地方分權與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能

顧榮華

摘 要：筆者通過對我國地方財政分權的原因進行了分析，并總結得出分權的限度。再加上對我國財政分權歷史的全面的總結性分析，得出我國財政分權的具體特征。然后對我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能進行全面的闡述，得出我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的具體特點和完善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的方法。

關鍵詞：公共品；財政分權；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政

一、地方財政分權：理由與限度

1. 偏好顯示：公共品生產(chǎn)的難題

公共品本身具有特殊的性質(zhì)，公共品屬于消費品，但沒有競爭性，另外公共品對于其他的消費品具有排斥性，另外成本較高。公共品一般都是由政府直接生產(chǎn)或者是財政預算支付這類物品增加社會的福利。為了實現(xiàn)公共品的社會福利最優(yōu)性，政府需要根據(jù)居民的偏好進行公共品的提供。在現(xiàn)實的生活中，一般都是讓居民進行相應的投票決定居民的真實偏好，然后進行公共品的提供。但從實際的投票情況來看，投票具有局限性，而且會因為政客和官僚的獨斷性影響投票的真實性，這就是公共品生產(chǎn)的難題。

2. 地方分權的理由

由于公共品生產(chǎn)導致偏好的選擇困難，進而出現(xiàn)了高昂的交易成本和外部強制成本之間的關系激化，進而出現(xiàn)了地方財政的分權問題。一般來說，在小范圍內(nèi)的合作可以降低價錢，并且解決成本和外部強制成本之間的關系。但有公共品和私人商品之間存在差異，所以消費者和生產(chǎn)者之間的關系并不能保證市場和競爭的合理性處理。如果個人故意隱瞞偏好，就會導致公共品無法生產(chǎn)，也會使得損失超過機會主義所獲得的相應利潤。對各級政府進行公共品的分權和分責，不但能夠降低策略成本，而且還能夠?qū)崿F(xiàn)偏好的多樣性控制。

3. 地方分權的問題

財政的分權，是基于地方政府和中央政府之間的，對于不同的轄區(qū)地方政府之間，需要進行有效的工作配合，才能確保其發(fā)揮出應有的作用。一般來說，公共品和服務業(yè)單一的地方政府會出現(xiàn)很多地方分權的問題，最常見的問題之一就是經(jīng)濟規(guī)模問題。經(jīng)濟規(guī)模是由地方本身的經(jīng)濟特點所決定的，而且隨著規(guī)模的不斷提升，人數(shù)的增加進而在每個人身上分擔的成本降低，但對于單一的轄區(qū)是沒有效果的。另外還會出現(xiàn)外部性的問題，商品本身的收益和成本外溢性，使得地方政府一般很少考慮社會成本，進而導致生產(chǎn)量過多，出現(xiàn)成本外部性的問題。

4. 地方分權的限度

對于地方分權而言，主要是由效率原則所決定的。效率原則給公共商品生產(chǎn)提供了一定的規(guī)模，而且還未地方的分權設定了相應的限度。例如國防、外交、貨幣發(fā)行與管理、穩(wěn)定國民經(jīng)濟的財政政策、實施收入再分配的失業(yè)和養(yǎng)老保障計劃、基礎科學研究等系列規(guī)模經(jīng)濟和外部經(jīng)濟顯著的公共品和服務由中央政府提供是合適的。但對于地方的公共安全、城市交通等，都是需要根據(jù)居民受益的情況進行組織生產(chǎn)的。

二、中國財政分權：歷史與特征

1.中國歷史財政分權形式

我國的財政分權歷史從1950年開始，1950年—1980年，我國財政管理體制調(diào)整比較頻繁，但一直以來采取的都是中央集權制。由于中央集權和地方分權是完全相悖的，所以在這種體制下的公共品生產(chǎn)和服務需求都被設置在最末尾，地方政府的功能明顯被扭曲。自1980年—1993年，采取的是分級包干制。分級包干不但全面提升了社會資源的有效配置，而且加速了中國市場的改革力度。自1994年以來，我國所采用的是分稅制，分稅制在事權的劃分上更能符合公共財政的要求，而且實現(xiàn)了對我國的稅收的全面促進。

2.中國財政分權特征

我國的國土較大，而且每個地區(qū)的經(jīng)濟文化都是不同的，所以對各個地區(qū)進行財政分權，是能夠全面促進居民良好生活的保證，也是節(jié)省財政開支，提高財政資源使用效率的根本政策。有效的財政分權需要明確各級政府的相應職責，而且還需要有相應的財政預算為支撐，另外還需要賦予地方政府相應的稅種，并決定稅率發(fā)行債券，確保地方政府具有根據(jù)居民需要改變公共品和服務數(shù)量的能力。我國的有效分權還能夠?qū)崿F(xiàn)居民最自身偏好的良好表達，不會因為受到外界的影響導致偏好發(fā)生變化。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能

1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能：規(guī)范的要求

我國的國土面積很大，而且人口眾多，到目前為止，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)4.5349萬個，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有17.3個村，4997戶家庭21633萬人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國的行政組織中最低級的一層，而且是和社區(qū)農(nóng)民有具體接觸的。按照分權理論的情況分析，鄉(xiāng)政政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政需要根據(jù)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的具體要求進行相應公共品的提供和服務。具體來說就是公共安全管理、民事糾紛處理、鄉(xiāng)村道路建設、防洪、灌溉排水、土地整治等；另外還需要進基礎教育、衛(wèi)生防疫、區(qū)域水治理和環(huán)境保護等活動，確保轄區(qū)內(nèi)的人們生活安逸。

2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能：實踐中的偏離

鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政是1983年設立的，隨著其獲得相應的自主地位，在實踐中出現(xiàn)了一定的偏離。農(nóng)村所推行的是人民公社體制，對于農(nóng)民的生產(chǎn)、生活和交易都具有較高水平的控制，公社作為一級行政組織，是國際意識的具體貫徹者，而且本身沒有獨立的利益和職能。和規(guī)范的公共財政相比較發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能在實踐中發(fā)生了一定的偏移。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對工農(nóng)財產(chǎn)進行管理的時候，會組織經(jīng)濟或者是干預農(nóng)戶的生產(chǎn)，這種方式是不對的，也是完全超過自身職責的。另外鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身承擔了中央政府的很多相應事物，所以需要進行民兵訓練等，但這些不能夠影響人們的正常偏好。

3. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能為什么發(fā)生偏離

鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是在人民公社體制解體后建立的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建立主要是因為計劃經(jīng)濟的體制改革，通過多年的不懈努力，終于實現(xiàn)了我國資源的良好配置，并對資源進行了全面的控制，政府本身的參與和對市場的干擾仍舊存在。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進行傳統(tǒng)的建設的時候，容易出現(xiàn)因為規(guī)范公共財政而出現(xiàn)的問題，甚至導致農(nóng)民的意志也隨之受到影響。

4. 完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能

市場的不斷完善，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對資源的控制越來越少，很多相應的交易優(yōu)勢正在逐漸降低甚至消失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正在從生產(chǎn)領域逐漸退出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在逐漸完善自身財政職能的同事，還需要確保其本身具有良好的穩(wěn)定財政來源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入是由預算內(nèi)收入、預算外收入和自籌資金組成，對于這三項收入，都需要進行相應的控制，并確保每項收入都能夠達到預期的目標。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在不斷降低對市場控制的通知，要確保自身的良好發(fā)展和控制，確保自身的不斷建設和完善。

四、結論

目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔了大量應由中央和上級地方政府負責的事務，進而導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出不斷增加、社區(qū)農(nóng)民必需的公共品和服務得不到滿足、農(nóng)民負擔加重、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹等一系列問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要確保社區(qū)農(nóng)民的真實偏好，并監(jiān)督公共品的生產(chǎn)和農(nóng)民的需要，進而實現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的良好控制。

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