優(yōu)化住房公積金管理制度的思考

摘要：住房公積金制度是一種住房社會保障制度，在滿足國民住房需求、推動住房制度改革等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。通過分析住房公積金運行現(xiàn)狀，構(gòu)建“五型”住房公積金優(yōu)化策略，以促進住房公積金更好地發(fā)揮保障性作用。

關(guān)鍵詞：住房公積金制度;“五型”優(yōu)化策略;保障性作用

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）04-0010-05 收稿日期：2022-03-01

作者簡介：郭俊伯，山西省晉中市住房公積金管理中心黨組成員、副主任、副高級經(jīng)濟師。

住房公積金制度是伴隨著我國住房制度改革和發(fā)展逐步產(chǎn)生和成熟起來的，是一種具有政策性、長期性、義務(wù)性、保障性、互助性等特性的住房保障制度設(shè)計。在新的歷史條件下，住房公積金制度如何堅持“以人民為中心”的發(fā)展理念，不斷改革優(yōu)化、提升效能，在更大程度上發(fā)揮保障性作用，是我們面對的現(xiàn)實課題。

1 住房公積金的概念和特點

住房公積金，是指國家機關(guān)和事業(yè)單位、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)和事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體及其在職職工，對等繳存的長期住房儲金，是住房分配貨幣化、社會化和法制化的主要形式，也是國家法律規(guī)定的重要的住房社會保障制度。單位和職工個人有必須依法履行繳存住房公積金的義務(wù)。住房公積金由兩部分組成，一部分由職工所在單位繳存，另一部分由職工個人繳存。職工個人繳存部分由單位代扣后，連同單位繳存部分一并繳存到住房公積金個人賬戶內(nèi)，歸職工個人所有。住房公積金制度一經(jīng)建立，職工在職期間必須不間斷地按規(guī)定繳存，除職工離退休或發(fā)生《住房公積金管理條例》規(guī)定的其他情形外，不得中止和中斷。這體現(xiàn)了住房公積金的穩(wěn)定性、統(tǒng)一性、規(guī)范性和強制性。住房公積金是職工按規(guī)定存儲起來的專項用于住房消費支出的個人住房儲金，必須存入住房公積金管理中心在受委托銀行開設(shè)的專戶內(nèi)，實行專戶管理。住房公積金實行?？顚Ｓ?，存儲期間只能按規(guī)定用于購、建、大修自住住房，或交納房租。職工只有在離職、退休、死亡、完全喪失勞動能力并與單位終止勞動關(guān)系的情況下，才可提取本人賬戶內(nèi)的住房公積金。

2 現(xiàn)行住房公積金管理制度執(zhí)行中的問題

30余年來，住房公積金制度作為我國住房保障制度中的一項重要內(nèi)容，已經(jīng)步入了規(guī)范化、制度化的運行軌道，在促進城鎮(zhèn)住房建設(shè)、改善城鎮(zhèn)居民住房條件、繁榮房地產(chǎn)市場經(jīng)濟等方面發(fā)揮了極其重要的作用。但隨著改革開放和住房制度改革的不斷深入，住房公積金制度面臨許多問題，需要加以改革、完善和發(fā)展。

2.1 制度落實存在差異

住房公積金制度適應(yīng)我國市場經(jīng)濟體制而確立，以解決和改善普通職工的住房問題為主要目的。1999年國務(wù)院發(fā)布《住房公積金管理條例》，之后2002年、2019年經(jīng)過兩次修訂完善。30年來的實踐證明，住房公積金制度在實現(xiàn)“住有所居”、調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場方面發(fā)揮了巨大作用，但隨著改革發(fā)展的不斷深入，住房公積金制度在實施中出現(xiàn)了差異化現(xiàn)象。一是區(qū)域化差異。2016年以來，隨著房地產(chǎn)市場調(diào)控政策趨向于“一地一策”“因地施策”，地方政府在調(diào)控時也對住房公積金政策進行調(diào)整和改革，雖然促進了房地產(chǎn)市場發(fā)展，但也帶來了“屬地性”問題，致使各地在住房公積金歸集、貸款、審批等政策上出現(xiàn)了較大差異，這與城鎮(zhèn)化背景下的人口高流動性不相適應(yīng)，在一定程度上抑制了繳存職工的購房熱情。同時，區(qū)域之間住房公積金融通不暢，致使使用率高的地區(qū)供不應(yīng)求、資金緊張，使用率低的地區(qū)資金閑置、大量沉淀，不能打破地域限制統(tǒng)籌使用，這是住房公積金存在的制度缺陷。二是行業(yè)化差異。一方面，伴隨著改革發(fā)展的不斷深入，不同行業(yè)、企業(yè)和單位之間工資收入差距較大，造成住房公積金繳存基數(shù)、繳存比例存在極大差異，繳存基數(shù)高的單位，其繳存比例也普遍較高，最高達24%，而繳存基數(shù)低的單位其繳存比例為10%，造成同一城市繳存職工享受不同待遇，在一定程度上使人們對住房公積金的公平性產(chǎn)生質(zhì)疑。同時，黨政機關(guān)和事業(yè)單位繳存基本處于正常狀態(tài)，而企業(yè)繳存差距懸殊，在“控高保低”政策出臺前，有的企業(yè)把住房公積金作為職工福利，超基數(shù)、超比例繳存住房公積金。反之，有的企業(yè)受新冠疫情影響，繳存不及時、不到位、斷繳停繳，比如房地產(chǎn)、餐飲、旅游等服務(wù)行業(yè)和低收入群體。三是群體化差異。住房公積金雖然是一種強制性社會福利，但本應(yīng)享受卻未能享受到這項福利的人不在少數(shù)，全國僅有1.5億繳存職工。以晉中市為例，全市住房公積金實際繳存職工為16.8萬人，僅占在崗職工人數(shù)的46%。加之受“只在在職職工中才建立住房公積金制度、只有繳存住房公積金的職工才能申請住房公積金貸款”等政策影響，城鎮(zhèn)個體工商戶、自由職業(yè)人員、外來務(wù)工人員尚未納入住房公積金繳存范圍，其中大部分有強烈改善住房需求的人因為沒有建立住房公積金賬戶，而無法獲得住房公積金貸款。同時，一些低收入行業(yè)的職工受繳存額度少的限制，能夠申請到住房公積金貸款但無法滿足購房需求。這些問題，使住房公積金制度在推進過程中陷入了覆蓋面偏低、受益人數(shù)偏少的尷尬局面。

2.2 制度效能存在弱項

住房公積金制度的建立，顯著增強了廣大繳存職工的購房能力，助推了城市化進程，有利于社會公平和穩(wěn)定，但從其效能發(fā)揮的情況看，還存在短板。一是使用率不均衡。發(fā)達地區(qū)的住房公積金使用效率高，但是貸款額度有限，不能支撐高額的房價，使用率最高的已超過95%，如北京市到2004年底使用率已達到96%。欠發(fā)達地區(qū)使用效率相對較低，甚至存在資金大量閑置、沉淀。在一些中小城市，一些條塊管理的企業(yè)，受多種因素影響，最低的還不到30%。以山西省為例，太原、晉中、大同受房地產(chǎn)市場影響，住房公積金個人住房貸款壓力不斷增大，資金需求量日益增長，連續(xù)3年個貸率都在96%以上，尤其太原住房公積金個人住房貸款需要輪候排隊，周期較長，甚至存在公轉(zhuǎn)商貼息貸款。而呂梁、陽泉、焦煤連續(xù)3年個貸率都徘徊在30%～40%之間，大量資金閑置、沉淀，趴在銀行里“睡覺”。二是優(yōu)勢性不明顯。一方面，目前還有很多企事業(yè)單位和職工并沒有意識到繳存住房公積金的重要性，缺乏對住房公積金有關(guān)政策的了解，加之有的企業(yè)落實住房公積金制度的自覺性不夠，認識不到位，職工維權(quán)意識不強，在很大程度上使部分職工喪失了享受住房公積金制度帶來的優(yōu)惠，致使住房公積金的天然優(yōu)勢不能得到充分釋放。另一方面，對于貸款額度相對較高、對象相對廣泛、門檻相對較低、程序相對寬松、辦理相對快捷的商業(yè)貸款而言，住房公積金低息貸款的比較優(yōu)勢漸失，這一點在大中型城市中表現(xiàn)更為明顯。三是保障力不強大。近年來，盡管隨著繳存職工收入的不斷提高，住房公積金繳存額呈持續(xù)上升趨勢，但繳存擴面工作沒有形成科學(xué)機制，推進“制度全覆蓋”向“人群全覆蓋”困難重重，致使繳存擴面成效不明顯，歸集金額增長還較為緩慢，受益群體范圍小，在一定程度上影響了住房公積金保障作用的充分發(fā)揮。

2.3 制度運行存在缺陷

面對日新月異的改革和房地產(chǎn)市場的蓬勃發(fā)展，住房公積金不可避免地在管理運行中暴露出一些缺陷和短板。一是統(tǒng)一化領(lǐng)導(dǎo)不足。從目前住房公積金管理體系來看，省級層面沒有單獨設(shè)立管理部門，隸屬于城建部門或財政部門，以處室的形式行使住房公積金管理權(quán)，缺乏整齊劃一、集中有力的調(diào)度和協(xié)調(diào)力量;市級設(shè)立住房公積金管理中心，成立了管理委員會，也制定了住房資金歸集、使用、管理等各項制度規(guī)定，并實行重大事項報告制度，但委員會管理較為松散，缺乏對住房公積金管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中監(jiān)管和政策制定，不能高效有力地發(fā)揮職能作用。長期以來，市級住房公積金管理中心作為業(yè)務(wù)單位，由于專業(yè)性較強、工作面較窄，同其它社會管理部門協(xié)調(diào)聯(lián)動少，加之系統(tǒng)內(nèi)部專業(yè)力量薄弱、工作范圍相對封閉，使住房公積金管理工作存在著“單兵作戰(zhàn)”“體內(nèi)循環(huán)”等問題，導(dǎo)致在住房公積金制度執(zhí)行上出現(xiàn)了散化、弱化、邊緣化的問題。二是規(guī)范化監(jiān)管不嚴。當前“管委會決策”有流于形式的傾向，財政、銀行監(jiān)督工作薄弱，住房公積金監(jiān)管主要來自于住建部監(jiān)管平臺和外部審計的監(jiān)管，而這些監(jiān)管側(cè)重于政策執(zhí)行、資金管理和使用，主要是事后監(jiān)管。同級內(nèi)部監(jiān)管由于內(nèi)控思想的認識偏差，缺乏專職、專業(yè)內(nèi)部審計薄弱等原因，導(dǎo)致內(nèi)部、外部監(jiān)管在制度制定與執(zhí)行、風(fēng)險監(jiān)測與防范、信息反饋與內(nèi)部聯(lián)動等方面未能形成統(tǒng)一的、持續(xù)的、強有力的監(jiān)管合力。同時，住房公積金個人住房貸款至今未納入人民銀行征信系統(tǒng)。三是信息化建設(shè)不優(yōu)。在信息化飛速發(fā)展的時代背景下，住房公積金管理信息化建設(shè)取得了長足發(fā)展，但面對城鎮(zhèn)化大潮，還存在著上下互通不足、區(qū)域信息不暢、共享程度不高等問題，對住房公積金管理工作效率、統(tǒng)籌運用資金、改變條塊和地域現(xiàn)狀產(chǎn)生不利影響。

3 完善住房公積金管理制度的對策建議

住房公積金制度事關(guān)民生。如何更好落實“以人民為中心”的發(fā)展理念，進一步發(fā)揮好住房公積金關(guān)鍵保障作用尤為迫切。

3.1 以推動發(fā)展為目標倒逼理念刷新，構(gòu)建“服務(wù)型”住房公積金

為更好滿足人民日益增長的美好生活的需要，必須推動高質(zhì)量發(fā)展。當前，國內(nèi)疫情狀況逐步改善，如何在防控的同時提高政務(wù)服務(wù)效率尤為重要。應(yīng)當樹立“危中有機”的理念，調(diào)整完善當前疫情防控中解決群眾辦事不方便的應(yīng)急措施，在疫情結(jié)束后形成常態(tài)化機制，把短期之“?！鞭D(zhuǎn)為長期之“機”，寓管理于服務(wù)當中。要認真解決貸款條件較高、手續(xù)較為復(fù)雜、審批時間較長等問題，強化服務(wù)意識，變被動服務(wù)為主動服務(wù)，持續(xù)深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，加大宣傳力度，主動與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)合作，提高住房公積金運營效率和服務(wù)水平?！耙岳U存職工的需求在哪里，住房公積金的服務(wù)就跟進到哪里”，真正為群眾辦實事，解難題，建立一支規(guī)范化、標準化、專業(yè)化的住房公積金服務(wù)隊伍，推動住房公積金事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

3.2 以繳存擴面為核心拓展政策效應(yīng)，構(gòu)建“普惠型”住房公積金

當前住房公積金繳存方式、方法不夠新，覆蓋面還較窄，住房公積金管理中心應(yīng)切實履行起職責，嚴格按照要求，既要規(guī)范繳存基數(shù)，堅決杜絕擅自擴大繳存基數(shù)、超比例繳存問題，又要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高及房地產(chǎn)市場的發(fā)展變化情況，及時調(diào)整貸款限額、貸款條件，不斷提高住房公積金普惠率。創(chuàng)優(yōu)住房公積金繳存新機制，不斷擴大繳存覆蓋面。在鞏固體制內(nèi)單位依法依規(guī)繳存的基礎(chǔ)上，大力完善非公有制企業(yè)靈活就業(yè)人員的繳存機制，著力推動建立新市民繳存管理辦法，組織精準擴面行動，多措并舉持續(xù)擴大，提高繳存面，做大資金盤，讓住房公積金發(fā)揮更大的住房保障作用。

3.3 以打破壁壘為支點加大統(tǒng)籌力度，構(gòu)建“創(chuàng)新型”住房公積金

針對住房公積金使用不均衡，區(qū)域之間融通難的弊端，要讓閑置資金“跑”起來。一是持續(xù)推動“組合貸”，依托住房公積金繳存職工的信用優(yōu)勢與各商業(yè)銀行簽訂合作協(xié)議，推動住房公積金貸款與商業(yè)銀行貸款“組合貸”，滿足繳存職工日益增長的貸款需求，提供更便捷的服務(wù)方式;二是持續(xù)推動“互認互貸”，為滿足跨區(qū)域購房需求，切實減輕購房者負擔，在全國范圍內(nèi)加大推出繳存職工異地購房“互認互貸”，減輕人口流動后顧之優(yōu)，助力區(qū)域人口、產(chǎn)業(yè)融合，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展;三是持續(xù)推動“跨區(qū)域戰(zhàn)略合作”，破解住房公積金區(qū)域之間融通難，達到均衡使用的良好效果，在全國范圍內(nèi)打破區(qū)域壁壘，實現(xiàn)資源共享，簽訂異地資金使用“跨區(qū)域戰(zhàn)略合作”協(xié)議，推動全國住房公積金一體化管理發(fā)展模式，真正發(fā)揮住房公積金作為政策性個人住房貸款的優(yōu)勢。

3.4 以優(yōu)化提高為支撐加快信息建設(shè)，構(gòu)建“智慧型”住房公積金

“十四五”時期，我國數(shù)字經(jīng)濟轉(zhuǎn)向深化應(yīng)用、規(guī)范發(fā)展、普惠共享的階段。住房公積金應(yīng)緊扣國家新基建戰(zhàn)略，抓住5G商用契機，率先加快數(shù)字平臺建設(shè)，將大數(shù)據(jù)、人工智能全部融入到住房公積金系統(tǒng)建設(shè)當中，探索新運營方式、服務(wù)模式，不斷拓展住房公積金手機APP服務(wù)范圍和功能，擴大全國住房公積金小程序應(yīng)用范圍;完善綜合服務(wù)平臺系統(tǒng)功能和流程再造，規(guī)范線上服務(wù)和線上操作流程;加快與人民銀行、商業(yè)銀行、公安、工商、稅務(wù)、民政、社保、房產(chǎn)、不動產(chǎn)等職能部門的信息共享，推動“融合辦理，一站辦結(jié)”;探索住房公積金統(tǒng)籌運用的有效途徑，實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，暢通業(yè)務(wù)辦理渠道，推進更多高頻服務(wù)事項“跨省通辦”、全程網(wǎng)辦和一網(wǎng)通辦，實質(zhì)性提高住房公積金系統(tǒng)信息化、數(shù)字化水平，不斷提升住房公積金服務(wù)效能，徹底改變條塊、地域管理現(xiàn)狀。

3.5 以嚴格監(jiān)管為依托加強風(fēng)險防控，構(gòu)建“安全型”住房公積金

近年來，隨著住房公積金規(guī)模的逐步擴大，資金運用中的風(fēng)險不斷顯現(xiàn)，各地有關(guān)住房公積金的各類經(jīng)濟案件也時有發(fā)生，如何有效防范風(fēng)險，加強住房公積金資金安全尤為重要。這就需要實行事前、事中、事后全過程嚴格監(jiān)管。即：事前始終把握“房住不炒”的政策定位，探索實施行業(yè)直管，以省為單位制定統(tǒng)一的住房公積金繳存、提取、貸款政策，強化各級管委會職能，實行統(tǒng)一的業(yè)務(wù)操作流程、內(nèi)控管理體系和廉政風(fēng)險防控制度，切實解決住房公積金政策制定不科學(xué)、不統(tǒng)一、業(yè)務(wù)管理不到位的問題;事中建立起相對完備專業(yè)的監(jiān)管系統(tǒng)，建立內(nèi)部監(jiān)管機制和外部監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管舉措，加大對資金流向和業(yè)務(wù)操作全過程的有效監(jiān)管;事后加強部門聯(lián)動、信息反饋、貸后管理等工作，加大逾期貸款清收力度，有效防控流動性資金風(fēng)險。盡快將住房公積金個人住房貸款納入人民銀行征信系統(tǒng)，建立健全住房公積金貸款管理誠信體系，從而形成上級政策標準與下級執(zhí)行一致、外部監(jiān)管與內(nèi)部監(jiān)督結(jié)合、內(nèi)控管理與部門相互制約的閉合風(fēng)險防控機制，確保住房公積金安全高效。

4 結(jié)語

本文分析了新形勢下住房公積金制度存在的問題，在此基礎(chǔ)上從管理理念、繳存覆蓋、跨區(qū)合作、信息化建設(shè)、監(jiān)管防控五個方面給出了構(gòu)建“服務(wù)型”“普惠型”“創(chuàng)新型”“智慧型”和“安全型”住房公積金的對策建議，以期能促進住房公積金制度更好地發(fā)揮出應(yīng)有的住房保障作用。