“雙一流”背景下高校的分類管理與精準治理

張銘鐘，高詩夢

自2015年國務(wù)院頒布《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設(shè)總體方案》以來，“雙一流”成為各高校追求的目標，也成為高等教育管理的指導性政策。各高校紛紛圍繞“雙一流”建設(shè)，規(guī)劃學科建設(shè)方向，調(diào)整辦學策略。為了避免因“雙一流”建設(shè)而帶來的新一輪高校發(fā)展定位的“趨高”與“趨同”，探討高校的分類管理與精準治理尤顯迫切。2019年2月印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》提出，要“分類建設(shè)一批世界一流高等學校，建立完善的高等學校分類發(fā)展政策體系，引導高等學?？茖W定位，特色發(fā)展”；十九屆五中全會也提出要“提高高等教育質(zhì)量，分類建設(shè)一流大學和一流學科”?？梢姡咝７謱臃诸惤ㄔO(shè)及高校特色發(fā)展是“雙一流”背景下高等教育管理領(lǐng)域重要的政策議題。

一、“雙一流”建設(shè)與高校分類管理的時代特征

1.國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇

（1）歷史性與時代性。新的歷史條件下建設(shè)“雙一流”大學，首先要闡明“雙一流”大學建設(shè)的歷史方位?！半p一流”背景下高校分類管理建設(shè)是在新歷史起點上的持續(xù)探索，也是國家治理能力現(xiàn)代化新階段的必然選擇。20世紀90年代以來，為建設(shè)高等教育強國，為了讓我國的大學能夠早日躋身于世界一流大學之列，我國先后實施“211 工程”“985 工程”等項目建設(shè)，有力地推動我國高校的學科建設(shè)與辦學水平。進而，十九大作出了“加快一流大學和一流學科建設(shè)，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”的決定，十九屆五中全會提出了“提高高等教育質(zhì)量，分類建設(shè)一流大學和一流學科”和“到2035年實現(xiàn)教育強國的遠景目標”［1］。這些策略與規(guī)劃的出臺，促進了國內(nèi)的眾多高校開始將辦學的目標瞄準“世界一流學科”與“世界一流大學”。就這樣，建設(shè)“雙一流”大學也就成為了我國現(xiàn)代教育能力建設(shè)、國家治理體系建設(shè)、高校治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

（2）發(fā)展性與創(chuàng)新性。我國區(qū)域間高校發(fā)展不平衡是當前統(tǒng)籌推進教育現(xiàn)代化的主要矛盾之一，因此加強現(xiàn)代化教育治理體系建設(shè)，均衡區(qū)域間高校發(fā)展水平是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要保障。當前，各地區(qū)之間高校發(fā)展不均衡，已經(jīng)成為限制我國“雙一流大學建設(shè)”的主要問題。把高校分類管理和堅持精準施策納入“雙一流大學建設(shè)”的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃當中。有利于協(xié)調(diào)推進了區(qū)域間院校、不同層次的各類院校、雙一流與非雙一流工程院校之間發(fā)展定位的問題。有利于解決建設(shè)費用投入、資源分配上的問題。有助于合理定位地方高等教育優(yōu)先發(fā)展，解決好普遍發(fā)展和特殊發(fā)展之間的矛盾關(guān)系問題。精準施策促進地方高等教育均衡統(tǒng)籌發(fā)展，有助于全面提升中國高教發(fā)展質(zhì)量。

2.國際高等教育競爭格局的挑戰(zhàn)

（1）世界性與民族性。當今世界國際競爭已轉(zhuǎn)化為科技競爭、人才競爭，科技創(chuàng)新和人才質(zhì)量已成為國家綜合國力競爭的關(guān)鍵因素。高校尤其作為創(chuàng)新和人才培養(yǎng)的主陣地，無不受到各國的重視。例如美國“高等教育競爭力計劃”、日本“全球頂級大學計劃”等。這也為我國“雙一流”大學建設(shè)提供了借鑒。高等教育國際化是大勢所趨，但在國際化趨勢下我們更應(yīng)發(fā)展具有中國特色的“雙一流大學”，開展符合人民需求的教育，構(gòu)建具有中國特色“雙一流”高校［2］。十九大報告提出，要“加快一流大學和一流學科建設(shè)，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”。這是黨和國家在中國特色社會主義新征程下對高等教育提出的新要求。

（2）融合性與競爭性。建設(shè)世界一流大學，需要參考世界一流大學排名和學術(shù)領(lǐng)域的評價標準，需要分析國外一流大學的特點及其行為。盡管各個國家一流大學建設(shè)所基于的政治制度、歷史文化、建設(shè)目標和使命存在差異，但各國對于創(chuàng)建世界一流大學的做法具有相似性。這也是高等教育國際化給各國世界一流大學建設(shè)帶來的契機。隨著全球化趨勢推動著高等教育愈加國際化的同時，各國之間知識和人才競爭也更為激烈。而且，大學的全球排名愈加影響著各國的高等教育發(fā)展戰(zhàn)略，這種加速發(fā)展的步伐，給各國及其高等教育機構(gòu)都發(fā)起了嚴峻挑戰(zhàn)。

3.高等教育發(fā)展的必然要求

（1）目的性與規(guī)律性。目的性是指我們要努力建立一個基于我國國情的符大學治理制度；規(guī)律性則是指要充分借鑒國外經(jīng)驗，完善高校大學治理制度結(jié)構(gòu)，克服在高校辦學中可能出現(xiàn)的對“理想狀態(tài)”的治理偏離。我國的大學治理制度建設(shè)應(yīng)該致力于讓大學自身的健康發(fā)展與合規(guī)律性、合經(jīng)濟社會發(fā)展要求的統(tǒng)一。首先，我國的現(xiàn)代大學制度建設(shè)要契合我國的具有中國特色的社會主義建設(shè)，這是總體思路。其次，現(xiàn)代大學制度建設(shè)要解決如何培養(yǎng)人的問題，即如何培養(yǎng)合格的社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人，這是核心問題。

（2）使命感與服務(wù)性。習近平總書記在全國教育大會強調(diào)指出：“一方面要立足中國國情、彰顯中國特色，探索完善中國特色世界一流大學創(chuàng)建道路；另一方面，還應(yīng)該明白我們要堅守什么，什么是我們的發(fā)展根基。歸根結(jié)底，我們需要弄清楚大學究竟培養(yǎng)什么樣的人、為誰培養(yǎng)、怎樣培養(yǎng)。”［3］這就是我國大學的使命感與服務(wù)性：一是滿足社會當前發(fā)展需要，引導社會的發(fā)展；二是服務(wù)于國家建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的方針，配合“十四五”規(guī)劃，實現(xiàn)建成教育強國的總體目標。教育從培養(yǎng)人的本質(zhì)上來說，是面向未來的國家振興事業(yè)。無論是對實現(xiàn)兩個一百年的偉大復(fù)興奮斗目標，還是對于人類社會發(fā)展，高校都具有著服務(wù)人民需求和社會發(fā)展需求的責任，并且對社會的發(fā)展起著引領(lǐng)作用。

二、當前高校分類管理與精準治理面臨的三種關(guān)系

1.處理好“雙一流”高校與“非雙一流”高校發(fā)展定位的關(guān)系

（1）“雙一流”大學的定位發(fā)展問題。當前，核心技術(shù)創(chuàng)新已經(jīng)作為我國社會經(jīng)濟發(fā)展的主要驅(qū)動力。十九屆五中全會的會議公報指出，我國要從“創(chuàng)新能力顯著提升”發(fā)展到“進入創(chuàng)新型國家前列”，要從“現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)取得重大進展”發(fā)展到“建成現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”［4］。為此，“雙一流”大學，首先更要肩負“創(chuàng)新”使命，為核心技術(shù)創(chuàng)新貢獻力量；其次，“雙一流”大學要依據(jù)經(jīng)濟的變化趨勢來適時調(diào)整人才培養(yǎng)的計劃規(guī)格、研究方向、專業(yè)課程乃至學科體系，向社會輸送契合經(jīng)濟發(fā)展趨勢狀況的專業(yè)性人才。

（2）“非雙一流”大學的定位發(fā)展問題。“非雙一流”大學可以依據(jù)國家戰(zhàn)略，明確辦學特色。在“雙一流”學科的評選學校中，一些學校不是一流大學，但卻具有一流學科?？v觀這些學校，基本都是行業(yè)頂級大學，這就為“非雙一流”大學的發(fā)展指明了一個新方向，即發(fā)展成為行業(yè)特色大學。行業(yè)特色大學的重要使命就是培養(yǎng)國家需要的行業(yè)人才，它可以為社會的發(fā)展與服務(wù)提供更為深度密切相關(guān)的人才輸送［5］。在新一輪的“雙一流”大學評選中，更多的非“985”“211”高校被列入一流學科建設(shè)高校名單，其中行業(yè)特色大學占了很大部分。因此，“非雙一流”高校需要正確總結(jié)、凝練自身的基礎(chǔ)和優(yōu)勢，圍繞國家戰(zhàn)略的要求和總體目標制定長期計劃和頂層設(shè)計，明確發(fā)展建設(shè)目標。雖然世界一流大學大多是綜合性研究型大學，但“一流”不是它們的專利，各類高校都要為“一流”的辦學水平而努力。

2.處理好高等教育宏觀管理與高校微觀治理關(guān)系

（1）宏觀管理分類化。從本質(zhì)上來講，“分類”是一個尋求共性特征的過程，具體表現(xiàn)為不同類型上的特征差異。但就同一類型來看，分類無法表現(xiàn)出同類型間的個體差別。對高校進行分類是為了避免同質(zhì)化的發(fā)展，促使高校多樣化，尋求高校自身特色。因此，分類的目的并不在于類別本身，更多是從宏觀層面引導高校明確自身定位，辦出自己的特色。政府可以引導各個學校追尋自身的特色化發(fā)展道路，探索自身優(yōu)勢所在，找準定位，集中優(yōu)勢，重點發(fā)展。換言之，高校分類管理就是“什么類型的學校就應(yīng)該實施什么類型的管理與評價”。

（2）價值導向機制多樣化。在價值導向機制下，政府更應(yīng)該從觀念上引導各個高校追尋自身特色化的發(fā)展。高校要探索自身優(yōu)勢所在，找準定位，集中優(yōu)勢，重點發(fā)展。追求“一流”的動機是沒有錯的，但是顯然需要“有的放矢”。政府要為不同類型、不同層次的高校設(shè)置不同的分類管理標準。換句話說，政府不能讓高校采用一把尺子、一個標準進行同質(zhì)化辦學，而是要根據(jù)“什么類型的學校實施什么類型的管理與評價”對高校進行分類管理。在大眾教育、精英教育同時并存的社會，任何一所學校都不可能承擔所有的教育職能和屬性，任何試圖通過單一類型的高等教育機構(gòu)來實現(xiàn)整個高等教育系統(tǒng)功能的嘗試都是不符合高等教育發(fā)展規(guī)律的。多樣化及其分類管理，才是今后高校及未來高等教育發(fā)展的必由之路。

（3）競爭機制市場化。為什么當前“雙一流”建設(shè)會導致高校的發(fā)展“同質(zhì)化”現(xiàn)象？我們應(yīng)當認識到其背后宏觀管理的體制問題。目前，我國高校的資源配置仍受計劃經(jīng)濟的影響，各個學校為爭奪教育資源就會按照政府導向來辦學。首先，政府要構(gòu)建符合市場規(guī)律的有序競爭法則，調(diào)控同類型高校合理競爭。具體來說，是把實行省屬高校預(yù)算撥款、績效工資內(nèi)部分配制度作為主要改革手段，在政府宏觀調(diào)控下引入市場競爭機制以促進高等教育機構(gòu)的辦學效率、教學質(zhì)量、教師水平等。其次，要堅持“放管服”改革，“管辦評”分離，給予高校自治更大的自由度。以往的高校資源配置主要依賴政府財政撥款，國家財政對高校的投入會根據(jù)高校分類層次來進行資源分配，“雙一流”等高校享受優(yōu)質(zhì)資源、師資，無形中會加大“雙一流”與“非雙一流”大學的差距。而要實現(xiàn)高等教育分類管理，促進一流學科和一流學校建設(shè)，實現(xiàn)高等教育機構(gòu)特色多樣發(fā)展，高校經(jīng)費與資源分配就要縮小差距。如果這種競爭只存在于同類型的高校間，問題還不算復(fù)雜，如果不同類型間的高校殾競爭“一塊蛋糕”，將會使得競爭變成惡性競爭。例如，某些高校用“買引用”的方式提高學科排名被媒體曝光，應(yīng)該引起我們的高度重視。

（4）評價機制精細化。當前我國高校評價多以排名為取向，并且多以學校的綜合水平排名為主要評價標準，很少根據(jù)學校的類型、職能來歸類排名。綜合排名是以一個統(tǒng)一的評價標準來針對所有的高校，這樣的評估體系無法做到精準評測，社會大眾就不能夠深入了解學校的辦學實際水平。研究型高校就應(yīng)該注重其研究成果的指標數(shù)量，關(guān)注研究成果對國家高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)化的概率和實效性；應(yīng)用型高校的評價機制要重點關(guān)注實踐教學環(huán)節(jié)，關(guān)注學生的就業(yè)是否滿足了區(qū)域社會產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求；社會服務(wù)型學校在評價時應(yīng)以對社會服務(wù)的轉(zhuǎn)化率為重要指標。而只有從宏觀管理上做到精準分類，才能促進高校內(nèi)部治理的精準化，才能給予高校明確的發(fā)展方向和辦學定位，促其爭創(chuàng)一流。

（5）內(nèi)部治理精準化。要推動我國高等教育的高質(zhì)量發(fā)展，高校內(nèi)部的治理理念也要進行革新，治理手段也要做到精準化。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)時代的到來，信息化治理手段已經(jīng)普及各行各業(yè)，高校內(nèi)部也逐步采用精準信息化手段來提高治理效能。為從切實提高高校治理工作的效能，做到精準治理，就必然需要我們精準把握掌控當前高校治理中可能出現(xiàn)的矛盾及其關(guān)鍵要素。

3.處理好高校普遍發(fā)展與特色發(fā)展的關(guān)系

（1）高校建設(shè)多樣化。如前所述，高校具有分類管理的邏輯，院校之間的相互競爭共同體現(xiàn)出兩種不同管理層次的邏輯關(guān)系。首先，通過各種市場競爭手段獲得紅利，可以使高校的教學質(zhì)量水平、學術(shù)研究名望等直接面向社會的質(zhì)詢，從而直接促進高校管理水平的提高。其次，由政府采取政策措施、財政撥款的方式可以賦予各個高校的官方管理職能、權(quán)力等，從而決定該高校在高等教育系統(tǒng)中的位置與生態(tài)位。在目前我國的高校分類管理中，這兩種管理邏輯相互影響，相互配合滲透，影響著各級各類高校的學術(shù)地位、師資隊伍和人力資源建設(shè)、人才培養(yǎng)水平、科學研究效能和排行榜中的位置?？傊?，為有效解決不同區(qū)域間，不同層次間高校管理的差距，促進高校各安其位、分類發(fā)展，避免競相降級升格的尷尬現(xiàn)象，分類管理也就成為“雙一流”背景下我國構(gòu)建現(xiàn)代化大學體系的重要方法。

（2）高校發(fā)展特色化。高校分類管理下實現(xiàn)高校發(fā)展特色化已經(jīng)成為推進“雙一流”大學建設(shè)和構(gòu)建現(xiàn)代化高等教育體系的主要特征之一。不同層次、不同類型的學校首先要根據(jù)自身優(yōu)勢，合理定位，精準定位，安于本位，展開錯位競爭，實現(xiàn)自身特色發(fā)展。我國高等教育要實現(xiàn)由大到強，高校類型分化加劇將是一個必然的過程。高校更應(yīng)冷靜、理性思考未來發(fā)展規(guī)劃，積蓄、擴大辦學的優(yōu)勢，強化自身特色，找準發(fā)展目標以獲取持續(xù)的立足之本［6］。高校辦學的特色主要集中體現(xiàn)于辦學理念、學科優(yōu)勢、人才培養(yǎng)等方面。辦學理念是高校辦學的精髓，是高等院校建校之基，興校之本，強校之魂，它對學校的發(fā)展起著定向作用，給予高校未來發(fā)展的愿景。歷史久遠的學?？筛鶕?jù)自己的歷史特色尋求歷史性與時代性相結(jié)合的辦學理念；應(yīng)用型大學辦學理念可根據(jù)自己在長期教育實踐中所形成。學科特色是辦學特色的集中體現(xiàn)，抓住學科特色也就抓住了學校特色建設(shè)的核心與根本。具體而言，高校要從內(nèi)部的學科完整性、外部的學科之間的協(xié)調(diào)性、學科間的適應(yīng)性三方面來找尋學科特色。

三、精準治理體系建設(shè)是“雙一流”建設(shè)的有效保障

1.針對國家區(qū)域戰(zhàn)略協(xié)調(diào)的精準施策

區(qū)域間高等教育發(fā)展不均衡，已經(jīng)成為影響和制約高等教育現(xiàn)代的突出問題，也影響了高校對“雙一流”追求的積極性與公正性。東、中、西部高校之間、部屬高校與地方高校之間發(fā)展不平衡的差距仍然較大?！半p一流”建設(shè)雖然開拓了我國高等教育及高校發(fā)展的新局面，但若不處理好區(qū)域間的平衡問題、資源分配問題，則會造成“好的愈好，差的愈差”情況的發(fā)生，“雙一流”建設(shè)可能將不會達到理想的效果。

當前區(qū)域間高校的發(fā)展不平衡主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，教育規(guī)模東部明顯大于西部。近年來，西部地區(qū)的高等教育發(fā)展改革已經(jīng)取得初步成效，已經(jīng)初步形成西安、成都、重慶等區(qū)域性高等教育中心，但這與東部相比，尤其較東部沿海地區(qū)相比，西部高等教育總量還是遠遠少于東部。第二，辦學質(zhì)量與科研水平差距較大。第三，教育經(jīng)費差距較大，東部區(qū)域經(jīng)濟發(fā)達，有較為充足的教育經(jīng)費。這些差距都導致西部高校的人才資源不斷地向東部高校流失。

《中國教育現(xiàn)代化2035》指出，要“健全中央層面教育治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，擴大中西部地區(qū)優(yōu)質(zhì)高等教育資源，服務(wù)國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，提高教育對區(qū)域發(fā)展的支撐和服務(wù)能力”［7］。在研究構(gòu)建我國區(qū)域高等教育資源體系時，首先要以京津冀、長江三角、珠三角這三個高等教育相對發(fā)達的大灣區(qū)作為經(jīng)驗借鑒。其次，要充分發(fā)揮中央政府在區(qū)域高等教育一體化中的主導作用。中央政府撥款也可按照經(jīng)濟區(qū)來劃分，而不僅是在高校間，學科間。再次，針對省域高等教育快速發(fā)展的現(xiàn)狀，要以省域教育產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整為發(fā)展依托，以人口經(jīng)濟規(guī)模增長為發(fā)展依據(jù)，實現(xiàn)從“粗放型的東部、中部、西部布局”發(fā)展到“精準化區(qū)域經(jīng)濟布局”的轉(zhuǎn)變。最后，對于省部共建高校來說，應(yīng)充分發(fā)揮其在“精準化省域施策”體系中的引領(lǐng)帶頭作用，將此類高校劃分為教育部直屬高校序列，由中央財政財政撥款，由“點到面”地提升中西部高等教育發(fā)展的綜合水平。

2.面向省域經(jīng)濟需求的精準施策

省域高等教育除了要在服務(wù)國家重大戰(zhàn)略需求外，還要兼顧自身經(jīng)濟發(fā)展、區(qū)域規(guī)劃特征，將高校發(fā)展與省域經(jīng)濟區(qū)發(fā)展相結(jié)合，以地區(qū)特色行業(yè)為依托，大力建設(shè)行業(yè)特色大學。首先，省級政府要發(fā)揮積極性與調(diào)動性，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與高校的協(xié)調(diào)發(fā)展，將地方高校的發(fā)展融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展當中，發(fā)揮高校對地方經(jīng)濟發(fā)展的服務(wù)性功能，努力實現(xiàn)省域高等教育機構(gòu)數(shù)量與當?shù)厝丝诘暮侠砘峙洹８叩冉逃龣C構(gòu)的教學結(jié)構(gòu)類型、課程設(shè)置要與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的特征相吻合，高等教育機構(gòu)學科設(shè)置要與當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)。其次，西部省份高校要延續(xù)“西遷精神”的使命，加強與東西高校的交流合作，針對本地經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃進行專業(yè)地技術(shù)診斷，并有效利用東部先進的思想與技術(shù)開發(fā)西部資源。

3.立足學校發(fā)展的精準施策

從學校層面來說，除了配合國家宏觀戰(zhàn)略發(fā)展，獲得中央政府幫扶政策支持，服務(wù)地域經(jīng)濟發(fā)展外，還要立足于自身的學科優(yōu)勢，找準定位，從學校微觀治理層面來精準施策。高校在研究制定學科發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃時，第一要與自身所在地的經(jīng)濟社會環(huán)境緊密結(jié)合，學科專業(yè)規(guī)劃布局設(shè)計需要符合區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展需求和適應(yīng)學科發(fā)展的趨勢。第二要精簡職能劃分，提升管理的效率。例如，高校要加強二級學院的自治能力，實現(xiàn)“一院一策”的差異化管理，通過二級學院的自治促進各學院間的競爭，激發(fā)辦學活力。第三要堅持以人為本，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。人才培養(yǎng)的社會口碑越來越成為高校競爭力的主要體現(xiàn)，越來越成為縮小東西部高校發(fā)展差異的一個關(guān)鍵因素。最后，合作興校，加強學校間的交流合作，共建、共商、共享學術(shù)資源平臺。