論環(huán)境行政公益訴訟

郝源

摘要：2018年3月2日最高人民法院，最高人民檢察院出臺了《關(guān)于檢察公益訴訟適用法律若干問題的解釋》。同時(shí)也標(biāo)志著我國公益訴訟制度的進(jìn)一步完善，行成了基本的公益訴訟框架。確保了檢察院的起訴主體資格，設(shè)定了起訴的前置程序，對案件的具體處理做了一些規(guī)定。同時(shí)因?yàn)閯傞_始立法，法律規(guī)定過于宏觀，抽象。具體的訴訟程序規(guī)定還不完善，對于檢察院的訴訟主體地位學(xué)理上的定性還存爭議。細(xì)化檢察院公益訴訟的過程的流程，厘清檢察院的訴訟地位，確保我國公益訴訟制度的進(jìn)一步完善與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：訴訟資格;行政公益訴訟;訴前程序;舉證責(zé)任

環(huán)境污染已經(jīng)成為當(dāng)下我國面臨的一個(gè)重要問題，在過去的一段發(fā)展時(shí)間里我們各級政府部門為了經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)而犧牲生態(tài)環(huán)境。導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化嚴(yán)重，并嚴(yán)重影響人們的正常生活。污染的防治工作迫在眉睫，法律作為解決社會問題的最終途徑也必須提供一種解決之路，但是環(huán)境污染涉及的卻并不是每個(gè)私主體個(gè)人的權(quán)利，而是影響著一大批人。檢察院可作為公益訴訟的主體的定性問題，完善公益訴訟的具體制度需要進(jìn)一步分析論證。

1 檢察院公益訴訟主體地位探究

傳統(tǒng)行政訴訟的特點(diǎn)為“民”告“官”，是為了防止行政相對人或者行政相關(guān)人受到行政機(jī)關(guān)的權(quán)力侵犯而設(shè)定的一種權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。起訴主體都屬于“民”的范疇，被起訴的是行政主體。環(huán)境污染的公益訴訟的機(jī)制是由檢察院作為公益訴訟的主體，在對應(yīng)的行政法律關(guān)系中檢察機(jī)關(guān)并沒有“民”的屬性。甚至在某種程度上來說其與案件沒有直接的利害關(guān)系，不符合訴的基本要求。檢察院作為這種訴的主體的合理性及權(quán)利來源受到質(zhì)疑。一些學(xué)者認(rèn)為檢察院作為國家利益與社會利益的代表可以代表私主體，并且涉及到人數(shù)眾多的案件難免會產(chǎn)生分歧，達(dá)不成一致的意見，要么沒有人積極的提起救濟(jì)，要么人們不同的濫用訴權(quán)，不能形成一個(gè)統(tǒng)一的答案。1急需一個(gè)能夠真實(shí)代表公民意志的代表來實(shí)施相應(yīng)的起訴。檢察院應(yīng)然而生。但是檢察院是否就理所應(yīng)當(dāng)?shù)目梢源砟剡€是有待進(jìn)一步考究，或者需要厘清一些關(guān)系。因?yàn)榄h(huán)境是我們每個(gè)主體生存的條件，但是又不是我們每一個(gè)人能夠獨(dú)特占有的，所以環(huán)境問題的法學(xué)研究要有新的視角，傳統(tǒng)法學(xué)研究的起點(diǎn)是以個(gè)人為起點(diǎn)的，環(huán)境法律問題則更像一個(gè)整體權(quán)利，雖然整體里邊包含了個(gè)體，但絕不是簡單的意味著單個(gè)個(gè)體的相加。2當(dāng)發(fā)生環(huán)境污染問題會影響一定區(qū)域內(nèi)的大多數(shù)公民，這些公民是在整個(gè)法律關(guān)系中的相關(guān)人?，F(xiàn)行公益行政公益訴訟制度確定了檢察機(jī)關(guān)的訴訟主體地位，意味著對公民訴權(quán)的完全剝奪。并且檢察院并不是涉案法律關(guān)系的直接相關(guān)主體，其作為訴訟主體突破了原有的訴訟理論。此外在民事環(huán)境公益訴訟與行政環(huán)境公益訴訟檢察院的地位并不相同。在行政公益訴訟中排除了環(huán)保組織的訴訟權(quán)利。筆者認(rèn)為完全可以將環(huán)保公益組織納入到具有訴訟資格的主體地位之上，因?yàn)榄h(huán)境是一個(gè)公眾的事件，公眾也有權(quán)參與到環(huán)境公益訴訟的過程。環(huán)保組織可以應(yīng)民眾的請求提起行政訴訟，同時(shí)吸收其他民眾的意見，告知其他民眾。這樣不僅可以減少檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督能力，同時(shí)作為私主體的環(huán)保組織可以更加容易吸收普通公眾的意見，具有更強(qiáng)的靈活性。更多地發(fā)揮環(huán)保組織的作用，將檢察院放在最后的保障之上。我國憲法對監(jiān)察院的性質(zhì)規(guī)定為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，筆者認(rèn)為其的訴權(quán)理論可以從監(jiān)督執(zhí)法這一方面來思考，但是這種監(jiān)督要受到嚴(yán)格的限制，因?yàn)槿绻摍?quán)力可以任意使用會造成檢察機(jī)關(guān)干擾行政機(jī)關(guān)的正常執(zhí)法活動(dòng)，造成行政權(quán)與檢察權(quán)的配置失衡。從我國現(xiàn)行的立法規(guī)定來看，檢察院的訴訟主體地位并不意味著其是人民委托或者具體授權(quán)，而是從檢察院的國家性質(zhì)出發(fā)，表明國家對環(huán)境污染問題的看重，將環(huán)境污染上升為破壞國家的的秩序的一種行為，如同檢察院對刑事犯罪提起公訴一般。這樣的訴訟地位過于依靠檢察院，忽略了民眾在環(huán)境污染中的決策。在現(xiàn)行立法中檢察院在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)經(jīng)過督促程序后可以提起行政公益訴訟。但是現(xiàn)在關(guān)于檢察院履行職責(zé)的定位還不夠清晰。如公民向檢察院或者媒體向檢察院舉報(bào)行政機(jī)關(guān)沒有履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行為，算不算作檢察院履行職責(zé)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)屬于，不僅可以擴(kuò)大對環(huán)境污染的監(jiān)督而且可以發(fā)揮民眾在環(huán)境污染治理與監(jiān)督的決定力量。

2 訴前程序的細(xì)化與具體

現(xiàn)行環(huán)境行政公益訴訟制度中對檢察院提起行政訴訟設(shè)定了訴前程序，只有經(jīng)過訴前程序之后檢察院才可以提起環(huán)境行政公益訴訟。但是目前法律對這具體的規(guī)定還不夠健全。從我國先前的立法試點(diǎn)實(shí)際來看，大量的案件都在訴前程序就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了目的，只有少部分案件最后進(jìn)入了訴訟程序。從這一點(diǎn)來看同時(shí)也印證了筆者的觀點(diǎn)，立法者是讓檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)，如若單純的檢察建議不起作用或尚存爭議后可以向人民法院起訴。訴前程序的高效利用大大的縮減了司法資源。目前比較難以具體實(shí)施的就是檢察機(jī)關(guān)是否可以準(zhǔn)確的認(rèn)識到行政機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格履行了職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)畢竟不是行政機(jī)關(guān)，對行政機(jī)關(guān)的具體的權(quán)限職責(zé)也不是十分清楚，除此之外，環(huán)境污染涉及到一系列的檢測數(shù)據(jù)，人民檢察院是否有這種能力來實(shí)施職能。所以要完善檢察院的公益訴訟職能檢察院尚需培養(yǎng)專業(yè)的環(huán)境公益訴訟職能部門，加強(qiáng)對這一領(lǐng)域的研究，在環(huán)境污染等方面可以聘請有關(guān)專家。而行政機(jī)關(guān)的權(quán)利清單也必須明確，這樣才能最大程度的發(fā)揮檢察院的監(jiān)督職權(quán)。檢察院訴前程序要給行政機(jī)關(guān)發(fā)檢察建議書，行政機(jī)關(guān)如何進(jìn)行回復(fù)，是否能和檢察院達(dá)成共識都需要進(jìn)行具體化，細(xì)化程序可以讓檢查機(jī)關(guān)更充分的履行監(jiān)督職能。訴前程序?qū)嵤┑暮每梢源蠓鹊臏p少司法資源的消耗。對于環(huán)境污染我們最好的治理方式應(yīng)該是預(yù)防，我們設(shè)置環(huán)境污染的相關(guān)責(zé)任的最終目標(biāo)是為了制止污染環(huán)境的行為的發(fā)生，如何最大程度的減少環(huán)境污染所帶來的損害是我們最需要的關(guān)注的問題。而訴訟一般來說耗時(shí)比較長，通過訴前程序的設(shè)置可以盡快的減少環(huán)境污染所帶來的損害，進(jìn)行及時(shí)的預(yù)防與治理。是各有關(guān)主題積極履行環(huán)境保護(hù)職能的重要機(jī)制。