組織在公共危機管理中的作用逐漸凸顯，非政府組織是區(qū)別于政府與私營企業(yè)的組織，具有志愿性、非營利性、非官方等特點，從全球社會治理經(jīng)驗來看，非政府組織參與社會公共危機管理已經(jīng)成為一個必然趨勢。

公共危機處理中非政府組織的應(yīng)對優(yōu)勢

志愿性帶來視角優(yōu)勢。在公共危機管理中，政府在決策制定、問題考慮上大都會從政府治理角度出發(fā)，而缺少民眾視角，這導(dǎo)致其決策往往為了維護集體利益而損害了邊緣群體利益，引發(fā)部分群眾不滿。非政府組織長期關(guān)注社會弱勢群體利益，在公共危機中，它們善于從更廣闊的視野對危機做出判斷，并關(guān)注危機事件中邊緣群體、弱勢群體的權(quán)益維護，因此，它們采取的應(yīng)對措施更能維護社會的公平性，更符合、貼近百姓、底層民眾的利益，這使之得到民間群眾的信任，也能夠在公共危機管理中，成為民眾與政府進行溝通的橋梁。

非政府組織具備有效整合應(yīng)急資源的優(yōu)勢。非政府組織具有非營利性、草根性的特點，民眾與之有天然的親近感，非政府組織成員在公共危機中所表現(xiàn)出來的奉獻精神令其獲得民眾認同。因此可以說，非政府組織擁有良好的群眾基礎(chǔ)，在此之上，當(dāng)公共危機爆發(fā)之時，非政府組織可迅速利用自身在民眾中的影響力，最大限度地調(diào)動民間資源進行應(yīng)對，在志愿者組織、物資募集、信息收集發(fā)布等方面都能夠迅速做出反應(yīng)，這是其他組織所不具備的優(yōu)勢之一。

非政府組織較強的執(zhí)行力使之擁有靈活的反應(yīng)優(yōu)勢。與政府相比，非政府組織結(jié)構(gòu)簡單靈活、分布范圍廣、形式多樣、成員眾多，這使得組織更具靈活性和獨立性，有利于它在公共危機事件中做出靈活反應(yīng)。在人力資源上，少量的全職工作人員與大部分臨時志愿者的組織方式避免了組織臃腫、人員支出費用大的問題；與政府層疊式架構(gòu)相比，非政府組織結(jié)構(gòu)簡單，無需經(jīng)過復(fù)雜的決策程序便可采取行動，凸顯了高效快捷優(yōu)勢；非政府組織也比政府組織有更靈活的信息來源渠道，能夠第一時間從民間獲取公共事件發(fā)生信息，并立即做出行動反應(yīng)。

非政府組織參與公共危機管理面臨的困境

我國在非政府組織方面存在立法缺失問題，導(dǎo)致它參與公共危機的權(quán)限模糊。目前，我國的非政府組織還處于初級發(fā)展階段，自身并沒有成熟的運作模式，因此亟需法律來對非政府組織的發(fā)展進行規(guī)范，以明確其在公共危機中的地位、權(quán)限等等，使之成為社會公共危機處理體系的一部分。我國已經(jīng)制定了一些有關(guān)非政府組織的法律法規(guī)，如《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《取締非法民間組織暫行辦法》等，但這些條例規(guī)定的法律層次較低，而且在內(nèi)容上也較為籠統(tǒng)，不能夠指導(dǎo)非政府組織的現(xiàn)實實踐活動，缺乏可操作性。而且其中很少就公共危機中非政府組織的地位、權(quán)利、義務(wù)等進行規(guī)定，這也使得非政府組織在參與公共危機管理時缺乏法律支持。

在公共危機管理中，非政府組織與政府之間缺乏銜接制度。非政府要想真正在公共危機應(yīng)對中發(fā)揮最大化效用，它必須與政府明確權(quán)責(zé)，進行合理分工，這樣才能實現(xiàn)信息交換、資源互補，共同應(yīng)對好公共危機事件。在進入轉(zhuǎn)型期之后，我國政府開始創(chuàng)建服務(wù)型政府，試圖將部分職能過度給非政府組織。但一些政府人員在實踐中卻還沒有意識到自身角色的轉(zhuǎn)變，仍然存在越位、過度干預(yù)的行為，他們也沒有意識到非政府組織在社會管理中的重要作用。由于政府與非政府組織之間缺乏配套銜接制度，導(dǎo)致二者在公共危機管理中溝通不暢，權(quán)責(zé)不清，可能出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，影響公共危機的解決效率。

非政府組織在公共危機管理中的信用度不足。非政府組織權(quán)責(zé)不清、資金來源不足等問題，使之在公共危機管理中難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，影響公眾對非政府組織的信任。更為嚴重的是，一些非政府組織在實踐中逐漸違背了志愿性、非營利性的原則，一些管理者利用非政府組織平臺，打著“公益”“慈善”的旗號為自身謀取私利，這極大的損害了非政府組織的社會形象，造成較為惡劣的影響。此外，我國很多非政府組織脫胎于政府行政機構(gòu)，具有濃厚的官僚作風(fēng)，辦事效率低下、缺乏獨立性，這類非政府組織并不具備民間性和草根性，很難給民眾親近感，這也影響了我國非政府組織在民間的公信度。

非政府組織參與公共危機管理的完善途徑

健全有關(guān)非政府組織參與公共危機管理的法律法規(guī)。完善的法律法規(guī)是非政府組織參與公共危機管理的合法性基礎(chǔ)和重要保障。目前我國在公共危機應(yīng)對方面已經(jīng)頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)，但這主要是針對國家機構(gòu)、行政部門和企事業(yè)單位的公共危機應(yīng)對管理，并沒有將非政府組織納入法律主體范疇。為此，我國要盡快根據(jù)我國非政府組織的活動情況制定相應(yīng)的法律法規(guī)，在法律內(nèi)容上要明確非政府組織在公共危機管理中的法律地位、權(quán)責(zé)、運作程序、資源籌集等，這一方面是為了讓非政府組織參與公共危機管理的行為有法可依，另一方面也能規(guī)范非政府組織的各項行為。

建立公共危機管理的協(xié)調(diào)溝通機制。要想政府與非政府組織在公共危機管理中共同協(xié)作，形成合力，必須建立二者的協(xié)調(diào)溝通機制，提升公共危機管理的運作效率。但在公共危機管理中，不同的主體有不同的管理目標(biāo)，這增加了組織間溝通的難度。所以非政府組織與政府之間要想在公共危機管理中進行合作，必須共享愿景，即雙方在危機處理目標(biāo)上達成一致，這樣不同組織才能相互信任，共同解決危機。非政府組織與政府的溝通離不開信息的交流，二者之間應(yīng)建立信息透明機制，這是非政府組織與政府彼此信任、進行合作的前提。具體來說，可以利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立信息交換機制，二者可以通過這一平臺最大限度地獲取有關(guān)公共危機事件的信息，從而相互協(xié)調(diào)雙方成員的行動，共同制定出科學(xué)的應(yīng)對決策。

提升非政府組織公共危機管理參與能力。首先，非政府組織要完善內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，建立管理機制、財務(wù)機制以及監(jiān)督機制，保證組織有序運行，提升非政府組織的高效性和規(guī)范性。其次，非政府組織要增強自身的資源籌集能力，改變以往過度依賴政府支持的問題。為此非政府組織要拓寬資源籌集渠道，將企業(yè)、基金會、國際組織等都納入資源籌集范圍。非政府組織還要創(chuàng)新資源籌集方式，如可以與企業(yè)合作進行聯(lián)盟營銷，企業(yè)既能獲得宣傳，非政府組織也能為公益事業(yè)籌得資源。再次，非政府組織要建立一支職業(yè)化、專業(yè)化的人才隊伍。非政府組織的非營利性決定了它不可能通過高薪資來吸引人才加入，為此非政府組織只能通過目標(biāo)明確、具有公益宗旨的項目來感染、凝聚志愿者。而且非政府組織需要為組織成員提供應(yīng)對危機的知識、技能的培訓(xùn)，從而提升非政府組織在公共危機管理中的專業(yè)應(yīng)對水平。最后，我國的非政府組織還應(yīng)具備國際化的眼光，積極向國外成熟的非政府組織學(xué)習(xí)，并與國際非政府組織建立合作關(guān)系。當(dāng)國內(nèi)發(fā)生公共危機事件，而國內(nèi)非政府組織的經(jīng)驗、技術(shù)等不足以應(yīng)對時，便能夠及時向國際組織求助，大大彌補我國非政府組織公共危機應(yīng)對能力不足的缺點。在這一過程中，國內(nèi)的非政府組織通過與國際非政府組織的實踐合作，也能更快提升自身參與公共危機管理的能力。

（作者為福州大學(xué)材料科學(xué)與工程學(xué)院團委書記）

【參考文獻】

①張銳焓：《危機處理中非政府組織的參與功能探析——以汶川地震為例》，《中共樂山市委黨校學(xué)報》 ， 2010年第3期。

責(zé)編/周曉燕 劉芋藝