監(jiān)獄檢察工作中監(jiān)督職責與執(zhí)行職責界限研究

韓孔林

摘 要：執(zhí)行職責是指監(jiān)獄依法對罪犯執(zhí)行刑罰并將其教育改造成為守法公民的職責。監(jiān)督職責是指人民檢察院對監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行、獄政管理、教育改造活動是否合法，依法實行監(jiān)督的職責。監(jiān)督職責與執(zhí)行職責的界限問題，本質上是職權與責任的界限問題。實踐中，由于兩者界限把握不準，出現(xiàn)了“保姆式監(jiān)督”“代入式監(jiān)督”“捆綁式監(jiān)督”等問題，傳統(tǒng)的派駐檢察工作模式一定程度又放大了這些問題。有必要全面推行巡回檢察改革，通過落實司法辦案責任制和加強過硬隊伍建設加以解決。

關鍵詞：刑事執(zhí)行 檢察監(jiān)督 巡回檢察 辦案責任制

刑事執(zhí)行檢察是檢察機關一項傳統(tǒng)的業(yè)務工作，是檢察官履行對判決、裁定等法律文書的執(zhí)行以及對監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動監(jiān)督責任的“主戰(zhàn)場”。隨著檢察機關內設機構改革逐步落地以及巡回檢察改革全面推開，刑事執(zhí)行檢察迎來了新的更大的發(fā)展機遇。同時，“保姆式監(jiān)督”“代入式監(jiān)督”“捆綁式監(jiān)督”等傳統(tǒng)工作模式越來越不適應改革和發(fā)展需要，亟待厘清監(jiān)督職責與執(zhí)行職責的界限，以探索更為科學的工作模式。筆者立足于監(jiān)獄檢察工作，對此問題提出淺見。

一、監(jiān)督職責與執(zhí)行職責的概念辨析

在監(jiān)獄檢察工作中，執(zhí)行職責是指監(jiān)獄依法對罪犯執(zhí)行刑罰并將其改造成為守法公民的職責。相應的，監(jiān)督職責是指人民檢察院對監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行、獄政管理、教育改造活動是否合法，依法實行監(jiān)督的職責。

監(jiān)督與執(zhí)行的內涵與外延相對比較明確，兩者的區(qū)別也比較明顯：

其一，監(jiān)督的主體是人民檢察院，執(zhí)行的主體是監(jiān)獄。有觀點認為，監(jiān)督與執(zhí)行的主體應分別是檢察官與監(jiān)獄民警。筆者認為，雖然具體的監(jiān)督行為和執(zhí)行行為由檢察官與監(jiān)獄民警實施，行為的主體確實是檢察官與監(jiān)獄民警，但是，檢察官與監(jiān)獄民警實施行為都不是以個人名義所為，而是以人民檢察院和監(jiān)獄名義所為。因此，檢察官與監(jiān)獄民警只是履行職務的主體，而不是監(jiān)督與執(zhí)行的主體。

其二，監(jiān)督的對象是監(jiān)獄，執(zhí)行的對象是罪犯。有觀點認為，監(jiān)督的對象是執(zhí)行刑罰的活動，執(zhí)行的對象是人民法院所判處的刑罰。筆者認為，監(jiān)督和執(zhí)行的對象，應當首先是可追責的對象，執(zhí)行刑罰活動和人民法院所判處的刑罰確在監(jiān)督和執(zhí)行的范圍內，但其本身不能成為追責對象，而能成為追責對象的只有監(jiān)獄和罪犯。因此，監(jiān)獄和罪犯才分別是監(jiān)督和執(zhí)行的對象。

其三，監(jiān)督的責任屬性是監(jiān)督責任，執(zhí)行的責任屬性是主體責任。從各自履職角度來看，監(jiān)督和執(zhí)行的責任都是主體責任，都是人民檢察院與監(jiān)獄的分內責任。[1]從相互關系來看，監(jiān)獄負責執(zhí)行刑罰，人民檢察院對執(zhí)行刑罰活動實行法律監(jiān)督，執(zhí)行刑罰是主體責任，法律監(jiān)督是監(jiān)督責任。

其四，監(jiān)督的內容是監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行、獄政管理、教育改造活動是否合法，而執(zhí)行的內容是對罪犯執(zhí)行刑罰以及將其改造成為守法公民。從兩者的區(qū)別來看，監(jiān)督關注的是監(jiān)獄執(zhí)行刑罰活動是否合法，執(zhí)行關注的是執(zhí)行刑罰活動本身。同時，我們也要看到兩者內容確實存在重合之處，即刑罰執(zhí)行活動。正因為有重合之處，所以才會出現(xiàn)把握兩者界限方面的問題。

職責是一個管理學概念。責，自然是指責任。職，可以是職能、職務，也可以是職權。筆者認為，職如何定位要看具體語境，在監(jiān)督職責與執(zhí)行職責這組概念中，職應當是職權。首先，監(jiān)督職責與執(zhí)行職責的主體是人民檢察院和監(jiān)獄，職應當是體現(xiàn)機關權能的職權。其次，監(jiān)督職責與執(zhí)行職責都具有強制力，職權側重于具有強制性的管理，更契合職責對強制力的要求。

由于監(jiān)督與執(zhí)行之間區(qū)別明顯，因此，監(jiān)督職責與執(zhí)行職責的界限問題，實質上就成了職權與責任的界限問題，責任又往往依附于職權。筆者認為，準確把握好人民檢察院與監(jiān)獄之間職權的界限，職權與責任的界限自然就清晰了。同時，職權是一項公權力，既不能濫用也不得隨意放棄，必須依法規(guī)范行使。正是基于此，才必須準確把握兩者的界限，否則，輕則陷于工作越位或不到位，重則陷于濫用職權或玩忽職守。

二、對把握監(jiān)督職責與執(zhí)行職責界限的現(xiàn)狀考察

人民檢察院組織法明確了巡回加派駐的監(jiān)獄檢察工作新模式，傳統(tǒng)的派駐工作模式在對監(jiān)獄執(zhí)法活動監(jiān)督中發(fā)揮了重要作用，但也確實放大了監(jiān)督職責與執(zhí)行職責界限不清方面的問題。

（一）職責混同導致的保姆式監(jiān)督

派駐模式下，長期共同工作以及一榮俱榮一損俱損的思想，使得監(jiān)督職責與執(zhí)行職責逐步趨于混同，出現(xiàn)了派駐檢察官和監(jiān)獄民警有的共同管理教育罪犯、有的共同處置獄內緊急事務、有的共同解決獄政管理問題等情形，派駐檢察官無形中成了監(jiān)獄民警的“保姆”，事無巨細一管到底。

（二）角色錯位導致的代入式監(jiān)督

按照分工，派駐檢察官與監(jiān)獄民警任務明確、責任清晰，一個是監(jiān)督行為的主體，一個是執(zhí)行行為的主體。但是，有的派駐檢察官認為監(jiān)督監(jiān)獄民警合法地執(zhí)行刑罰，既費時又耗神還搞壞了關系，不如指導著做或者一起做甚至干脆“代勞”。監(jiān)獄民警也樂于派駐檢察官的代入式監(jiān)督，這樣就直接避免了違法違規(guī)的風險，派駐檢察官是不會監(jiān)督自己指導或者“代勞”的行為的。

（三）監(jiān)督意識缺失導致的捆綁式監(jiān)督

在長期派駐檢察過程中，監(jiān)督職責與執(zhí)行職責的界限越來越模糊，有的派駐檢察官并不關注兩者之間的界限，乃至出現(xiàn)了監(jiān)督意識的缺失。監(jiān)督意識缺失導致派駐檢察官作為監(jiān)督者的敏感性喪失，對監(jiān)獄民警出現(xiàn)的違法違規(guī)行為見怪不怪，甚至有的還同流合污。有的派駐檢察官與監(jiān)獄民警成了不當利益的共同體，成了一根繩上的螞蚱，主動或被動地把自己與監(jiān)獄民警捆綁在了一起，出現(xiàn)了捆綁式監(jiān)督的怪現(xiàn)象。

（四）辦案責任不落實導致的不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督

巡回檢察人員對監(jiān)獄存在的嚴重違法問題應當發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)的，應當依據(jù)規(guī)定追究有關人員失職的責任。發(fā)現(xiàn)后不予報告、未依法提出整改糾正意見的，對巡回檢察發(fā)現(xiàn)問題不督促整改落實的，應當依據(jù)有關規(guī)定追究有關人員瀆職的責任。[2]追責規(guī)定在派駐工作模式下一直都有，但落實的確不夠。責任是職責的重要內涵之一，責任不落實則監(jiān)督職權履行就會不到位。作為公權力的監(jiān)督職權，既不能濫用也不得隨意放棄，必須依法規(guī)范行使。辦案責任落實不到位，沒有對派駐檢察官發(fā)揮應有的約束力，再加上怕得罪人的思想作祟，就出現(xiàn)了不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的問題。

（五）長期履職缺位導致的能力不足

從監(jiān)獄檢察工作的現(xiàn)狀來看，監(jiān)獄在執(zhí)法活動中仍然或多或少存在違法違規(guī)的情形，監(jiān)獄民警也存在不規(guī)范不合法的行為。與此同時，人民檢察院對監(jiān)獄執(zhí)法活動監(jiān)督面臨發(fā)現(xiàn)線索難、調查核實難、督促糾正難等一系列問題。一方面依法履行職責客觀上存在不少困難，另一方面長期不履職又導致檢察官喪失了在實踐中學習提升能力的機會，最終出現(xiàn)了想履行監(jiān)督職責也能力不足的尷尬。

三、監(jiān)督職責與執(zhí)行職責界限問題的深層次成因分析

（一）對監(jiān)督職權與責任的強制性缺乏認識

監(jiān)督職權與責任都以法律規(guī)定為前提，職權的范圍和界限、擔責的情形和條件等都是法定的。法定意味著強制性，強制性要求檢察官必須明晰權力的邊界和履職的底線，以避免不履職或不認真履職而被追責。如果對這種強制性認識不夠，就不會有足夠的自我約束力，要么該做的不做，要么不該做的亂做，要么分不清什么該做、什么不該做。

（二）對監(jiān)督責任與主體責任缺乏認識

就監(jiān)獄履行執(zhí)行刑罰職責、人民檢察院對監(jiān)獄執(zhí)法活動是否合法實行監(jiān)督而言，監(jiān)獄是主體責任，人民檢察院是監(jiān)督責任。主體責任者是執(zhí)行者，監(jiān)獄民警具體負責管理監(jiān)獄、執(zhí)行刑罰、對罪犯進行教育改造;監(jiān)督責任者是監(jiān)督者，派駐檢察官具體負責監(jiān)督監(jiān)獄民警的執(zhí)法活動是否合法、罪犯的合法權益是否得到保障。對監(jiān)督責任與主體責任缺乏認識，就出現(xiàn)了派駐檢察官找罪犯談話本應該了解執(zhí)法活動是否合法、其合法權益是否得到保障，卻變成了教育罪犯要服從監(jiān)規(guī)接受教育改造的情形。

（三）對人民檢察院憲法法律地位缺乏認識

憲法第134條規(guī)定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。刑事訴訟法第276條規(guī)定，人民檢察院對執(zhí)行機關執(zhí)行刑罰的活動是否合法實行監(jiān)督。筆者所說缺乏認識，不是指對憲法法律的這些規(guī)定不了解，而是指沒有將人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關的認識真正落實到監(jiān)獄檢察工作中去。比如同樣是出監(jiān)檢察談話、對罪犯例行談話，對監(jiān)督機關有深刻認識的會把重點放在發(fā)現(xiàn)問題上，相反，則只是完成監(jiān)獄檢察規(guī)定的談話任務。

（四）長期派駐檢察工作模式的弊端呈現(xiàn)

長期派駐監(jiān)獄檢察，派駐檢察官與監(jiān)獄民警共同工作，有的地區(qū)甚至是共同生活、共同享受有關福利待遇，近乎于把派駐檢察官等同于監(jiān)獄干部。這種外在的同化，帶來身份的虛化，久而久之是內在思想認識的同化。監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的高度獨立性不存在了，也就無從談把握兩者職責的界限了。

四、關于解決實踐問題的建議

（一）全面實行巡回檢察，實現(xiàn)監(jiān)督與執(zhí)行的適度分離

全國推行巡回檢察改革，是解決問題的一項根本性舉措。筆者認為，巡回檢察在全國全面推行還有幾個問題需要注意。

其一，實行巡回檢察的同時應繼續(xù)發(fā)揮派駐檢察的便利。首先，巡回檢察可以最大限度克服長期派駐檢察的弊端，有效防止同化問題。其次，在消除弊端的同時不能一概否定派駐檢察，還應當重視發(fā)揮派駐檢察的便利。最后，發(fā)揮派駐檢察便利不等于必然保留派駐檢察，有的地方受條件限制，可以采取巡回加派駐的監(jiān)督方式，發(fā)揮兩方面優(yōu)勢。對于派出院本身就比鄰監(jiān)獄或者信息化比較發(fā)達的地區(qū)，完全可以通過管理數(shù)據(jù)與監(jiān)控視頻的實時聯(lián)通取得派駐監(jiān)督的效果。

其二，實行巡回檢察在助力厘清監(jiān)督職責與執(zhí)行職責界限的同時，應客觀地關注兩者之間存在的聯(lián)系。界限不是簡單地分清彼此，還要關注在分清彼此的同時還存在哪些聯(lián)系。忽視了監(jiān)督職責與執(zhí)行職責之間的聯(lián)系，完全地割裂監(jiān)督與執(zhí)行，我們就會喪失發(fā)現(xiàn)問題的路徑，監(jiān)督就成了無源之水。

其三，巡回檢察是對監(jiān)獄執(zhí)法活動的監(jiān)督，不是對人民檢察院派駐檢察的監(jiān)督。有觀點認為，在不影響傳統(tǒng)派駐檢察的同時，可以通過臨時組建巡回檢察組方式開展巡回檢察，既可以監(jiān)督監(jiān)獄又可以檢查派駐監(jiān)督的成效。筆者認為，巡回檢察是刑罰執(zhí)行監(jiān)督的創(chuàng)新形式，不是人民檢察院的內部監(jiān)督。將巡回檢察視作對監(jiān)獄監(jiān)督和對派駐檢察監(jiān)督的集合，本質上并未改革傳統(tǒng)的派駐檢察，只是簡單地加一個巡回檢察以完成改革的任務罷了。

（二）落實辦案責任制，倒逼準確把握監(jiān)督職責與執(zhí)行職責的界限

司法改革的關鍵是落實辦案責任制。筆者認為，監(jiān)獄檢察工作中落實辦案責任制應重點關注可操作性，讓辦案責任制真正發(fā)揮實效。

其一，應進一步明確“應當發(fā)現(xiàn)沒有發(fā)現(xiàn)”的情形和范圍。巡回檢察改革明確了“應當發(fā)現(xiàn)沒有發(fā)現(xiàn)、應當提出糾正意見沒有提出糾正意見、應當督促糾正沒有督促糾正”三種追責情形，“應當提出糾正意見”和“應當督促糾正”都建立在已經(jīng)發(fā)現(xiàn)問題的前提下，實踐中相對比較好把握范圍。但是，“應當發(fā)現(xiàn)”就很難準確界定。首先，事先不明確“應當發(fā)現(xiàn)”的范圍，容易導致問題發(fā)生后以后果論責、追責的不良傾向。其次，監(jiān)獄在前一輪巡回之前或當時發(fā)生了問題，前一輪巡回沒有發(fā)現(xiàn)，后一輪發(fā)現(xiàn)了，如果視作“應當發(fā)現(xiàn)”，就否定了認識存在局限性的客觀規(guī)律，對前一輪巡回檢察人員是不公平的。筆者認為，“應當發(fā)現(xiàn)沒有發(fā)現(xiàn)”原則上應限定于檢察官發(fā)現(xiàn)了問題卻故意隱瞞的情形，至于因重大過失導致的“應當發(fā)現(xiàn)沒有發(fā)現(xiàn)”則應采用列舉的方式予以明示，不能把重大過失造成的“應當發(fā)現(xiàn)沒有發(fā)現(xiàn)”一概納入追責范圍。

其二，應建立必要的容錯機制，最大限度為檢察官履行監(jiān)督職責留有空間。司法辦案責任制是正確履行監(jiān)督職責的保障，但是，不能成為大膽履職的障礙。司法是主觀判斷性很強的活動，認識受到專業(yè)能力、工作經(jīng)驗、人生閱歷等諸多因素的制約，導致主觀判斷必然會存在一定的局限性。追責，一方面是為了在出現(xiàn)規(guī)定情形時追究檢察官的辦案責任，但同時也應當保護檢察官的辦案積極性，這就有必要建立科學的容錯機制。筆者認為，容錯機制應重點建立在可能因重大過失而被追責的情形上，除了確屬極度不負責任、主觀上完全放任的重大過失以外，其他情形都可以結合實踐建立必要的容錯機制，以最大限度保護檢察官履行監(jiān)督職責的積極性。

（三）建設過硬監(jiān)獄檢察隊伍，提升履行監(jiān)督職責的能力

當前條件下，履行派駐檢察和巡回檢察職責的還是同樣一支隊伍。我們不能寄希望于僅僅改革工作模式就把問題都解決了，關鍵是要建設一支過硬的監(jiān)獄檢察隊伍。

其一，加強辦案理念教育，把將罪犯改造成為守法公民作為共同工作目標。[3]人民對美好生活的需要，基本需求就是安全有保障，人民期望罪犯通過監(jiān)獄的教育改造重新回歸社會時，都已經(jīng)成為守法公民，不會再重新違法犯罪。檢察官要堅持以人民為中心的工作理念，要把人民的期望作為我們的工作目標，人民期望罪犯成為守法公民，我們就要把工作重心放到監(jiān)督監(jiān)獄把罪犯教育改造成為守法公民上來。筆者認為，將罪犯改造成為守法公民，應當是監(jiān)獄履行執(zhí)行職責、人民檢察院履行監(jiān)督職責的共同目標，區(qū)別的只是履職的角度。

其二，加強履職能力教育，重點提升發(fā)現(xiàn)問題能力和調查核實能力。首先，要把監(jiān)獄檢察作為辦案來看待，強化證據(jù)意識，向監(jiān)獄提出糾正意見一律應當通過調查核實收集必要的證據(jù)。其次，檢察官要明晰監(jiān)督規(guī)則，學習掌握有關刑罰執(zhí)行、獄政管理、教育改造的各項規(guī)定，尤其是有關罪犯伙食、醫(yī)療、完成勞動任務計分考核的規(guī)定等。最后，檢察官要培養(yǎng)類偵查能力，善于從無到有地去發(fā)現(xiàn)問題。當然，從14類罪名的自行偵查來說，我們可以同步培養(yǎng)偵查與監(jiān)督的復合人才。

其三，改進考核評價方式，激勵檢察官履職熱情和激情。目前對檢察官的考核，主要是公務員年度考核和辦案績效考核。辦案績效一般包括辦案數(shù)量、質量和效果，但監(jiān)督案件比較特殊，首先是數(shù)量遠遠小于刑檢類案件，其次是辦案效果難以用指標量化。筆者認為，考核評價可以分兩個層次進行，一方面，基于守住監(jiān)管場所安全穩(wěn)定底線的要求，如果發(fā)生了可歸責于監(jiān)督職責履行不到位的安全穩(wěn)定問題，對檢察官應予以否定性評價;另一方面，為避免數(shù)據(jù)過少、過小導致評價結果的不合理，可以取同類檢察官辦案績效不同考核維度的平均值建立基本模型，納入考評范圍的檢察官只需與基本模型比較，即可得出優(yōu)于一般水平或低于平均水平的考核結果。

注釋：

[1] 習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上的講話中指出，主體責任是分內責任。

[2] 參見最高人民檢察院《人民檢察院監(jiān)獄巡回檢察規(guī)定》第4章第20條第1款。

[3] 參見《張軍談治本安全觀：把罪犯改造成為守法公民》，新浪網(wǎng)http：//news.sina.com.cn/sf/publicity/sfxz/2018-01-28/doc-ifyqyuhy7117102.shtml，最后訪問日期：2020年4月23日。

上海市人民檢察院案件管理辦公室主任[200020]