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    PPP模式與地方政府財(cái)政軟約束

    2021-06-15 04:25張啟明郭雪萌
    財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究 2021年5期
    關(guān)鍵詞:財(cái)政分權(quán)PPP模式

    張啟明 郭雪萌

    摘 要:當(dāng)前國(guó)家大力推行PPP模式,但PPP模式是否真的有助于緩解地方政府財(cái)政軟約束問(wèn)題?本文基于2008—2018年世界銀行數(shù)據(jù)和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù),對(duì)PPP模式和財(cái)政軟約束的關(guān)系進(jìn)行了研究,并進(jìn)一步檢驗(yàn)了財(cái)政分權(quán)、官員晉升激勵(lì)與財(cái)政透明度等因素對(duì)這一關(guān)系的作用效果。研究表明,地方政府采用PPP模式可以緩解財(cái)政軟約束狀況,政府與社會(huì)資本的有效合作可以抑制政府的過(guò)度投資沖動(dòng),從而“硬化”財(cái)政約束。進(jìn)一步檢驗(yàn)表明,官員晉升激勵(lì)強(qiáng)度越強(qiáng),PPP模式對(duì)政府財(cái)政軟約束的抑制作用就越弱;政府財(cái)政透明度越高,PPP模式對(duì)政府財(cái)政軟約束的抑制作用就越強(qiáng)。要讓PPP模式真正地成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域供給側(cè)改革的抓手,還需進(jìn)一步完善官員晉升評(píng)價(jià)機(jī)制,并推動(dòng)各級(jí)政府的信息化和透明度。

    關(guān)鍵詞:PPP模式;財(cái)政軟約束;財(cái)政分權(quán);官員晉升激勵(lì);財(cái)政透明度

    中圖分類號(hào):F812? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

    文章編號(hào):1000-176X(2021)05-0076-09

    一、引 言

    2008年,國(guó)家制定并大力推行“四萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃,地方政府響應(yīng)國(guó)家政策,極力主張重大公共事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)工作,在此情況下,公共支出呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì),但財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度有限,無(wú)法有效覆蓋項(xiàng)目建設(shè)的成本支出,在這種情況下,地方政府性債務(wù)的隱性風(fēng)險(xiǎn)在快速升級(jí)。

    據(jù)審計(jì)署2013年針對(duì)我國(guó)36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知,其中有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%的為10個(gè),將政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)也考慮進(jìn)去,有16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過(guò)100%。

    收稿日期:2021-03-20

    基金項(xiàng)目:中央高?;究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“政府效能與地方政府選用PPP融資模式”(2019YJS070);國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目“城市軌道交通PPP模式‘客流—價(jià)值流績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究”(71973009)

    作者簡(jiǎn)介:

    張啟明(1993-),男,遼寧大連人,博士研究生,主要從事基礎(chǔ)設(shè)施投融資研究。E-mail:229958515@qq.com

    郭雪萌(1966-),女,北京人,教授,博士,主要從事財(cái)務(wù)理論與方法研究。E-mail:xmguo@bjtu.edu.cn

    地方政府為了促進(jìn)財(cái)政收入的增加,制定了多項(xiàng)政策和措施,但依然不能有效改變當(dāng)前財(cái)政困窘的艱難局面。王賀嘉[1]認(rèn)為,在財(cái)政收支結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡的局勢(shì)下,地方政府并沒(méi)有非常有效的解決辦法,只能尋求中央政府的幫助,借助轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)保持財(cái)政收支之間的基本平衡,從而達(dá)到財(cái)政政策的基本目標(biāo),即所謂預(yù)算軟約束的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。Boadway和Tremblay[2]認(rèn)為,由于預(yù)算軟約束行為的存在,使得地方政府性支出出現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì),導(dǎo)致財(cái)政支出膨脹局面的產(chǎn)生。迫于當(dāng)前的嚴(yán)峻形勢(shì),為了保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展,應(yīng)當(dāng)采取怎樣的措施,全面控制預(yù)算軟約束行為,是中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要任務(wù)?;诖?,黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告對(duì)此作出了明確的指示,鼓勵(lì)社會(huì)資本的介入,讓其同政府形成長(zhǎng)期合作關(guān)系共同推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。接下來(lái),政府頒布實(shí)施了大量法律、法規(guī)、規(guī)章等政策性文件,這在很大程度上促進(jìn)了PPP模式的快速推廣。那么,PPP模式真的可以改善政府財(cái)政狀況,限制政府超額財(cái)政支出么?

    通過(guò)對(duì)以往文獻(xiàn)進(jìn)行梳理,當(dāng)前學(xué)者的研究主要集中在定性層面。孫潔[3]認(rèn)為,PPP模式可以起到加快融資速度,充分發(fā)揮政府財(cái)政部門(mén)的基本職能,彌補(bǔ)政府投資存在的弊端,促進(jìn)公共物品質(zhì)量的提升,有效提高資金的使用效率等作用。陳志敏等[4]指出,大力推進(jìn)PPP模式的發(fā)展,可以充分利用閑置的社會(huì)資本,對(duì)人口老齡化能夠起到一定的減緩作用,也能夠使得政府資金支出壓力得到一定程度上的緩解,并且可以將這種投資機(jī)會(huì)給予那些有資質(zhì)、運(yùn)營(yíng)效率高的私有企業(yè),這樣能夠更好地促進(jìn)私有企業(yè)的快速發(fā)展,對(duì)建立完善的現(xiàn)代市場(chǎng)體系有著很大的幫助。余逢伯[5]認(rèn)為,在當(dāng)前新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下,充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì),可以推動(dòng)更為完善的資金投入機(jī)制建設(shè),形成多元化的投資局面,使得財(cái)政壓力進(jìn)一步減小,這樣不僅有利于地方政府掌握項(xiàng)目建設(shè)情況,而且能夠取得全面平衡政府預(yù)算的功效。歐純智和賈康[6]認(rèn)為,PPP模式有其存在的諸多優(yōu)勢(shì),如有效平衡財(cái)政收支結(jié)構(gòu)、倒逼無(wú)效投資、促使公共物品質(zhì)量得以提高、對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行、創(chuàng)新政府治理模式等。但也有學(xué)者提出與此相反的觀點(diǎn)。吉富星[7]指出,采用PPP模式,其效率水平存在一定的不確定性,如果不加以充分的考慮就會(huì)造成錯(cuò)配、財(cái)政幻覺(jué)、風(fēng)險(xiǎn)隱匿等情形的產(chǎn)生,從某種意義上說(shuō),PPP模式的確可以延緩政府資金支出的壓力、降低風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的可能性,然而并不一定能夠減少政府的長(zhǎng)期債務(wù),同時(shí)對(duì)于政府支出責(zé)任是否減少也無(wú)法確定。李虹含[8]認(rèn)為,采用PPP模式會(huì)帶來(lái)不同程度的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和諸多問(wèn)題出現(xiàn),會(huì)影響到整個(gè)金融領(lǐng)域的安全,使得地方政府的財(cái)政收支失衡狀態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大,進(jìn)一步加大國(guó)家的財(cái)政赤字,影響地方財(cái)政的可持續(xù)性并帶來(lái)巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

    上述研究表明,學(xué)界對(duì)于PPP模式如何影響地方政府財(cái)政狀況并沒(méi)有達(dá)成共識(shí),而且大多集中在定性階段。基于此,本文參考陳志勇和陳思霞[9]的研究,借鑒BFI指數(shù)的基本思路,構(gòu)建中國(guó)地方財(cái)政預(yù)算約束指數(shù),利用實(shí)證方法探討PPP模式的使用與地方政府財(cái)政軟約束之間的關(guān)系,并將政府治理機(jī)制(財(cái)政分權(quán)、官員晉升激勵(lì)、財(cái)政透明度)納入分析框架,驗(yàn)證政府治理機(jī)制對(duì)政府治理手段(PPP模式)與政府財(cái)政狀況(財(cái)政軟約束)作用關(guān)系的影響。

    本文可能的貢獻(xiàn)有:(1)PPP模式作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手,應(yīng)具有遏制地方政府無(wú)效投資、分散風(fēng)險(xiǎn)、降低政府長(zhǎng)期負(fù)債等功效,然而學(xué)術(shù)研究的證據(jù)較少,且多停留在寬泛的定性論述,缺乏深入的理論研究與定量分析。本文結(jié)合相關(guān)理論與PPP模式具體流程,對(duì)PPP模式與地方政府財(cái)政軟約束之間的關(guān)系進(jìn)行了深入分析,為對(duì)地方政府財(cái)政軟約束的研究提供了新的視角。(2)本文基于2008—2018年中國(guó)31個(gè)省(市、自治區(qū))的面板數(shù)據(jù),結(jié)合財(cái)政分權(quán)、官員晉升激勵(lì)、財(cái)政透明度等政府治理機(jī)制分析了PPP模式與地方政府財(cái)政軟約束之間的關(guān)系,為政府采用PPP模式提供了依據(jù),并對(duì)推進(jìn)全面深化改革和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有一定現(xiàn)實(shí)意義。

    二、文獻(xiàn)評(píng)述與理論假設(shè)

    (一)預(yù)算軟約束

    “預(yù)算軟約束”(Soft Budget Constraint)一詞,由匈牙利的經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈最先提出,他認(rèn)為對(duì)于國(guó)有公司來(lái)說(shuō),雖然其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)利益最大化,但是當(dāng)其出現(xiàn)嚴(yán)重虧損時(shí),國(guó)家會(huì)為其提供資金以幫助其渡過(guò)難關(guān),不會(huì)袖手旁觀讓其倒閉。也正是這種國(guó)家保護(hù)行為,使得預(yù)算約束出現(xiàn)“軟化”現(xiàn)象,當(dāng)一個(gè)國(guó)有公司瀕臨破產(chǎn)時(shí),會(huì)寄希望于國(guó)家資助以起死回生。林毅夫和劉志強(qiáng)[10]認(rèn)為,當(dāng)國(guó)有公司發(fā)生虧損情形時(shí),其不必?fù)?dān)心債務(wù)償還問(wèn)題,當(dāng)然也存在資源補(bǔ)償?shù)那闆r,這便是所謂的預(yù)算軟約束行為,這種現(xiàn)象會(huì)影響到市場(chǎng)的有效性,無(wú)法在市場(chǎng)中形成最優(yōu)的資源配置結(jié)構(gòu)。無(wú)論是對(duì)于一個(gè)組織,還是對(duì)于一個(gè)社會(huì)個(gè)體來(lái)說(shuō),若其得到的收益無(wú)法補(bǔ)償其支付的成本,在這種情況下,其利用自身以外的資助獲取生存的機(jī)會(huì),就被稱之為所謂的預(yù)算軟約束。反過(guò)來(lái)說(shuō),任何一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)均在自有資源的約束范圍內(nèi)進(jìn)行,超出約束范圍則無(wú)法繼續(xù)生存,這就是預(yù)算硬約束。在財(cái)政聯(lián)邦主義興盛的背景下,預(yù)算軟約束的應(yīng)用范圍逐漸擴(kuò)大,并在財(cái)政分權(quán)理論中得到了良好的運(yùn)用,主要考察政府預(yù)算的約束力,是不是可以有效地約束地方政府行為。那么,預(yù)算軟約束的核心發(fā)生了變化,原先將政府、國(guó)有公司二者作為分析的主要對(duì)象,現(xiàn)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家、地方政府,我們也可以將其叫做新預(yù)算軟約束。在這種理論基礎(chǔ)上,若預(yù)算不能有效約束地方政府行為,或者約束力度不夠,或者地方政府通過(guò)制定相應(yīng)的措施可以得到國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的幫助,這便是所謂的政府預(yù)算軟約束。趙永亮和楊子暉[11]與鄭華[12]研究發(fā)現(xiàn),預(yù)算無(wú)法對(duì)地方政府支出行為形成有效的制約,政府過(guò)度使用預(yù)算資金不能得到合理的控制,加之民主監(jiān)督機(jī)制不健全,政府行為無(wú)法受到社會(huì)的有效監(jiān)督,納稅人不清楚資金的實(shí)際使用情況,并不知道使用財(cái)政資金的真實(shí)目的,財(cái)政資金完全由地方政府全權(quán)控制,因而導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中預(yù)算軟約束現(xiàn)象普遍存在。方紅生和張軍[13]提出,對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō),不管是經(jīng)濟(jì)學(xué)生命周期中的任何一個(gè)階段,其采取的財(cái)政政策均是以“擴(kuò)張偏向型”為主,究其原因在于因中國(guó)式分權(quán)治理結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在,不同政府部門(mén)之間不能形成有效的預(yù)算約束互動(dòng)。平新喬和白潔[14]通過(guò)研究發(fā)現(xiàn),在中國(guó)預(yù)算軟約束存在兩種情況,一種是預(yù)算外無(wú)約束,另一種被稱為預(yù)算內(nèi)軟約束。陳抗和顧清揚(yáng)[15]認(rèn)為,無(wú)論是從地方政府的制度外收入,還是預(yù)算外收入來(lái)看,均具有非常明顯的“攫取之手”特征,因地方政府無(wú)法形成良好的金融約束,從而造成地方預(yù)算軟約束現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

    鄭華[12]提出,對(duì)于任何一個(gè)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國(guó)家來(lái)說(shuō),要直接面對(duì)的問(wèn)題就是地方預(yù)算軟約束現(xiàn)象。在中國(guó),因財(cái)政分權(quán)化改革的全面實(shí)施,各級(jí)地方政府制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略,采用“自上而下”資源索取方式,使得預(yù)算約束無(wú)法對(duì)其形成有效的制約,最終造成地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴,使得地方政府背負(fù)非常沉重的隱性債務(wù)。我們應(yīng)該清晰地認(rèn)識(shí)到,由于財(cái)政預(yù)算軟約束現(xiàn)象的存在,地方政府支出數(shù)目巨大并呈現(xiàn)逐漸遞增的趨勢(shì),而且在此過(guò)程中通常會(huì)存在大量的過(guò)度舉債行為。伏潤(rùn)民等[16]對(duì)中國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模進(jìn)行過(guò)詳細(xì)的研究,發(fā)現(xiàn)債務(wù)規(guī)模長(zhǎng)期以來(lái)一直處于較高水平,這對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速、健康發(fā)展造成非常不利的影響。

    (二)PPP模式與預(yù)算軟約束

    最近幾年來(lái),中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度有所減慢,這對(duì)地方財(cái)政收入會(huì)造成一定程度的影響。在“三期疊加”國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下,中國(guó)當(dāng)前的重大任務(wù)依然是惠民生、穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu),這樣就會(huì)不斷增加財(cái)政支出,而財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢,二者之間的矛盾越來(lái)越明顯,特別是對(duì)地方政府財(cái)政壓力體現(xiàn)得尤為明顯,在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,只依靠財(cái)政投資已無(wú)法完全符合城市化進(jìn)程的發(fā)展要求,需要社會(huì)資本的介入,共同加快城市化發(fā)展的進(jìn)程。

    李秀輝和張世英[17]認(rèn)為,對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)說(shuō),其具有顯著的公益性特征,更加注重獲取社會(huì)效益,且往往前期資金投入數(shù)額龐大,只是憑借運(yùn)營(yíng)收益無(wú)法快速?gòu)浹a(bǔ)其成本支出。這樣的話,可以考慮運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì),引入私有資本,允許并鼓勵(lì)社會(huì)資本直接參與進(jìn)來(lái),這不僅能夠?yàn)轫?xiàng)目建設(shè)帶來(lái)充足的資金,而且能夠充分發(fā)揮私有資本的優(yōu)勢(shì),提高資金使用效率。所以,PPP模式將成為中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最優(yōu)選擇,既解決了政府投資有限的問(wèn)題,同時(shí)在政府的主導(dǎo)下又發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)。從流程上來(lái)看,采用PPP模式的項(xiàng)目通常需要經(jīng)歷項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目招標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施和合同終結(jié)四個(gè)階段。由于PPP模式的復(fù)雜、專業(yè)程度較高,在項(xiàng)目準(zhǔn)備這一階段,需要由當(dāng)?shù)卣疇款^組織,由土地、財(cái)政、規(guī)劃等多個(gè)相關(guān)部門(mén)參與共同建立領(lǐng)導(dǎo)小組,同時(shí)還要編制相應(yīng)的項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃。在當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,由多個(gè)不同部門(mén)共同參與進(jìn)來(lái),不僅可以形成良好的分工協(xié)作,還能夠充分發(fā)揮私人部門(mén)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),從而提高項(xiàng)目建設(shè)效率,提升工程項(xiàng)目的質(zhì)量,進(jìn)而使得項(xiàng)目管理績(jī)效得到有效提升。而預(yù)算資金使用效率與管理績(jī)效的雙重提高,將會(huì)改善預(yù)算軟約束現(xiàn)象。

    相比傳統(tǒng)的建設(shè)方式,在PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段,需要進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)以及財(cái)政承受能力評(píng)價(jià),這主要要看建設(shè)項(xiàng)目的融資渠道,以及政府資金的充足性,同時(shí)還要對(duì)傳統(tǒng)模式作出衡量,權(quán)衡PPP模式的最優(yōu)性,另外應(yīng)考慮建設(shè)項(xiàng)目的適用性。在這個(gè)過(guò)程中相關(guān)機(jī)構(gòu)會(huì)進(jìn)行較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)務(wù)分析,建立財(cái)務(wù)模型。這將避免許多脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的項(xiàng)目在落成后并不能帶來(lái)持續(xù)的后續(xù)收益,導(dǎo)致收不抵支、資金鏈斷裂,之前舉借的債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)的現(xiàn)象。余逢伯[5]認(rèn)為,這樣不僅有利于地方政府掌握項(xiàng)目建設(shè)情況,而且能夠取得全面平衡政府預(yù)算的功效,大幅增強(qiáng)其投融資能力。項(xiàng)目與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配,財(cái)政支出與財(cái)政收入相匹配,能夠改善投資質(zhì)量與績(jī)效,有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整,從而改善預(yù)算軟約束現(xiàn)象。基于此,筆者提出如下假設(shè):

    H1:地方政府采用PPP模式可以減弱地方財(cái)政軟約束行為。

    (三)財(cái)政分權(quán)、官員晉升激勵(lì)與財(cái)政透明度

    BFIi,t=β0+β1TIi,t+∑βkXi,t+εi,t(1)

    其中,BFIi,t表示i省份第t年份的財(cái)政軟約束指數(shù);TIi,t表示PPP項(xiàng)目投資額;Xi,t為一系列控制變量,包含金融資源(FIN),信息監(jiān)督(NET)、地方投資沖動(dòng)(INVR)、地區(qū)城鎮(zhèn)化水平(URBR)、工業(yè)化(INDR)、地區(qū)市場(chǎng)化程度(RMI);β0為常數(shù)項(xiàng),β1、β2,…,βk為系數(shù);εi,t為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

    為了檢驗(yàn)H2、H3和H4,在模型(1)的基礎(chǔ)上,將樣本分為高財(cái)政分權(quán)組與低財(cái)政分權(quán)組、強(qiáng)晉升激勵(lì)組與弱晉升激勵(lì)組、高財(cái)政透明度組與低財(cái)政透明度組進(jìn)行了分組檢驗(yàn)。

    (二)變量選取

    1.被解釋變量

    財(cái)政軟約束:用財(cái)政軟約束指數(shù)(BFI)來(lái)衡量。對(duì)于財(cái)政軟約束指數(shù)的設(shè)定,主要依據(jù)是財(cái)政擴(kuò)張指數(shù),這是Blanchard[21]于1993年構(gòu)建的。在剔除經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響的前提下,考慮了能夠影響公共部門(mén)凈財(cái)富的重要因素,對(duì)地方政府的財(cái)政凈赤字作出科學(xué)合理的測(cè)度,從而對(duì)財(cái)政預(yù)算軟約束水平進(jìn)行近似衡量。針對(duì)BFI而言,主要存在以下幾個(gè)特征:一是此方法使用起來(lái)較為方便,不改變財(cái)政預(yù)算收入與支出之間的相對(duì)關(guān)系;二是利息償還因素也不在考慮范圍內(nèi),這可以減少因通貨膨脹帶來(lái)的偏差;三是由經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)帶來(lái)的影響也會(huì)被剔除掉。

    無(wú)論是財(cái)政收入,還是財(cái)政支出,均與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)出一定的相關(guān)關(guān)系,若經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率保持不變,那么財(cái)政赤字率也會(huì)處于較為穩(wěn)定的水平;通過(guò)相應(yīng)的周期調(diào)整后,如果財(cái)政赤字率超出合理值,就表示地方政府進(jìn)行了過(guò)多的財(cái)政支出,使得預(yù)算軟約束情況變得更加嚴(yán)重。本文構(gòu)建的測(cè)度模型如下:

    Expendt=α0+α1Trend1+α2Trend2+α3Growtht+εt(2)

    ExpendtGrowtht-1=0+1Trend1+2Trend2+3Growtht-1+t(3)

    BFI=[Expendt(Growtht-1)-Revenuet]-(Expendt-1-Revenuet-1)(4)

    其中,Expendt為地方政府當(dāng)年支出與地方當(dāng)年GDP之比;Growtht為地方當(dāng)年GDP增長(zhǎng)率;Revenuet為地方政府當(dāng)年財(cái)政收入與地方當(dāng)年GDP之比;納入了2008—2013年和2014—2018年兩個(gè)階段的時(shí)間趨勢(shì)項(xiàng)Trendi,剔除由于經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)而帶來(lái)的相關(guān)影響。

    2.解釋變量

    PPP項(xiàng)目投資額(TI):本文采用31個(gè)省份每年基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資額取自然對(duì)數(shù),作為地方政府PPP模式變量;財(cái)政分權(quán):財(cái)政分權(quán)分為支出分權(quán)(FD_e)與收入分權(quán)(FD_r),為盡可能控制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)規(guī)模對(duì)財(cái)政分權(quán)的影響,用地方財(cái)政支出占比乘以縮減指數(shù)(1-GDPiGDPN)作為支出分權(quán)的指標(biāo)參數(shù),選取地方財(cái)政收入占比乘以縮減指數(shù)(1-GDPiGDPN)作為收入分權(quán)的指標(biāo)參數(shù)。其中,GDPi為i省份生產(chǎn)總值,GDPN為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。在此基礎(chǔ)上,本文將財(cái)政分權(quán)指標(biāo)參數(shù)從小到大排列,取上二分位數(shù)為高財(cái)政分權(quán)組,取下二分位數(shù)為低財(cái)政分權(quán)組;財(cái)政透明度(TRANP):本文采用《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》中的財(cái)政透明度指數(shù)作為衡量財(cái)政透明度的指標(biāo)參數(shù)。將財(cái)政透明度指數(shù)從小到大進(jìn)行排列,取上二分位數(shù)為高財(cái)政透明度組,下二分位數(shù)為低財(cái)政透明度組;官員晉升激勵(lì)(PROM):從現(xiàn)有關(guān)于官員晉升激勵(lì)的研究成果來(lái)說(shuō),目前學(xué)術(shù)界在指標(biāo)量化上的觀點(diǎn)還存在一定的分歧,沒(méi)有形成一致的看法。傅勇和張晏[22]以中國(guó)不同省份的外企為研究對(duì)象,認(rèn)為其相對(duì)實(shí)際稅率可以作為PROM的權(quán)衡指標(biāo)。陳菁和李建發(fā)[23]認(rèn)為,對(duì)PROM進(jìn)行衡量的有效指標(biāo),一個(gè)是失業(yè)率,另外一個(gè)就是財(cái)政盈余。盧盛峰等[24]在衡量PROM時(shí),主要考慮了官員相對(duì)年齡指標(biāo),并認(rèn)為任期也是其中較為有效的衡量指標(biāo)。朱英姿和許丹[25]與蒲丹琳和王善平[26]對(duì)不同區(qū)域的GDP增長(zhǎng)率進(jìn)行詳細(xì)研究,認(rèn)為其能夠有效衡量PROM。趙為民和李光龍[27]也認(rèn)為,地方政府官員的行為會(huì)受到晉升激勵(lì)機(jī)制的影響,一方面從政治層面考慮,另一方面應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)層面的因素,在利益的驅(qū)使下,在任官員會(huì)想方設(shè)法提高當(dāng)?shù)氐腉DP增長(zhǎng)率。基于此,本文以中國(guó)不同省份的GDP增速作為官員晉升激勵(lì)(PROM)的實(shí)際衡量指標(biāo),將各省份年度GDP增速?gòu)男〉酱筮M(jìn)行排列,取上二分位數(shù)為強(qiáng)晉升激勵(lì)組,取下二分位數(shù)為弱晉升激勵(lì)組。

    3.控制變量

    金融資源(FIN):以各省份每年全部金融機(jī)構(gòu)貸款總額占GDP的比重來(lái)衡量;地方投資沖動(dòng)(INVI):以各省份每年交通、水利等領(lǐng)域投資額之和與GDP之比來(lái)衡量;信息監(jiān)督(NET):有效的信息監(jiān)督機(jī)制,會(huì)使委托—代理關(guān)系中不同層級(jí)間的結(jié)構(gòu)發(fā)生相應(yīng)的變化,且能夠在很大程度上制約地方政府的行為,在本文中,參考狄金華[28]的研究成果,采用地方互聯(lián)網(wǎng)普及率指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行衡量;地區(qū)城鎮(zhèn)化水平(URBR):在本文中,采用年末地方城鎮(zhèn)人口占比指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行衡量;工業(yè)化(INDR):根據(jù)付敏杰等[29]的研究成果,在“當(dāng)期生產(chǎn)性投資—基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政支出—生產(chǎn)擴(kuò)張—財(cái)政收入增長(zhǎng)—加大生產(chǎn)性投資”循環(huán)體系的穩(wěn)定運(yùn)行下,中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程發(fā)展迅速,但期間也伴隨著工業(yè)稅基增速逐漸趨緩,地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)空間收窄,同時(shí)政府資金支出剛性增加,造成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大。在本文中,采用第二產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)GDP的百分比指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行衡量;地區(qū)市場(chǎng)化程度(RMI):本文采用樊綱等[30]與王小魯?shù)萚31]編制的市場(chǎng)化指數(shù)來(lái)衡量,并采取年內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)化的方法進(jìn)行數(shù)據(jù)處理。

    (三)數(shù)據(jù)來(lái)源及變量的描述性統(tǒng)計(jì)

    1.數(shù)據(jù)來(lái)源

    在本文中,以中國(guó)31個(gè)省份為研究對(duì)象,主要選取了2008—2018年的平衡面板數(shù)據(jù)。財(cái)政軟約束指數(shù)、財(cái)政分權(quán)、官員晉升激勵(lì)的數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局分省數(shù)據(jù);控制變量數(shù)據(jù)來(lái)自王小魯?shù)萚31]編制的《中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告》、樊綱等[30]編制的《中國(guó)市場(chǎng)化指數(shù)》以及《中國(guó)金融統(tǒng)計(jì)年鑒》;PPP項(xiàng)目投資額數(shù)據(jù)來(lái)自世界銀行PPI數(shù)據(jù)庫(kù);財(cái)政透明度數(shù)據(jù)來(lái)自鄧淑蓮等[32]編制的《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》。

    2.變量的描述性統(tǒng)計(jì)

    表1顯示了本文所選樣本各個(gè)變量的描述性統(tǒng)計(jì)。從表1可以看到,財(cái)政軟約束指數(shù)(BFI)最小值為-0.0218,最大值為0.0545,說(shuō)明中國(guó)各地區(qū)財(cái)政狀況存在較大差異。PPP項(xiàng)目投資額(IT)的自然對(duì)數(shù)最小值為-2.0463,最大值為6.2076,說(shuō)明中國(guó)各地區(qū)采用PPP模式的程度同樣存在較大差異。此外,由于樣本數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)差均在合理范圍內(nèi),說(shuō)明樣本中各變量的波動(dòng)性不大,適合進(jìn)一步分析。

    四、檢驗(yàn)結(jié)果及分析

    (一)主檢驗(yàn)結(jié)果

    表2列示了主檢驗(yàn)的結(jié)果。

    表2中,列(1)顯示PPP項(xiàng)目投資額在5%的顯著性水平上對(duì)財(cái)政軟約束產(chǎn)生負(fù)影響,說(shuō)明PPP項(xiàng)目投資額的提高可以緩解地方政府財(cái)政軟約束現(xiàn)象,制度化、規(guī)范化的投融資模式在總體上可以對(duì)政府的過(guò)度支出傾向產(chǎn)生遏制作用,H1得到驗(yàn)證。列(2)—列(5)分別以政府財(cái)政支出分權(quán)和政府財(cái)政收入分權(quán)高低對(duì)樣本進(jìn)行了分組,檢驗(yàn)結(jié)果表明,無(wú)論支出分權(quán)低還是高,PPP模式對(duì)財(cái)政軟約束的影響都不顯著;而無(wú)論收入分權(quán)低還是高,PPP模式與財(cái)政軟約束的相關(guān)性以及相關(guān)系數(shù)都基本相同。說(shuō)明財(cái)政分權(quán)程度無(wú)法對(duì)PPP模式與財(cái)政軟約束之間的作用產(chǎn)生影響,H2無(wú)法得到驗(yàn)證。列(6)和列(7)是以官員晉升激勵(lì)強(qiáng)度對(duì)樣本進(jìn)行分組,當(dāng)官員晉升激勵(lì)弱時(shí),PPP模式與財(cái)政軟約束在5%的水平上顯著相關(guān),相關(guān)系數(shù)為-0.0025;當(dāng)官員晉升激勵(lì)強(qiáng)度強(qiáng)時(shí),PPP模式與財(cái)政軟約束不相關(guān)。這表明,官員晉升激勵(lì)強(qiáng)度會(huì)降低PPP模式對(duì)地方政府財(cái)政過(guò)度支出行為的制約效果。由此,H3得到驗(yàn)證。列(8)和列(9)是以政府的財(cái)政透明度高低對(duì)樣本進(jìn)行了分組,以驗(yàn)證制度環(huán)境在PPP模式與政府財(cái)政軟約束之間起到的調(diào)節(jié)作用。結(jié)果表明,當(dāng)政府的財(cái)政透明度較低時(shí),PPP模式對(duì)財(cái)政軟約束的緩解作用不再明顯,且回歸系數(shù)為-0.0004,遠(yuǎn)小于-0.0021,表明政府的財(cái)政透明度低會(huì)降低PPP模式對(duì)政府過(guò)度支出傾向的制約作用;當(dāng)政府的財(cái)政透明度較高時(shí),PPP項(xiàng)目投資額與財(cái)政軟約束在5%的水平上為顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系,且回歸系數(shù)為-0.0021,H4得到驗(yàn)證。

    (二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

    考慮到PPP模式與地方政府財(cái)政軟約束之間可能存在內(nèi)生性問(wèn)題,本文采取滯后一期的解釋變量(TIt-1)來(lái)進(jìn)行實(shí)證分析,PPP項(xiàng)目投資額與財(cái)政軟約束負(fù)相關(guān)且在5%的水平上顯著。對(duì)樣本按照財(cái)政分權(quán)、財(cái)政透明度、官員晉升激勵(lì)進(jìn)行分組后發(fā)現(xiàn),財(cái)政分權(quán)對(duì)于PPP模式與財(cái)政軟約束的作用效果依然不明顯;財(cái)政透明度高將會(huì)促進(jìn)PPP模式對(duì)財(cái)政軟約束狀況的緩解作用;官員晉升激勵(lì)強(qiáng)將會(huì)削弱PPP模式對(duì)政府財(cái)政過(guò)度支出行為的約束作用,與主檢驗(yàn)結(jié)論保持一致,結(jié)果穩(wěn)健;借鑒陳志勇和陳思霞[9]的方法,以公式(5)的方式對(duì)財(cái)政擴(kuò)張指數(shù)進(jìn)行計(jì)算,重新測(cè)度中國(guó)31個(gè)省份的財(cái)政軟約束狀況:

    BFI=Expendt-Revenuet-(Expendt-1-Revenuet-1)(5)

    帶入原模型,PPP項(xiàng)目投資額與財(cái)政軟約束負(fù)相關(guān)且在5%的水平上顯著。對(duì)樣本按照財(cái)政分權(quán)、財(cái)政透明度、官員晉升激勵(lì)進(jìn)行分組后發(fā)現(xiàn),財(cái)政透明度高將會(huì)促進(jìn)PPP模式對(duì)財(cái)政軟約束狀況的緩解作用;官員晉升激勵(lì)弱將會(huì)增強(qiáng)PPP模式對(duì)政府財(cái)政過(guò)度支出行為的約束作用,與主檢驗(yàn)結(jié)論相同,結(jié)果穩(wěn)健(以上穩(wěn)健性檢驗(yàn)限于篇幅未列示,作者備索)。

    五、研究結(jié)論與政策建議

    (一)研究結(jié)論

    本文以2008—2018年的平衡面板數(shù)據(jù)為樣本,對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式(PPP模式)、政府治理機(jī)制(財(cái)政分權(quán)、官員晉升激勵(lì)、財(cái)政透明度)和地方政府財(cái)政狀況(財(cái)政軟約束)作出詳細(xì)的闡述和剖析,充分運(yùn)用相關(guān)理論,分析三者之間存在怎樣的相關(guān)關(guān)系。得出如下結(jié)論:地方政府采用PPP模式確實(shí)可以緩解財(cái)政軟約束狀況,這為PPP模式在中國(guó)的進(jìn)一步實(shí)施提供了依據(jù)。進(jìn)一步將數(shù)據(jù)按照財(cái)政分權(quán)程度、官員晉升激勵(lì)強(qiáng)度、財(cái)政透明度進(jìn)行分組,對(duì)原模型進(jìn)行了檢驗(yàn),結(jié)果表明:官員晉升激勵(lì)強(qiáng)度越強(qiáng),PPP模式對(duì)政府財(cái)政軟約束的抑制作用就越弱;政府財(cái)政透明度越高,PPP模式對(duì)政府財(cái)政軟約束的抑制作用就越強(qiáng)。

    (二)政策建議

    為更好地發(fā)揮PPP模式在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中的作用,深化基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,提升公共物品供給效率,減少無(wú)效投資,切實(shí)有效地調(diào)動(dòng)民間資本,緩解財(cái)政支出壓力,本文結(jié)合上述研究結(jié)論提出如下政策建議:

    首先,建立健全相關(guān)法律體系,提高地方政府的財(cái)政透明度,明確不同部門(mén)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。只有具備完善的法律體系作為保障,才能促進(jìn)財(cái)政透明度的提高。積極推進(jìn)政府會(huì)計(jì)相關(guān)改革,推進(jìn)建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度,不斷完善報(bào)告體系,如可以增加政府擔(dān)保等方面的披露,使得財(cái)政透明度不斷提高,確保財(cái)務(wù)信息的完整性、真實(shí)性和有效性。

    其次,在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的前提下,基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投資行為有其值得肯定的一面,然而從投資性支出角度來(lái)說(shuō),必須要保持合理的增速。并且應(yīng)繼續(xù)加快制度改革進(jìn)程,在官員晉升考核機(jī)制建設(shè)方面,應(yīng)對(duì)其中不合理的部分進(jìn)行適當(dāng)?shù)男抻?,?yán)厲打擊主張“唯GDP論”的地方官員。應(yīng)將科學(xué)發(fā)展作為未來(lái)的發(fā)展目標(biāo),重視關(guān)乎國(guó)計(jì)民生項(xiàng)目的建設(shè)工作,從而使得PPP模式擁有更加優(yōu)越的發(fā)展環(huán)境。

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    (責(zé)任編輯:于振榮)

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