淺議城市精細化管理背景下的北京市“接訴即辦”

楊秀文 周飛 王桂琴

摘?要：北京市“接訴即辦”是應城市精細化管理而生的一項民生工程，該平臺運轉(zhuǎn)流程從接聽受理到回訪考核分為環(huán)環(huán)相扣的五個步驟，工作開展以來受到了社會各界的廣泛好評。目前“接訴即辦”面臨平臺需要不斷完善、與網(wǎng)格化管理有待深度對接、民意至上與理性至上之間的難以兼顧等問題。完善“接訴即辦”工作機制，進一步提高工作效率，必須加強12345平臺建設，將“接訴即辦”與網(wǎng)格化管理深度融合，正確處理民意與理性的關(guān)系，以及適時推動政府流程再造。

關(guān)鍵詞：精細化管理?接訴即辦?民意與理性?流程再造

一、引言

“接訴即辦”，“接，是義不容辭的態(tài)度和職責;訴，是老百姓的期盼與需求;即，是聞風而動的作風和理念;辦，是扎扎實實的作為與擔當” [1]。北京市“接訴即辦”的出現(xiàn)，有其深刻的時代背景。一方面，城市精細化管理呼喚“接訴即辦”。習近平總書記視察北京時指出，“要堅持人民城市為人民，以北京市民最關(guān)心的問題為導向，以解決人口過多、交通擁堵、房價高漲、大氣污染等問題為突破口，提出解決問題的綜合方略。要健全制度、完善政策，不斷提高民生保障和公共服務供給水平，增強人民群眾獲得感?！薄2]多年來，北京市一直致力于探索超大城市治理體系構(gòu)建，提升城市管理精細化水平。實踐證明，要提高一個城市的精細化管理水平，離不開民意支持，更離不開人民參與。如何進行城市精細化管理、如何把人民呼聲用于首都城市治理，是擺在我們面前的突出的問題。透過12345熱線來電，我們在一定程度上能夠?qū)κ忻竦乃?、所盼、所憂、所急有較為全面的了解。由此，北京市自2019年起，開始全面推行“接訴即辦”，全面聚焦基層治理，大力推進城市精細化管理。另一方面，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要擴大公民參與。習近平總書記指出“北京要探索構(gòu)建超大城市治理體系，這也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對北京提出的要求?！彪S著國家整體治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提升，在城市管理中積極引入市民參與機制，以人民為中心管城理市成為當前城市管理的基本遵循?！敖釉V即辦”是市民參與城市管理的有效途徑，也是政府部門聆聽群眾期待，與群眾協(xié)商共治的有益嘗試。

作為一項民心工程，“接訴即辦”工作開展以來，受到了社會各界的廣泛好評，尤其是受到了民眾的廣泛信任與追捧。“接訴即辦”不僅成了民眾耳熟能詳?shù)男略~，更是成了普通百姓解決“天大的小事”最快速最便捷最有效的渠道。但是“接訴即辦”工作開展之后也帶來一系列新的挑戰(zhàn)和問題，例如如何優(yōu)化提升12345熱線平臺及其服務能力以適應“接訴即辦”帶來的新情況新變化？如何爭取處理熱線反映的民意與政府理性決策之間的關(guān)系？如何充分利用北京市的網(wǎng)格化管理優(yōu)勢助力“接訴即辦”？政府工作流程如何再造以匹配“接訴即辦”帶來的新要求？因此，本文在梳理北京市“接訴即辦”出臺背景及運轉(zhuǎn)機制的基礎上，立足以上問題，為更好完善“接訴即辦”響應機制，提升北京市精細化管理水平提出初步的建議。

二、“接訴即辦”的運轉(zhuǎn)機制

“接訴即辦”是首都基層治理的一個創(chuàng)造，是打通民生服務最后一公里的全新實踐。根據(jù)北京市人民政府官方網(wǎng)站政務名稱板塊的解釋，接訴即辦是指“全面深化黨建引領“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革，以12345市民服務熱線為主渠道的群眾訴求快速響應機制。通過將群眾訴求直派街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以響應率、解決率、滿意率為考核指標，推動各級黨委政府對群眾訴求“聞風而動、接訴即辦”，快速響應、快速辦理、快速反饋。”[4]提到接訴即辦，就不得不提北京市的12345非緊急救助服務熱線。12345熱線的前身是1987年設立的市長電話。2018年底，北京市整合了68個服務窗口的熱線，推出了新版12345市民熱線?，F(xiàn)在的12345非緊急救助服務熱線，是一條便民服務熱線，有500個人工坐席，提供7*24小時不間斷服務，是政府了解社情民意、解決市民訴求的重要途徑。市民可以通過12345熱線電話、12345官方微博（新浪微博、騰訊微博、人民網(wǎng)微博）、人民網(wǎng)“地方領導留言板”（唯一全國性網(wǎng)絡問政平臺）向非緊急救助平臺、微信公眾號等途徑向12345平臺反映自己的訴求、意見、建議。

2019年1月1日起，北京市開始實行“接訴即辦”?！敖釉V即辦”的運轉(zhuǎn)流程可以分為接聽受理—分揀派單—簽收派單—辦理回復—回訪考核五個步驟。12345熱線平臺接到各個渠道的市民的訴求之后，按照街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的管轄權(quán)劃分直接對工單進行分揀，派發(fā)給全市300多個街鄉(xiāng)鎮(zhèn)。相關(guān)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽收派單之后需要迅速回應，按照輕重緩急程度限期解決工單反映的問題，與此同時，區(qū)政府也會接到派單，并負責督辦。受理單位街道派單后，會給來電市民進行回復，告知工單已經(jīng)開始處理，向市民了解問題詳情并反饋辦理結(jié)果。各承辦單位還需要將辦理結(jié)果向12345熱線中心同步反饋，從而形成對辦理情況的雙向反饋?；卦L考核環(huán)節(jié)主要是對“接訴即辦”的落實情況進行監(jiān)督，市政務服務管理局每個月會對來電市民滿意度進行回訪，對全市16個區(qū)的333個街鄉(xiāng)鎮(zhèn)的響應率、滿意率、解決率進行排名，形成綜合性的考核評價體系。市委還定期召開區(qū)委書記月度工作點評會，通報“接訴即辦”情況。除此之外，還通過市委書記點名、區(qū)領導約談、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我監(jiān)督、群眾監(jiān)督等多種方式促進“接訴即辦”落到實處。

在實行“接訴即辦”之前，12345熱線中心接到市民來電，首先會把熱線工單分派到區(qū)級分中心，再由各區(qū)分中心派發(fā)給各個街鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而實行“接訴即辦”之后，12345熱線接到的市民訴求，則由市政務服務管理局按照問題發(fā)生區(qū)域直接向各個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)派單。這樣一來，就大大減少了中間不必要的工單流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，避免了工單在行政系統(tǒng)內(nèi)部空轉(zhuǎn)耽誤時間，影響服務效率。“接訴即辦”確保市民通過12345熱線平臺反映的所有問題都有記錄、有答復、有派單、有服務，同時通過將問題解決率、市民滿意率等指標納入對政府工作的考核體系，起到了鯰魚效應。它以快速響應和考核機制倒逼基層治理向積極作為、未訴先辦的軌道轉(zhuǎn)型，使整個政府體系更加高效地運轉(zhuǎn)了起來。

三、“接訴即辦”面臨的挑戰(zhàn)

（一）“接訴即辦”平臺需要不斷完善

“接訴即辦”響應機制已經(jīng)日益成為首都治理體系的重要組成部分，著眼長遠，打造與國際一流和諧宜居之都定位相一致的12345熱線平臺刻不容緩。與發(fā)達國家的政務服務熱線相比，當前北京市的12345熱線平臺服務水平仍有待提升。一是接線平臺存在短板。美國芝加哥、紐約等大都市的311市民服務中心為市民提供超過100種語言的熱線服務，每個311熱線的接線員都需經(jīng)過專業(yè)培訓掌握多種語言的關(guān)鍵詞匯，從而保證其能夠?qū)黼婍樌尤搿罢Z言中心”，讓合適的專業(yè)翻譯人員協(xié)助提供服務。當前，北京市12345熱線平臺支持的語種相對單一。此外，現(xiàn)在工單錄入主要依靠接線員手工打字錄入市民反映的信息，速度慢，錯誤率高。語音識別與文字轉(zhuǎn)換技術(shù)沒有充分得到利用。二是接線員專業(yè)化水平也有待提升，很多工單分類隨意性大，導致后期問題研判和數(shù)據(jù)分析均受到不利影響。另外，受群眾訴求量上升、回訪電話疊加等多重因素的影響，現(xiàn)有熱線線路運行能力難以滿足功能需要。在特定時段，12345熱線呼入困難，等待時間長，難以及時滿足市民需求。

（二）“接訴即辦”與網(wǎng)格化管理有待深度對接

2004年，北京在全國率先開始實行網(wǎng)格化管理，綜合運用GPS、GIS等信息技術(shù)，整合城市管理資源，以1萬米為面積標準劃分網(wǎng)格狀單元，采用城市部件管理和事件管理相結(jié)合的方式，發(fā)現(xiàn)、上報及解決問題。網(wǎng)格化管理是一種全時段和全方位覆蓋的城市管理體系，它借助城市數(shù)字化管理平臺，建立了一種監(jiān)督和處置相分離的機制。“接訴即辦”是政府被動等待市民反映問題再去處理，而網(wǎng)格化管理則相反，它主要是政府部門依托網(wǎng)格主動發(fā)現(xiàn)并解決問題。二者雖然運行邏輯不同，但是殊途同歸，目的都是提高基層治理水平，更好地服務于人民，說二者是解決同一類問題的兩種方式也毫不為過。但現(xiàn)階段，接訴即辦與網(wǎng)格化管理之間還處于相對割裂的狀態(tài)，一方面是網(wǎng)格化管理案件的立案結(jié)案分類標準與12345熱線工單的分類標準相互獨立，不利于對二者進行同維度的比對分析，不利于統(tǒng)籌分析研判問題高發(fā)區(qū)域和領域。另一方面，網(wǎng)格化管理與接訴即辦兩套工作機制相互割裂，各自為政，造成了行政資源浪費及多頭管理問題。

（三）民意至上與理性至上之間的難以兼顧

毫無疑問，12345熱線所反映的問題，都是民生、民意、民情，但市民熱線反映的問題更多是個人利益問題。而政府在管理資源有限的基礎之上進行決策，并不能只考慮紛繁復雜的具體的個體利益，更重要的是要在眾多的利益訴求中尋找最大公約數(shù)—共同利益。這就需要我們理性對待市民熱線的所有訴求，在民意和理性之間做好平衡和分寸把握。很多時候，民意并不代表理性，民意也并非在任何時候都指向問題的最優(yōu)解。筆者在長期研究12345熱線數(shù)據(jù)的過程中發(fā)現(xiàn)，同一領域，不同利益主體會有不同的訴求。單從個體利益出發(fā)去看，這些訴求似乎完全合情合理，但是政府無法同時滿足眾多利益訴求，很多時候只能“顧此失彼”，勉強維持利益格局的相對均衡。這樣一來，則會導致市民滿意率與問題解決率的降低。只有處理好民意與理性之間的關(guān)系，才能推動“接訴即辦”長效發(fā)展。

（四）“接訴即辦”呼喚政府流程再造

著名學者孫柏瑛指出“在治理結(jié)構(gòu)中，雖然業(yè)務流程設計看似是一個任務的技術(shù)分解和聯(lián)結(jié)過程，但實際上，它關(guān)系著組織結(jié)構(gòu)的安排、部門間的權(quán)力運作聯(lián)系方式，最終影響著組織發(fā)現(xiàn)問題、回應問題和管理處置的成效。因此，任務鏈和業(yè)務流程是治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分。”[5]“接訴即辦”快速響應機制，是一種區(qū)別于以往12345熱線業(yè)務流程的新型業(yè)務流程?！敖釉V即辦”強調(diào)聞風而動，高效運轉(zhuǎn)。這種雷厲風行的響應模式，勢必會對之前的政府業(yè)務處理流程形成壓力，引起“接訴即辦”涉及到的各級政府的組織結(jié)構(gòu)、各部門之間的權(quán)力運轉(zhuǎn)方式、資源調(diào)動、使用方式等諸多方面的變革，需要政府思考流程再造。

四、對策

（一）加強“接訴即辦”平臺建設

按照北京市的功能定位，優(yōu)化“接訴即辦”平臺的規(guī)劃設計，一是通過區(qū)塊鏈、人工智能、語音識別等新興技術(shù)的應用，提高整個12345熱線平臺接收、識別、分析數(shù)據(jù)的智能化水平。同時通過對熱線大數(shù)據(jù)分析，精準預測平臺的高峰來電量，合理分配熱線人工坐席的數(shù)量，縮短市民來電等候時間，確保每一通電話都能在限定時間內(nèi)接通，最大限度地滿足市民反映問題的需求。二是要加強對坐席接線人員的培訓和監(jiān)督考核。確保接線人員能過對市民來電類別進行準確的劃分，能對問題歸屬單位進行準確的確定。前者可以為后期分析熱線數(shù)據(jù)進行源頭把關(guān)，減輕數(shù)據(jù)梳理難度，提高數(shù)據(jù)分析研判問題的效率。后者可以大大節(jié)省派單流轉(zhuǎn)需要的時間，減少首次派單錯誤導致的工單退回二次派發(fā)出現(xiàn)的概率。

（二）與網(wǎng)格化管理相結(jié)合

網(wǎng)格化管理堅持問題導向，責任精確到人，重視風險控制，具有“橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋、不留死角”的優(yōu)勢?！敖釉V即辦”響應機制可以充分利用現(xiàn)有的網(wǎng)格化管理平臺的優(yōu)勢，與網(wǎng)格化管理充分融合。一方面，積極推動網(wǎng)格化管理事件類和部件類處置標準與12345熱線訴求分類標準的精準對接。網(wǎng)格化管理已經(jīng)開展了16年，相關(guān)業(yè)務標準與當前城市管理領域的業(yè)務實際已經(jīng)無法完全契合，在當前“接訴即辦”的背景下，可以推動兩項工作進行融合對接，尤其是管理標準、事件處理機制的對接。在統(tǒng)一標準的基礎上充分發(fā)揮網(wǎng)格化管理主動發(fā)現(xiàn)問題和“接訴即辦”機制群眾監(jiān)督的雙重功效，有利于節(jié)省行政資源，避免體制機制障礙帶來的行政資源浪費和行政效率不高。另一方面，可以利用網(wǎng)格管理主動發(fā)現(xiàn)問題的優(yōu)勢，對標12345熱線反映的問題高發(fā)區(qū)域和領域，進行重點關(guān)注，加強治理。積極作為，主動作為，助跑“接訴即辦”，甚至做到“未訴先辦”，如此既可以緩解12345熱線的壓力，也可以更加及時有效解決實際問題，提高群眾滿意度。

（三）正確處理民意與理性之間的關(guān)系

民意是群眾情感和利益需求的自然表達。理性則是政府立足于實現(xiàn)城市管理目標，在特定職能空間里形成主次分層、先后有序的工作鏈，維護不特定群體共同利益時必須堅持的價值尺度。政府對民意的回應，并不能僅僅限于聽命行事，政府更多時候是以其專業(yè)判斷和權(quán)力行使在各種利益需求中，扮演著平衡輪的角色。因此，一方面，對于合情合理的訴求，我們要在政府能力和職責范圍內(nèi)，最大限度地實現(xiàn)和滿足。全心全意做到民有所呼我有所應。而在遇到相互沖突的多種利益訴求時，要實事求是，做好群眾解釋工作，取最大公約數(shù)，不能無限屈從個別的非合理性要求，以免造成“胡攪蠻纏有糖吃”的不良社會示范效應。另一方面，需要深入考量將滿意率作為核心考核指標的科學性。追求市民滿意，初衷是好的，但是忽略了政府工作是在眾多利益群體中居中協(xié)調(diào)，分配資源，很難獲得所有人同時認可和滿意。因此簡單將滿意率作為衡量“接訴即辦”工作成效的標準，有失偏頗。建議將滿意率這一考核指標細化分解，形成更符合實際情況和更有利于調(diào)動政府和市民群體雙方積極性的多元化評價體系。

（四）推動政府流程再造

“政府職能與政府流程總是交織在一起的，政府職能需要通過政府流程來實現(xiàn)，政府流程狀況決定或影響著政府職能的履行情況。”[6]業(yè)務流程決定信息流轉(zhuǎn)、處理的途徑，影響各相關(guān)管理部門的資源調(diào)動、使用與處理方式，因此也就決定了政府對各類問題的反應和處理速度?！敖釉V即辦”響應機制，是前所未有的一種全新的問題處理機制，勢必會重塑現(xiàn)有政府工作流程。也只有進行流程再造，才能夠更好推進“接訴即辦”。一方面，要轉(zhuǎn)變政府流程設計理念。從基于行政成本和政府自身利益考量，徹底轉(zhuǎn)向以人民為中心，以高效、便民為基本考量進行政府職權(quán)分配和資源配置。最大限度簡化流程，整合過于分散的問題處置流程、削減不必要流程，減少中間環(huán)節(jié)，把人財物等資源高效集中地用于回應市民訴求的上。另一方面，要堅持無縫隙流程設計，增強政府部門之間的協(xié)同。協(xié)同是各主體在目標一致的前提下相互配合相互協(xié)作。而當前政府中存在的協(xié)調(diào)機制，則是在行政指令的指導下，各方配合與協(xié)作。由于沒有共同目標，各級政府以及各部門之間各自為政，又囿于地方利益和部門利益的藩籬，很容易造成不必要的資源消耗和程序拖延。因此，需要立足無縫隙政府的要求，增強政府各部門之間的協(xié)同，構(gòu)建統(tǒng)一目標，構(gòu)建聯(lián)動的績效考核體系和追責體系，建立統(tǒng)一的信息資源標準，加強信息共享。

參考文獻：

[1]京平.“接訴即辦”何以入選年度新詞[N].北京日報，2019年12月18日，第1版.

[2]]習近平.立足提高治理能力抓好城市規(guī)劃建設 著眼精彩非凡卓越籌辦好北京冬奧會[N].人民日報，2017年2月25日，第1版.

[3]接訴即辦.[EB/0L]http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zwmc/201906/t20190621_98960.html.2019年6月12日.

[4]孫柏瑛.我國政府城市治理結(jié)構(gòu)與制度創(chuàng)新[J].中國行政管理，2007（08）：9-12.

[5]汪智漢，宋世明.我國政府職能精細化管理和流程再造的主要內(nèi)容和路徑選擇[J].中國行政管理，2013（06）：22-26.

（楊秀文、周飛、王桂琴，北京市城市管理研究院）